Статья посвящена вопросам комплексного развития территорий (КРТ) в российском градостроительстве. Исследуются вызовы, с которыми сталкиваются специалисты при разработке мастер-планов КРТ в контексте инженерной инфраструктуры. Автор акцентирует внимание на сложности получения актуальной и качественной исходной информации, недостаточности мероприятий по модернизации инженерных систем в программных документах, а также на различиях региональных подходов к подготовке мастер-планов. Приводятся выводы о важности интеграции решений мастер-планов в общую систему городского планирования и подчеркивается значимость комплексного взаимодействия разработчиков с представителями местных органов власти и ресурсоснабжающих организаций.

Комплексному развитию территории отводится важная роль в современном градостроительстве, главной целью которого является обновление и развитие городских пространств. C момента внесения в конце 2020 года в Градостроительный кодекс Российской Федерации понятия «комплексное развитие территории» (КРТ) прошло уже 4 года. За прошедшие годы были внесены многочисленные изменения в действующее законодательство, регулирующее проектирование и реализацию проектов КРТ, упрощающее процесс их согласования и утверждения. Договор о комплексном развитии и мастер-план стали ключевыми документами, определяющими параметры и условия для реализации проектов в области комплексного развития территорий.

Мастер-план КРТ предшествует процедурам, связанным с подготовкой к проведению торгов на право реализации договора о КРТ, с разработкой документации по планировке территории и получением разрешения на строительство. Такое последовательное движение от концептуального проектирования к практическим шагам позволяет учитывать все аспекты, влияющие на развитие территории, включая экологические, социальные и экономические факторы.

Можно с уверенностью говорить, что мастер-план является фундаментом для всех последующих документов и решений. Он способствует обеспечению согласованности и целостному подходу во всех сферах городской инфраструктуры, включая инженерную. На этапе разработки мастер-плана происходит активное взаимодействие всех заинтересованных сторон: местных жителей, представителей бизнеса, ресурсоснабжающих и сетевых организаций, органов власти. Взаимодействие позволяет не только выявлять, но и решать потенциальные конфликты интересов.

1. Получение актуальных и качественных исходных данных

Работа над проектом начинается с комплексного градостроительного анализа территории. Анализ в части инженерной инфраструктуры основывается на информации, предоставляемой ресурсоснабжающими и сетевыми организациями. К такой информации можно отнести сведения, содержащие данные о местоположении, об основных характеристиках (мощность, резерв, степень износа и т. п.), о строящихся и введенных в эксплуатацию за последние годы объектах и сетях, которые находятся как в границах КРТ, так и на смежных территориях.

Например, уровень обеспечения инженерной инфраструктурой является одним из критериев применения механизма КРТ жилой застройки. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации включение земельных участков, на которых находятся объекты капитального строительства, в границы КРТ с последующим изъятием или выкупом для государственных или муниципальных нужд возможно при условии «отсутствия систем инженерно-технического обеспечения». Здесь речь идет об отсутствии подключения к централизованным системам ресурсоснабжения, таким как электро-, тепло-, газо-, водоснабжение населения и водоотведение.

Такой подход, при котором основное внимание уделяется уровню обеспеченности инженерной инфраструктурой, был применен в мастер-плане территории комплексного развития в границах улиц Загородной, Амурской, Мухина, Октябрьской г. Благовещенска. Территория в границах мастер-плана КРТ является частью исторического центра города и в то же время – спальным районом; застроена преимущественно индивидуальными жилыми домами, которые в большинстве своем не обеспечены централизованным водоснабжением, водоотведением и теплоснабжением (Рисунок 1).

На основе информации, полученной в ходе подготовки проекта от ООО «Амурские коммунальные системы» (г. Благовещенск) о подключении объектов капитального строительства к централизованным системам коммунальной инфраструктуры, к сносу были предложены дома, соответствующие таким критериям, как высокий уровень износа, ненадлежащее техническое состояние, отсутствие систем инженерно-технического обеспечения. В результате территория, высвобождающаяся после изъятия земельных участков, запланирована к развитию.

Установление открытого и конструктивного диалога с представителями ресурсоснабжающих и сетевых организаций способствует улучшению координации и снижению доли рисков на всех этапах подготовки мастер-плана.

2. Отсутствие или недостаточность мероприятий по реконструкции и строительству новых объектов и сетей инженерной инфраструктуры в инвестиционных программах ресурсоснабжающих (РСО) и сетевых организаций

В России утверждено около 2 тысяч инвестиционных программ РСО в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения. Таковы данные Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. В действительности лишь малая часть из этих планов будет доведена до реализации.

Системы инженерного обеспечения – в большей степени это системы водоснабжения и водоотведения – находятся в эксплуатации от 50 до 80 лет и более. На протяжении многих лет капитальный ремонт, реконструкция или замена сетей не проводились или осуществлялись не в полном объеме. Высокий уровень износа, низкая пропускная способность магистральных сетей, отсутствие резервов на головных объектах – это одни из ключевых проблем практически в каждом проекте.

Для подключения перспективных потребителей к системам инженерной инфраструктуры города без снижения надежности и качества снабжения сохраняемых потребителей в границах КРТ, а также существующих потребителей на соседних территориях необходимо предусматривать мероприятия в отношении объектов и сетей, расположенных за границами разрабатываемой территории, например, реконструкцию городского водозабора или строительство новой электрической подстанции. Если подобные мероприятия отсутствуют в инвестиционных программах ресурсоснабжающих (РСО) и сетевых организаций, то для их реализации может не оказаться финансовых ресурсов, значит, и реализация решений мастер-планов КРТ ставится под угрозу.

Один из таких примеров – мастер-план территории комплексного развития в границах улиц Октябрьской, Пионерской, 50 лет Октября, Высокой, Шимановского в г. Благовещенске. Существующая застройка представлена в основном индивидуальными жилыми домами, незначительным количеством многоквартирных домов и общественно-деловых и административных объектов (Рисунок 1). Электроснабжение кварталов осуществляется от электрической подстанции ПС 110 кВ «Сетевая» мощностью 2 х 40 МВА. В ходе разработки проекта был выявлен дефицит мощности электрической подстанции. Предварительная оценка показала значительный прирост нагрузки на систему электроснабжения при реализации решений мастер-плана (Рисунок 2). Иллюстрации демонстрируют масштаб преобразования территории.

Высвобождающие мощности в результате сноса ветхих и аварийных зданий не смогут покрыть потребность в электроэнергии новых потребителей. В то же время реконструкция ПС 110 кВ «Сетевая» с увеличением мощности невозможна по техническим причинам. Размещение нового центра питания 110 кВ сможет обеспечить электричеством не только перспективных потребителей в границах мастер-плана, но и откроет перспективы для дальнейшего развития города. Однако вопрос о строительстве нового центра питания по настоящее время остается нерешенным, а реализация решений мастер-планов в полном объеме невозможна.

Подобные решения должны приниматься на федеральном и региональном уровнях с привлечением бюджетных средств. И здесь возникает вопрос: а будут ли актуальны расчетные показатели мощности планируемых объектов, трассировка планируемых сетей на момент реализации мастер-плана КРТ?

3. Актуальность решений по развитию инженерной инфраструктуры на момент реализации мастер-плана КРТ

Комплексное развитие территории предполагает увеличение инвестиционной привлекательности за счет строительства жилой и коммерческой недвижимости, объектов инфраструктуры (социальной, транспортной, коммунальной), создания новых общественных пространств. В свою очередь это создает дополнительную нагрузку на существующие системы инженерной инфраструктуры. В проекте производится предварительная оценка нагрузки на объекты коммунальной инфраструктуры и сети инженерно-технического обеспечения, определяются мощности планируемых объектов и предлагаются мероприятия по развитию централизованных систем инженерной инфраструктуры.

Но что, если уже после утверждения мастер-плана КРТ на каком-либо этапе застройщик решает повысить этажность, например, с 12 до 18 этажей, а вместо детского сада разместить торговый центр? Ведь это вентиляция, кондиционирование, морозильные камеры и многое другое! Тогда фактические нагрузки стремительно возрастут и превысят расчетные, что, в свою очередь, неизменно приведет к пересмотру решений в части инженерной инфраструктуры. И подобное может происходить неоднократно.

Какие пути решения можно предложить? Предвидеть будущее, представить, как поменяется территория, и на основании этого заложить другие параметры с учетом потенциального роста численности населения и изменения функционального назначения. Но это неизбежно приведет к необоснованным и завышенным резервам мощности объектов, завышенным диаметрам сетей водоснабжения, теплоснабжения и т. д.

Во избежание подобных изменений необходимо включать в договор о КРТ четкие положения, запрещающие или существенно ограничивающие возможность внесения изменений в мастер-план без согласования со всеми заинтересованными сторонами; создать независимую комиссию для регулярного мониторинга реализации проекта КРТ и очередность этой реализации; внедрить систему отчетности застройщика перед органами местного самоуправления и общественностью о ходе реализации проекта.

Так, последними изменениями в Градостроительный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 26.12.2024 № 486-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 марта 2025 года вносятся изменения в законодательные акты о КРТ. В частности, законом субъекта РФ может быть установлена обязанность органа исполнительной власти субъекта РФ или подведомственного ему государственного (бюджетного или автономного) учреждения проводить строительный контроль в отношении отдельных объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых предусмотрены утвержденными органом исполнительной власти субъекта РФ инвестиционными программами организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сферах теплоснабжения (за исключением инвестиционных программ, которые утверждаются в соответствии с российским законодательством об электроэнергетике), водоснабжения и водоотведения.

Закрепляется, что в договор о КРТ должен включаться, в частности, перечень объектов инфраструктуры, необходимых для функционирования объектов капитального строительства, возводимых в рамках КРТ. Лицо, заключившее такой договор, обязано осуществить также строительство и реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории, очередностью планируемого развития территории и этапностью реализации решения о комплексном развитии территории.

4. Определение стоимости реализации мероприятий по развитию инженерной инфраструктуры

Оценка эффективности проектных решений в рамках мастер-планов (КРТ) занимает ключевую позицию. В проекте важно учитывать не только технические аспекты проектирования, но и экономические факторы, такие как затраты на строительство и реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры.

Затраты могут определяться по Укрупненным нормативам цены строительства (НЦС) в уровне цен по состоянию на текущий год или на основе стоимости объектов-аналогов, представленных на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (https://zakupki.gov.ru). Оценка стоимости по НЦС позволяет быстро определить стоимость проектных решений, поскольку разработана на основе обширной базы данных и отражают средние по инфраструктуре затраты. Это обеспечивает единообразие в оценках. Наличие стандартных формул и таблиц делает этот способ оценки более простым и удобным в применении.

Оценка на основе фактических данных по аналогичным объектам позволяет учесть реальную рыночную стоимость и специфику проектов. Данные Единой информационной системы в сфере закупок отражают текущие цены, что может быть ближе к фактическим затратам на материалы, рабочую силу и услуги. В то же время объекты-аналоги могут отличаться по проектным характеристикам, что требует дополнительного анализа и не всегда способствует быстрому поиску аналогичных проектов с достаточной степенью сопоставимости.

Выбор способа оценки существенно влияет на итоговые решения, поэтому подходы необходимо согласовывать с заинтересованными лицами: представителями заказчика проекта мастер-плана, местной администрацией и т. п.

5. Отсутствие единых подходов в подготовке мастер-планов КРТ

Фондом «Институт экономики города» подготовлена Аналитическая справка о реализации субъектами Российской Федерации отдельных полномочий в сфере комплексного развития территорий жилой застройки. По состоянию на февраль 2023 года в 28 регионах Российской Федерации было нормативно установлено требование о необходимости подготовки мастер-плана (архитектурно-градостроительной концепции) в отношении территории комплексного развития, в 57 регионах – требование отсутствует.

Отсутствие единых подходов в подготовке мастер-планов КРТ, как и само требование о необходимости подготовки мастер-плана КРТ, остается актуальным вопросом в сфере градостроительства. Несмотря на то что утвержденного федерального стандарта пока нет, некоторые регионы применяют стандарт комплексного развития территории, разработанный Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в, то время как другие субъекты утверждают свои. А именно:

• требования к составу и содержанию мастер-плана комплексного развития территории утверждены постановлением Правительства Амурской области от 01.07.2021 № 422 «О комплексном развитии территорий в Амурской области»;
• требования к составу Мастер-плана комплексного развития территории и эскиза Мастер-плана комплексного развития территорий утверждены постановлением Правительства Московской области от 26.01.2021 № 29/3 «О порядке комплексного развития территорий в Московской области»;
• Методические рекомендации по подготовке мастер-плана в рамках комплексного развития территорий Нижегородской области утверждены приказом министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 10.03.2023 № 01-02/15.

Без единых стандартов могут возникать противоречия между различными проектами, разработанными для одного муниципального образования разными проектными организациями, особенно если это касается проектов смежных территорий. В свою очередь это может привести к конфликтам интересов, невозможности реализации решений мастер-планов, что подрывает их ценность как инструмента стратегического планирования.

Выводы

Мастер-план разрабатывается в соответствии с действующим законодательством, действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования (генеральный план, правила землепользования и застройки поселения, городского округа, в отношении территории которого планируется принятие решения о комплексном развитии территории жилой застройки) и может содержать предложения по внесению изменений в указанные документы, необходимые для реализации мастер-планов КРТ.

Интеграция решений мастер-планов КРТ в документы территориального планирования представляет собой важный шаг в совершенствовании градостроительной практики, что способствует созданию более эффективной системы планирования и развитию территорий.

Элементы инженерной инфраструктуры, к которым относятся сети и объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, являются критически важными для обеспечения жизнедеятельности и комфорта жителей. Обеспечение комфортной среды проживания населения, рациональное и эффективное использования ресурсов, улучшение качества предоставляемых услуг прежде всего зависит от состояния систем коммунальной инфраструктуры и инженерно-технического обеспечения. Качественный согласованный мастер-план КРТ получается только при комплексном взаимодействии разработчиков с органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими и сетевыми организациями на всех этапах подготовки проекта.