Нормативы градостроительного проектирования. Предмет нормирования: правовое регулирование vs складывающаяся практика

Федеральным законом от 05.05.2014 № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» в Градостроительный кодекс РФ была введена глава 3.1 «Нормативы градостроительного проектирования». Под нормативами законодатель понимает совокупность расчетных показателей обеспеченности и доступности в отношении социально значимых объектов в целях создания благоприятных условий жизнедеятельности человека. Цель их утверждения и применения заключается в повышении качества обеспеченности населения социально значимыми объектами для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности.

Предметом градостроительного нормирования является перечень социально значимых объектов (объекты социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры и др.), для которых подлежат установлению расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности и максимально допустимого уровня территориальной доступности (например, количество объектов на 1000 чел., муниципальное образование, населенный пункт).

Детальные требования к предмету нормирования закреплены Градостроительным кодексом РФ и Методическими рекомендациями по подготовке нормативов градостроительного проектирования, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 15.02.2021 № 71. В частности, нормированию подлежат:

• объекты, которые планируются в рамках региональных и местных документов территориального планирования (схем территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов, генеральных планов и единых документов территориального планирования и градостроительного зонирования округов и поселений). Это объекты регионального и местного значения, относящиеся к областям, указанным в части 3 статьи 14, пункте 1 части 3 статьи 19, пункте 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение и т.д.). При этом виды объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования каждого конкретного субъекта РФ, муниципального района, генеральном плане поселения, округа, утверждаются законом субъекта РФ индивидуально;
• объекты, являющиеся региональными и местными, однако не размещаемые в документах территориального планирования. В таком случае отнесение объекта к региональному и местному осуществляется исходя из двух критериев: а) наличие полномочий органов публичной власти на размещение указанных объектов и б) влияние таких объектов на социально-экономическое развитие территории.

Минстроем России могут быть предусмотрены дополнительные расчетные показатели, подлежащие включению в региональные и местные нормативы. В настоящее время к таким показателям отнесены (постановление Правительства РФ от 16.12.2020 № 2122):

• минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых в непосредственной близости от отдельно стоящих объектов капитального строительства в границах жилых и общественно-деловых зон;
• минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых у границ лесопарков, зон отдыха и курортных зон;
• минимально допустимая площадь озелененных территорий общего пользования в границах муниципальных округов, городских округов и поселений.

Рекомендуемый перечень нормируемых объектов приведен в Методических рекомендациях по подготовке нормативов градостроительного проектирования, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 15.02.2021 № 71. Однако при разработке проектов нормативов градостроительного проектирования для каждого региона и муниципалитета должен быть сформирован уникальный предмет нормирования с учетом полномочий органов публичной власти, планов и целей развития, определенных в документах стратегического планирования, необходимости ликвидации отставания или территориальных диспропорций по отдельным областям и иных региональных и территориальных особенностей. Обоснование предмета нормирования включаются в состав нормативов градостроительного проектирования.

Вместе с тем в российской практике не сложилось единообразного подхода к предмету градостроительного нормирования.
В частности, нередко в состав нормативов включаются не только показатели обеспеченности и доступности в отношении объектов регионального и местного значения, но и правила градостроительного проектирования.

Пример 1. В местных нормативах градостроительного проектирования муниципального образования город Мурманск (утв. решением Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55-750) установлены показатели планировочной организации территории города Мурманска.

Пример 2. В местных нормативах градостроительного проектирования городского округа Казань (утв. решением Казанской городской Думы от 14.12.2016 № 8-12) установлены требования к функционально-планировочной организации территорий:

– общие требования к организации территории муниципального образования;

– требования к планировочной организации жилых территорий и участков жилой застройки в смешанных зонах;

– требования к организации общественно-деловых территорий;

– требования к организации безбарьерной среды для маломобильных групп населения;

– требования к организации производственных территорий;

– требования к установлению красных линий и линий градостроительного регулирования и др.

В ряде действующих нормативов содержатся показатели для объектов, в отношении которых у органов публичной власти нет полномочий, а значит такие объекты не могут быть региональными (местными).

Пример.В местных нормативах градостроительного проектирования муниципального образования город Мурманск (утв. решением Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55-750)установлены расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности учреждениями высшего профессионального образования, круглосуточными стационарами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями. Однако Администрация города Мурманска не уполномочена создавать образовательные организации высшего образования и объекты в области здравоохранения.

Зачастую в нормативы градостроительного проектирования не включаются объекты, являющиеся региональными (местными).

Пример. Местные нормативы градостроительного проектирования городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» (утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 28.12.2021 № 60/65) не содержат расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами в области физической культуры и спорта. Однако создание условий для развития на территории городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта включено в перечень полномочий Администрации города Екатеринбурга. Также согласно утвержденным документам стратегического планирования (например, муниципальной программе «Развитие физической культуры и спорта в муниципальном образовании «город Екатеринбург» на 2021–2026 годы (утв. Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 30.10.2020 № 2226)) в городском округе предусмотрен ряд мероприятий по строительству спортивных сооружений.

Законы субъектов РФ нередко относят к региональным и местным объекты, в отношении которых планирование и нормирование осуществлять нецелесообразно. Например, объекты, размещаемые в рамках рыночных отношений.

Пример. В местных нормативах градостроительного проектирования муниципального образования города Мурманска (утв. решением Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55-750) утверждены показатели для объектов торговли, коммунально-бытового обслуживания.

Изложенное демонстрирует противоречивую практику определения предмета нормирования. При этом в большинстве случаев несоответствие перечня нормируемых объектов требованиям законодательства связано с низкой юридической техникой региональных и муниципальных правовых актов. В то же время очевидна потребность органов публичной власти в комплексном документе, устанавливающем градостроительный стандарт развития территории, в то время как нормативы градостроительного проектирования являются узконаправленным документом, регулирующем исключительно область инфраструктурного развития территории. Вместе с тем нормативы подлежат применению при подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, поэтому расширение предмета нормирования используется регионами и муниципалитетами как дополнительный инструмент регулирования пространственного развития территории.