Юридические аспекты и правовые последствия установления зон комплексного развития территорий в правилах землепользования и застройки

Автор статьи: Зайцева Юлия Николаевна, студент магистратуры «Градостроительство», направление «Управление развитием территории»

Аннотация.В статье рассмотрены юридические аспекты и правовые последствия установления зон комплексного развития территорий в правилах землепользования и застройки. Проанализированы различия в нормах Градостроительного кодекса РФ о «планировании» и «предусмотрении» осуществления комплексного развития территорий. Сформулированы предложения по определению территорий, в отношении которых предусматривается комплексное развитие.

Ключевые слова:развитие территорий, правила землепользования и застройки, градостроительный план земельного участка, территории, в отношении которых предусматривается комплексное развитие

В последнее время многие населенные пункты России столкнулись с негативными последствиями точечной застройки, которая осуществляется без учета потребности территорий в инженерной, транспортной, экологической инфраструктурах и объектах социального назначения (дороги, образовательные учреждения, медицинские объекты, зеленые зоны отдыха и прочие важные элементы городской среды). Это вызывает рост недовольства среди населения и ухудшение экологической обстановки.

Разрешить эти проблемы возможно только путем применения комплексного подхода к градостроительству. В теории градостроительной деятельности комплексное развитие территорий (КРТ) получило название «редевелопмент» – процесс вторичного, как правило, комплексного развития территории (ее возрождение); процесс преобразования уже имеющихся на территории объектов недвижимости (в основном на базе ветхого фонда) в совершенно новые, часто с изменением их функционального назначения [Ресин В. И., Свинцова Т. Ю., Каллаур Г. Ю. Обоснование комплексного подхода к управлению землепользованием на урбанизированных территориях // Горизонты экономики. 2022. № 3. С. 56.].

Градостроительный кодекс Российской Федерации одним из основных принципов градостроительного законодательства называет обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Из п. 34 ст. 1 ГрК РФ следует, что комплексное развитие территорий – это совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных и городских округов.

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) являются основным документов для комплексного развития территории, где отражаются границы территорий, в отношении которых предусматривается комплексное развитие территории. А в градостроительном регламенте устанавливаются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается деятельность по комплексному развитию территории.

В правилах землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования или отдельной карте устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. В редакции Градостроительного кодекса РФ от 01.03.2025 зафиксирована позиция о возможности установления границ зон КРТ не по границам территориальных зон. Более ранняя редакция содержала требование об установлении границ зон КРТ исключительно по границам одной или нескольких территориальных зон.

В решение о комплексном развитии территории включаются основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой принимается такое решение. Указанные основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешенного строительства могут не соответствовать основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки (п. 5 ч. 1 ст. 67 ГрК РФ).

Если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в генеральный план, ПЗЗ (ч. 10.2 ст. 45 ГрК РФ). Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в генеральный план, ПЗЗ. Согласно ч. 2.1 ст. 23 и ч. 3.4 ст. 33 ГрК РФ такие изменения должны быть внесены в срок не позднее чем девяносто дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях ее комплексного развития.

Кроме того, подготовка документации по планировке территории является обязательной в случае планирования осуществления комплексного развития территории и осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Следовательно, положения Кодекса определяют, что при планировании строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой в соответствии с ПЗЗ предусмотрено осуществление комплексного развития территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков под размещение таких объектов возможно исключительно на основании утвержденной документации по планировке такой территории. При этом устанавливаемые виды разрешенного использования в силу указанных выше положений Кодекса могут не соответствовать видам разрешенного использования в составе градостроительного регламента территориальной зоны правил землепользования и застройки, «налагаемой» на территорию комплексного развития.

Развитие территорий, в границах которых предусматривается КРТ, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных Градостроительным кодексом РФ механизмов комплексного развития территорий на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития. Соответственно, в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Градостроительный кодекс РФ содержит три мероприятия в процедуре комплексного развития территории, с которыми связан ряд правовых последствий для правообладателей объектов недвижимости:

• предусматривается деятельность по КРТ;
• планируется деятельность по КРТ;
• принято решение о КРТ.

Начало осуществления деятельности по КРТ законодатель определяет с установления территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории, в ПЗЗ. Согласно ст. 41.1 ГрК РФ при комплексном развитии территории документация по планировке территории подготавливается применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории. Статьей 43 ГрК РФ предусмотрена аналогичная норма по разработке проекта межевания территории на территорию, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории. Соответственно, документация по планировке территории при КРТ разрабатывается и утверждается на территорию, установленную в качестве зоны КРТ в правилах землепользования и застройки.

Планирование деятельности по комплексному развитию территории относится к случаям обязательной разработки документации по планировке территории для обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий. Однако понятие «планирование деятельности по комплексному развитию территории» в законодательстве не содержится.

Анализируя совокупность вышеуказанных нормативных положений, можно сделать вывод, что разработка документации по планировке территории становится обязательной лишь тогда, когда планируется осуществление деятельности по комплексному развитию территории, но не с момента закрепления зон комплексного развития в правилах землепользования и застройки (табл.).

Статьей 53.7 ГрК РФ устанавливается норма о недопустимости размещения объекта капитального строительства при отсутствии документации по планировке территории; о выдаче градостроительного плана земельного участка для архитектурно-строительного проектирования при отсутствии утвержденной документации по планировке территории, если строительство объекта капитального строительства допускается только после утверждения документации по планировке территории. Соответственно, на этапе получения градостроительного плана земельного участка для проектирования объектов капитального строительства разграничение понятий «предусматривается комплексное развитие территории» и «планируется комплексное развитие территории» становится чрезвычайно значимым.

Таблица 1

Соотношение норм Градостроительного кодекса РФ о планировании КРТ и
необходимости разработки документации по планировке территории

Судебная практика по этому вопросу складывается по-разному. Определением Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № 305-ЭС 21-24131 сформулирована позиция об отсутствии оснований для выдачи градостроительного плана земельного участка в зоне комплексного развития территории, установленной в ПЗЗ, при отсутствии утвержденной документации по планировке территории. В мотивировочной части определения понятия «планируется комплексное развитие территории» и «предусматривается комплексное развитие территории» рассматриваются как равнозначные.

Важно подчеркнуть, что законодательство не устанавливает предельных временных рамок между установлением зоны комплексного развития территории и принятием соответствующего решения. Следовательно, процедура принятия решения о КРТ способна занять продолжительное время.

Для заполнения имеющегося правового пробела целесообразно обратиться к опыту Нижегородской области. Согласно постановлению Правительства Нижегородской области от 13.07.2021 № 601 «Об особенностях комплексного развития территорий в Нижегородской области» перечень территорий, подлежащих комплексному развитию, в отношении которых определяются границы посредством подготовки мастер-плана, формируется Министерством градостроительства Нижегородской области на очередной год и плановый период два года и утверждается решением регионального штаба по вопросам реализации градостроительной политики на территории Нижегородской области, за исключением случаев осуществления комплексного развития территории по инициативе правообладателей. Таким образом, на уровне регионального законодательства планирование деятельности по комплексному развитию территории начинается с утверждения региональным штабом перечня территорий для реализации проектов КРТ.

Следующий, не менее важный аспект – границы зон территорий, в отношении которых предусматривается комплексное развитие, на карте ПЗЗ. В правилах землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования или отдельной карте устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. В редакции Градостроительного кодекса РФ от 01.03.2025 зафиксирована позиция о возможности установления границ зон КРТ не по границам территориальных зон. Более ранняя редакция содержала положение об установлении границ зон КРТ исключительно по границам одной или нескольких территориальных зон.

Изменение формулировки данной правовой нормы обусловлено потребностью в более четком и аргументированном выделении зон комплексного развития территории. Нередки случаи, когда зоны КРТ в правилах землепользования и застройки устанавливаются на чрезмерно больших территориях, существенно превосходящих реальные потребности и инвестиционные возможности по их эффективному освоению в разумные сроки. Так, на рисунке 1 наглядно отражено превышение в 10 раз зоны КРТ, установленной в правилах землепользования и застройки города Вологды, над территорией КРТ, в отношении которой принято решение. Зоны КРТ установлены в правилах землепользования и застройки в 2022 г. по границам территориальных зон в соответствии с действовавшим законодательством.

С учетом позиции Верховного Суда РФ (определение от 23.12.2021
№ 305-ЭС 21-24131) выдача ГПЗУ для проектирования объектов капитального строительства на земельных участках в зоне КРТ, отраженной в карте ПЗЗ, может быть временно остановлена. Это способно затормозить дальнейшее развитие данной территории и замедлить ее социальный и экономический рост, поскольку именно строительные проекты и модернизация являются ключевыми факторами активизации обновления районов и повышения уровня жизни населения.

Интересен опыт Нижнего Новгорода. В ПЗЗ города определены зоны реорганизации застройки. К ним относятся территории, для которых Генеральным планом города Нижнего Новгорода предусмотрено изменение параметров и функции застройки. Освоение таких территорий осуществляется при обязательной подготовке документации по планировке территории в целях выбора наиболее эффективного использования таких территорий.

Рисунок 1. Территория КРТ 12, установленная в ПЗЗ города Вологды, и
территория КРТ, в отношении которой принято решение

Например, подготовка документации по планировке территории для зоны реорганизации застройки в многофункциональную общественно-деловую застройку П*ТОД осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны многофункциональной общественно-деловой застройки ТОД.

После утверждения документации по планировке территории, подготовленной в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны, индекс которой указан после индекса П*, в границах утвержденной документации подлежат применению градостроительные регламенты, используемые для ее подготовки. Действие градостроительных регламентов территориальной зоны, индекс которой указан после индекса П*, начинается с момента опубликования утвержденной документации по планировке территории.

Таким образом, с учетом новой редакции ст. 30 ГрК РФ в правилах землепользования и застройки города Вологды рекомендуется установить границы территорий, в рамках которых предусматривается осуществление комплексного развития территории, не по границам территориальных зон, а по границам планируемых или существующих элементов планировочной структуры (рис. 2).

В ПЗЗ в отношении территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории, целесообразно предусматривать норму об осуществлении освоения таких территорий при обязательной подготовке документации по планировке территории в целях выбора наиболее эффективного использования таких территорий.

Рисунок 2. Предложения по установлению границы КРТ в ПЗЗ по границам элементов планировочной структуры

Законодательные нормы, регламентирующие деятельность по комплексному развитию территории, после принятия решения о КРТ не вызывают сложности применения. Так, со дня принятия решения о комплексном развитии территории до дня утверждения документации по планировке этой территории:

• не допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на нем;
• отсутствие документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с решением о КРТ, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Таким образом, разрешить сложившуюся правовую неопределенность по толкованию нормы об обязательности разработки документации по планировке территории при планировании деятельности по КРТ можно двумя путями. Первый – внести изменения в подп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК РФ, заменив формулировку «планируется осуществление комплексного развития территории» на «предусмотрено осуществление комплексного развития территории». Тем самым со дня отображения территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории, в правилах землепользования и застройки в отношении таких территорий начинает действовать норма об обязательной подготовке документации по планировке территории. Второй – посредством введения в региональное законодательство нормы о необходимости формирования и опубликования перечня территорий, подлежащих комплексному развитию, на очередной год и плановый период два года. Реализация указанного мероприятия позволит обеспечить установление точной даты инициирования планирования комплексного развития территории в отношении каждой территории.

Независимо от выбранного пути в ПЗЗ города рекомендуется устанавливать границы территорий, в рамках которых предусматривается КРТ, не по границам территориальных зон, а по границам планируемых или существующих элементов планировочной структуры.