Экспериментальный правовой режим как инструмент цифровой трансформации управления развитием территорий

Автор статьи: Константинов Олег Иванович, студент магистратуры «Градостроительство», направление «Управление развитием территории»

Аннотация.В условиях цифровизации и стремительного изменения технологического уклада особую актуальность приобретает задача адаптации правовой системы к новым формам инновационной деятельности. Одним из перспективных механизмов такой адаптации является экспериментальный правовой режим (ЭПР), который обеспечивает тестирование цифровых решений в условиях управляемого правового допуска. В статье обосновывается возможность и целесообразность внедрения ЭПР для цифровой трансформации исторического района Старая Зарека в городе Тюмени. Анализируются правовые и градостроительные предпосылки применения ЭПР, представлен обзор международного опыта использования регуляторных песочниц, предлагается архитектура цифровой информационной модели управления развитием территории (ЦИМ УРТ). Особое внимание уделяется интеграции историко-культурных аспектов с современными цифровыми сервисами, а также анализу возможных рисков, ограничений и эффектов масштабирования.

Ключевые слова: экспериментальный правовой режим, цифровая трансформация, регуляторные песочницы, ЦИМ УРТ, Старая Зарека, Тюмень, цифровое управление, историческая застройка, правовое тестирование, умное регулирование

Введение 

Современный этап развития городов характеризуется значительным повышением роли цифровых технологий в управлении территориальными процессами. В рамках стратегии цифровой трансформации, принятой в большинстве стран, включая Российскую Федерацию, особое внимание уделяется созданию гибких правовых условий для апробации инноваций. Однако правовая система, сформированная до цифровой эры, часто не способна оперативно реагировать на появление новых форм общественных отношений. Это вызывает необходимость разработки особых регуляторных механизмов.

Экспериментальный правовой режим (ЭПР), закрепленный в Федеральном законе от 31.07.2020 №  258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее – ФЗ №  258-ФЗ), представляет собой особую форму правового эксперимента, позволяющего внедрять цифровые технологии в условиях временного правового отступления. В контексте градостроительной политики ЭПР открывает возможности для создания цифровых двойников территорий, платформ общественного участия, автоматизированных механизмов согласования градостроительных решений.

Старая Зарека в Тюмени – историческая территория, которая демонстрирует сочетание культурного наследия и деградации городской среды.

Наличие уникальных деревянных построек, элементов традиционной планировки, а также низкий уровень благоустройства делают ее одновременно уязвимой и перспективной для цифровой трансформации. Именно здесь возможна апробация правовых и цифровых механизмов будущего развития.

Цель исследования – разработка и обоснование сценария внедрения ЭПР как инструмента цифровой трансформации на примере исторического района.

Задачи исследования:

1. изучение теоретических основ экспериментальных правовых режимов;
2. анализ нормативной и градостроительной базы;
3. выявление градостроительных и социокультурных особенностей района;
4. разработка концепции цифровой модели управления территорией;
5. оценка рисков и возможностей масштабирования подхода.

Методологическая основа исследования включает комплекс междисциплинарных подходов:

• нормативный анализ законодательства РФ в части цифровых инноваций и территориального планирования;
• сравнительно-правовой анализ международной практики (регуляторные песочницы Великобритании, Сингапура, Германии);
• пространственный анализ с использованием ГИС-технологий;
• экспертное интервьюирование представителей проектных организаций и администрации;
• контент-анализ материалов публичных обсуждений, градостроительных регламентов, паспортов национальных программ.

Эмпирическую основу составили:

• отчет по производственной практике, включающий схемы территориального зонирования;
• материалы открытых геопорталов (публичная кадастровая карта Росреестра, Национальная система пространственных данных);
• официальные документы: ФЗ №  258-ФЗ, документы Минстроя России, Стратегия социально-экономического развития Тюменской области до 2030 года.

Теоретическая основа и мировой опыт

Термин «регуляторная песочница» (regulatory sandbox) впервые был предложен британским финансовым регулятором FCA в 2015 г. и с тех пор широко применяется в области цифровых инноваций. К 2024 г. механизм «песочниц» используется более чем в 50 странах. В финтехе, здравоохранении, транспорте и энергетике они доказали свою эффективность как инструмент безопасного тестирования инноваций без угрозы правовым системам.

В российском контексте ЭПР трактуется как временно установленный нормативный режим, в рамках которого допустимы отступления от действующего законодательства для ограниченного круга участников и целей (см. ФЗ №  258-ФЗ). Теоретики цифрового права В. Б. Наумов, Е. А. Громова, Е. А. Куклина подчеркивают, что ЭПР должен рассматриваться не как привилегия, а как управляемый эксперимент в публичных интересах.

Особый интерес представляет опыт Германии, где цифровая модель управления территорией (Smart Urban Sandbox Berlin) внедряется в старых промышленных зонах. В Сингапуре «песочницы» используются для согласования городских ИИ-решений с участием жителей через платформу MyIdeas. Эти модели учитывают интересы стейкхолдеров и создают основу для децентрализованного городского управления.

Анализ территории Старой Зареки

Старая Зарека – одно из старейших поселений на территории Тюмени, сложившееся как Бухарская слобода в XVIII в. Территория имеет следующие характеристики:

• историческая деревянная застройка с признаками культурной ценности;
• хаотичная постсоветская надстройка с нарушением регламентов;
• низкий уровень инженерной инфраструктуры, особенно ливневой канализации;
• социально уязвимое население, не включенное в процессы управления.

Проблема – несоответствие фактического использования территории градостроительным регламентам, отсутствие платформ участия и недоступность данных для жителей и инвесторов.

КОНЦЕПЦИЯ ВНЕДРЕНИЯ ЭПР И ЦИМ УРТ

Внедрение экспериментального правового режима на территории Старой Зареки в Тюмени предполагается рассматривать не как исключение из правового поля, а как инструмент легитимной апробации инновационных управленческих решений в условиях ограниченной правовой ответственности. Цель – выработка модели цифровой трансформации исторической среды, которая может быть масштабирована на иные объекты культурного наследия.

В рамках реализации ЭПР предлагается сформировать цифровую информационную модель управления развитием территории (ЦИМ УРТ), являющуюся интеграционной цифровой платформой, объединяющей данные, алгоритмы управления, правовые регламенты и интерфейсы взаимодействия всех участников.

I. Структура цифровой модели (ЦИМ УРТ) (рис. 1)

Геоинформационное ядро – цифровое картографическое основание, включающее векторные и растровые слои с привязкой правовых режимов, объектов ОКН, зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), сервитутов и др.

Цифровые двойники зданий и участков – 3D-модели, отображающие физические, технические и правовые параметры недвижимости, включая степень износа, статус охраны, режим использования, данные мониторинга.

Регистрационный модуль – единый реестр всех заявлений, проектов, согласований и жалоб, поступающих в рамках пилотной зоны ЭПР.

Портал общественного участия – интерактивная онлайн-платформа, на которой жители могут знакомиться с проектами, участвовать в обсуждениях, голосовать за предложения, получать уведомления о согласованиях и благоустройстве.

Панель администратора (ЦУТ) – цифровой интерфейс управления, интегрированный в архитектуру муниципального управления, где агрегируются ключевые показатели развития, показатели вовлеченности, данные мониторинга и аналитика ИИ.

API-интеграции с внешними системами – кадастровая база, реестры Минкультуры, ФГИС ТП, BIM-системы проектировщиков.

Рисунок 1. Структурная схема цифровой информационной модели управления развитием территории. Источник: статья А.Н. Береговских

II. Управляющая модель ЭПР

Создается центр управления трансформацией (ЦУТ) – муниципальное учреждение, ответственное за сопровождение эксперимента, экспертизу цифровых решений, выдачу временных цифровых регламентов, проведение общественных обсуждений, обеспечение комплаенса с ФЗ № 258-ФЗ.

III. Этапы внедрения ЭПР

1. Предварительный аудит (0–3 мес): выявление всех юридических, технических, градостроительных барьеров на территории.
2. Инициирование ЭПР (4–6 мес): подготовка пакета документов, согласование с Минэкономразвития России, одобрение проекта.
3. Формирование цифровой модели (6–12 мес): создание цифрового двойника территории, подключение геоплатформ.
4. Пилотирование цифровых сервисов (12–24 мес): автоматизация проектного согласования, запуск портала общественного участия.
5. Оценка и масштабирование (24+ мес): аналитика результатов, интеграция в стратегию развития Тюмени, подготовка к завершению ЭПР.

IV. Преимущества реализации ЭПР в контексте Старой Зареки

• ускорение согласований (в 2-3 раза по сравнению с традиционными регламентами);
• вовлечение населения (через портал и голосование);
• повышение прозрачности регулирования;
• защита исторического наследия при модернизации среды;
• повышение инвестиционной привлекательности территории.

РИСКИ И ОГРАНИЧЕНИЯ

Хотя внедрение ЭПР обладает высоким потенциалом трансформации городского управления, реализация в исторической среде сопряжена с рядом существенных рисков, требующих предварительной проработки и встроенных механизмов минимизации.

1. Правовые риски

Недостаточная детализация механизмов в ФЗ №  258-ФЗ: отсутствует четкий перечень допустимых отклонений от нормативных актов в градостроительной сфере.

Коллизии с иными законами, включая Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ограниченные полномочия муниципалитета: согласно ст. 2 ФЗ № 258-ФЗ ЭПР может инициировать субъект РФ, но не МО напрямую. Необходима либо региональная поддержка, либо расширение полномочий.

Решение: предусмотреть региональный патронаж над проектом и включить представителей муниципального образования в состав инициативной группы; использовать правовые позиции Е. А. Громовой о необходимости расширения муниципальных полномочий в правовых песочницах.

2. Технологические риски

Недостаточная цифровая зрелость администрации, отсутствие квалифицированных кадров и защищенной ИТ-инфраструктуры.

Проблемы совместимости платформ и стандартов (например, несовместимость ГИС, отсутствие единой модели данных зданий).

Решение: привлечение внешних ИТ-подрядчиков, проведение цифрового аудита, поэтапная разработка цифрового двойника на базе открытых стандартов (CityGML, IFC, LADM).

3. Социальные риски

Недоверие населения к «экспериментам», страх потери жилья или ограничения прав собственности.

Цифровой разрыв – не все жители имеют доступ к интернету или навыки работы с электронными сервисами.

Решение: обеспечение гибридного формата участия (цифровой + очный), организация школ цифровой грамотности, информационные кампании в районах с устаревшей застройкой.

4. Финансово-организационные риски

Недостаток финансирования, особенно при отсутствии поддержки регионального или федерального уровня.

Неустойчивость модели при смене администрации – отсутствие правопреемственности и политической воли.

Решение: формирование устойчивой бизнес-модели с участием частных инвесторов, консалтинговых компаний; формализация решений в муниципальных правовых актах.

5. Этические и репутационные риски

Прозрачность принятия решений, возможность ручного режима в рамках ЭПР.

Отсутствие оценки воздействия на культурную среду.

Решение: разработка и утверждение KPI ЭПР, включение независимых экспертов и представителей ОКН в наблюдательный совет.

Заключение

Разработка и внедрение экспериментального правового режима на территории исторического района Старая Зарека является актуальной задачей цифровой урбанистики. Предложенная архитектура ЦИМ УРТ в сочетании с гибким правовым режимом позволит выработать эффективную модель цифрового управления с возможностью масштабирования. Для этого необходима активная роль муниципалитета, включение общественности, а также институциональная поддержка государством. Внедрение ЭПР в градостроительную сферу должно стать системным шагом к модернизации регулирования и качественному преобразованию городской среды.