Автор статьи: Розина Анна Андреевна, студент магистратуры «Градостроительство», направление «Управление развитием территории»
Реки исторически играли определяющую роль в зарождении и развитии городов, выступая в качестве особого градоформирующего каркаса. Водные пространства традиционно выполняли функции оборонного рубежа, торговых путей и промышленных площадок, создавая вокруг себя сложную систему хозяйственного освоения приречных территорий. В индустриальную эпоху прибрежные зоны стали преимущественно промышленными и транспортными коридорами, что привело к их функциональной монополизации и изоляции от городской жизни.
Современный этап развития городов характеризуется кардинальным изменением парадигмы использования прибрежных территорий, когда на смену узкоспециализированному промышленному освоению приходит концепция многофункциональных общественных пространств. Мировой опыт реконструкции набережных в Нью-Йорке, Гамбурге, Барселоне и других мегаполисах демонстрирует трансформацию бывших портовых и промышленных зон в комплексные рекреационные и культурные кластеры [5 городов мира с лучшими современными набережными]. Эти преображения отражают смещение приоритетов городского планирования в сторону создания качественной среды обитания и формирования устойчивых городских экосистем.
Актуализация проблематики управления прибрежными территориями усиливается в контексте новых климатических вызовов, включая повышение уровня водоемов и водотоков, увеличение интенсивности экстремальных погодных явлений и необходимость адаптации городской инфраструктуры к изменяющимся гидрологическим режимам [А. Саянов]. Традиционные подходы к освоению береговых линий, основанные на жестком техническом регулировании водных потоков (так называемой серой инфраструктуре), демонстрируют свою ограниченность в условиях возрастающей климатической нестабильности. Современные методы управления прибрежными территориями должны базироваться на принципах сохранения и усиления экосистемных услуг, которые природная среда оказывает городским территориям, включая регулирование микроклимата, очистку воздуха и воды, поддержание биоразнообразия.
Трансформация запросов современных горожан на качественную городскую среду делает прибрежные территории одним из факторов конкурентоспособности городов в борьбе за человеческий капитал. Благоустроенные набережные и реки становятся важнейшими элементами городской идентичности, формирующими узнаваемый образ города и повышающими его инвестиционную привлекательность. В условиях возрастающей мобильности населения и усиления конкуренции городов качество прибрежных общественных пространств выступает значимым аргументом в привлечении и удержании талантливых специалистов, туристов и инвесторов, что требует разработки инновационных механизмов управления развитием этих стратегически значимых городских территорий.
Важным аспектом управления прибрежными территориями остается системная сложность координации интересов различных стейкхолдеров. Местные власти сталкиваются с многоуровневыми вызовами, включая фрагментарность нормативно-правовой базы, регулирующей статус прибрежных территорий. Отсутствие четкого определения понятия «прибрежная территория» в федеральном законодательстве и дублирование полномочий между уровнями власти создают правовые коллизии, затрудняющие планирование. Финансовая ограниченность муниципальных бюджетов, зависимых от региональных трансфертов, усугубляется необходимостью дорогостоящих гидротехнических работ и экологической реабилитации загрязненных промышленных участков. Дефицит кадровых компетенций в области ландшафтного проектирования и климатического адаптационного планирования приводит к тиражированию устаревших градостроительных решений, игнорирующих экосистемные услуги рек. При этом конфликт интересов между бизнес-структурами, нацеленными на коммерческое освоение берегов, жителями, требующими сохранения рекреационных зон, и органами власти, балансирующими между экономическими и социальными приоритетами, нередко перерастает в публичные противостояния. Ярким примером служат споры вокруг благоустройства набережных, где отсутствие механизмов участия граждан в принятии решений провоцирует рост социальной напряженности [Ю. Тарабарина]. Такие конфликты подчеркивают необходимость внедрения междисциплинарных подходов, объединяющих урбанистическое проектирование, экологический менеджмент и технологии публичных коммуникаций.
Основная часть
Трактовка понятия «прибрежные территории» в научных источниках
Сегодня понятия «прибрежные территории» и его определения нет в законодательстве Российской Федерации. Доцент кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА О. А. Романова приводит следующее определение: прибрежные территории – территории, прилегающие к водным объектам, использование которых непосредственно оказывает влияние на состояние водных объектов и (или) связано с использованием самих водных объектов [А. Р. Романова].
Е. В. Гуськова дает определение ранее упомянутому в научных трудах термину «приречное пространство». Это контактная зона урбанизированных и природных объектов, прилегающих к реке, являющаяся основой архитектурно-ландшафтного формирования речного фасада и требующая особых подходов к композиционному освоению [Е. В. Гуськова].
Профессор РАЕ Н. Э. Оселко определяет «приречные территории» как особую градостроительную подсистему, требующую нормирования, режимного регулирования и разработки архитектурно-планировочных решений [Н. Э. Оселко].
Автор статьи несколько сужает представление о территории у воды, обращая особое внимание на городскую среду, доступную для любого горожанина и исключая территории приводных объектов федерального значения (объекты обороны, порты и др.). Прибрежная территория в границах селитебной зоны – территория вдоль береговой линии водоема или водотока, не занятая застройкой, с возможностью использования ее в целях рекреации, просвещения и передвижения, а также для доступа к воде.
Многообразие трактовок говорит о существенной проблеме в российской правовой системе – об отсутствии единого законодательно закрепленного определения понятия «прибрежные территории». Это создает терминологическую неопределенность и затрудняет единообразное правовое регулирование данной сферы.
Правовые и земельно-имущественные конфликты в управлении развитием прибрежных территорий
С юридической точки зрения прибрежные территории в настоящее время представляют собой совокупность земель с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), в пределах которых законодательством устанавливается особый правовой режим, направленный на обеспечение определенных видов водопользования и охраны водных объектов. При этом все прибрежные ЗОУИТы имеют общую границу со стороны водного объекта – береговую линию водного объекта, но разную ширину. Соответственно, они «накладываются» друг на друга на прилегающей к водному объекту части территории. При этом часть из них носит общий и постоянный характер и устанавливается для всех прибрежных территорий, а часть – специальный характер, и их установление связано со статусом водного объекта или особенностями его использования. Наложение правового режима различных зон создает правовые коллизии, которые не всегда однозначно разрешаются на практике, в том числе судебной. При этом часто ограничения, устанавливаемые различными зонами, дублируют друг друга или, что еще хуже, противоречат друг другу, создавая правовую неопределенность [О. А. Романова].
Регулирование и управление прибрежными территориями в части береговой полосы также порождает множество правовых коллизий в связи с изменением российского водного законодательства. В Водном кодексе РСФСР не было понятия береговой полосы, он содержал только нормы, регламентирующие правоотношения по производству работ в прибрежных полосах (зонах). Поскольку запрета на формирование земельных участков не было, участки, которые были расположены вблизи водных объектов, формировались от их границ, что на тот момент позволяло считать соответствующим закону расположение формируемых земельных участков на схемах перераспределения [Г. Н. Тетерин]. Такие схемы могли стать основанием для внесения данных о земельном участке в Государственный земельный кадастр [Д. А. Гура]. Вследствие этого на кадастровый учет ставились земельные участки, сформированные без учета расположения береговой полосы и береговой линии, так как такие понятия на момент их формирования в законодательстве отсутствовали. При этом нередко суд мог встать на сторону собственника такого земельного участка, так как на момент его предоставления отсутствовал запрет на формирование участков, а также в связи с истечением срока исковой давности [А. Арстанова]. Множество подобных примеров можно найти на портале пространственных данных «Национальная система пространственных данных» (НСПД) (рис. 1).
Показательным примером правовой коллизии стало дело жителей Выборгского района Санкт-Петербурга, оспаривающих распоряжения Комитета по природопользованию № 88-р и № 202-р об установлении береговой линии Нижнего (Большого) Суздальского озера. Суть конфликта заключалась в том, что после принятия указанных распоряжений береговая полоса озера, которая по закону должна обеспечивать свободный доступ граждан к водному объекту (ч. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ), фактически оказалась расположенной под водой. Это произошло в результате изменения координат береговой линии в ходе оформления частной собственности на прилегающий земельный участок. Первоначально Выборгский районный суд удовлетворил иск прокурора о признании незаконным включение береговой полосы в состав частного участка. Однако впоследствии апелляционная инстанция Санкт-Петербургского городского суда изменила решение, основываясь на новых распоряжениях Комитета. В результате граждане лишились доступа к общественному пляжу, поскольку территория, формально называемая береговой полосой, физически находилась в акватории озера. Данная коллизия демонстрирует типичную проблему российского правоприменения, когда границы водных объектов устанавливаются внутренними служебными актами органов власти без должного соблюдения процедурных требований и публичности принятия решений [В. Грязневич].
На портале НСПД также представлены случаи пересечения береговой линии красной линией, что априори не должно происходить ввиду отнесения береговой полосы к территориям общего пользования (рис. 2). Всё вышесказанное говорит о «…смешении, противоречивости, недостаточности и разноуровневости решений множества документов, которые постоянно синхронизируются друг с другом, но никогда не бывают полностью актуальными…» [Береговских А. Н.].
Итоговые предложения
1. Изменение границ водного объекта (изменение береговой линии) и в связи с этим изменение границ береговой полосы должно сопровождаться процедурами, обеспечивающими публичность принятия решения для всех заинтересованных сторон.
2. При возникновении противоречий между историческим правом собственности и новыми ограничениями, связанными с установлением береговой линии, должен существовать механизм изъятия земельного участка из права собственности с предоставлением земельного участка равной ценности или достойной денежной компенсации. Изъятие должно осуществляться при включении территории земельного участка в комплексный проект преобразования прибрежных территорий (тем самым при отнесении его территории к землям, представляющим ценность для всех горожан) аналогично механизму изъятия земельных участков для реализации проектов КРТ под жилую застройку.
3. Необходимо внедрять инновационные инструменты градостроительного планирования и управления, которые обеспечат согласованность и полноту решений по преобразованию и управлению территориями.
Федеральная собственность в прибрежной территории как препятствие в развитии города
Ситуация с причальными сооружениями речного вокзала в городе Омске – характерный пример институциональных барьеров в управлении федеральным имуществом на региональном уровне. Гидротехнические сооружения, построенные в 1963 году, с 2016 года находятся в аварийном состоянии и выведены из эксплуатации (рис. 3). Принадлежность объектов к федеральной собственности в рамках ведения Росимущества создавала правовые препятствия для вмешательства региональных и муниципальных властей в процесс восстановления инфраструктуры. Транспортная прокуратура выявила множественные нарушения технического состояния: разрушение бетонных конструкций, просадку грунта под причалом и деструкцию берегового откоса [Е. Ляхова].
Попытка приватизации федерального имущества в 2023 году через продажу причальных сооружений предпринимателю за 2,2 млн рублей не имела успеха и была признана недействительной решением арбитражного суда. Данный прецедент демонстрирует системные недостатки в механизмах управления федеральной собственностью на местном уровне, когда отсутствие координации между уровнями власти приводит к длительной консервации объектов инфраструктуры.
Наличие федеральной собственности в прибрежной территории (береговые полосы, заброшенные федеральные объекты) приводит к дискретности преобразования территории, когда проекты благоустройства останавливаются на границе федеральных земель, образуя «разрывы» в рекреационных и транспортных системах. Даже при наличии утвержденной концепции благоустройства местные власти вынуждены инициировать длительные процедуры перевода земель из федеральной в муниципальную собственность, что увеличивает сроки реализации на 2–3 года [Т. Крупко]. При этом ст. 6 Водного кодекса РФ обязывает обеспечивать свободный доступ граждан к воде, но не предоставляет механизмов финансирования соответствующих инфраструктурных решений, перекладывая финансовую нагрузку на региональные и местные бюджеты.
Решением данной проблемы может стать принятие упрощенной процедуры перевода земельных участков из федеральной в региональную или муниципальную собственность при утверждении комплексного проекта преобразования прибрежных территорий. Альтернативным решением может послужить введение механизма «береговых сервитутов», что позволит муниципалитетам использовать участки для организации пешеходных маршрутов и благоустройства без изменения формы собственности.
Общественные пространства как объекты местного и регионального значения
К вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (п. 20 ч. 1 ст.16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Введение общественных пространств в перечень объектов местного значения – важный шаг для устойчивого развития городов и повышения качества городской среды, так как создание и включения в бюджетное планирование таких объектов становится возможным. Примером может послужить Закон Амурской области от 05.12.2006 № 259-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Амурской области», включающий в перечень объектов местного значения тематический парк, парк культуры и отдыха, пешеходную зону, благоустроенный пляж, место массовой околоводной рекреации.
Вместе с тем анализ муниципальной практики свидетельствует о существенных ограничениях бюджетных возможностей органов местного самоуправления в сфере реализации масштабных комплексных проектов развития общественных пространств. Особенно проблематичным представляется преобразование таких линейных общественных пространств значительной протяженности, как набережные крупных водных объектов, особенно их узловых многофункциональных сегментов, формирующих площадные общественные пространства высокой градостроительной значимости, требующих существенных капитальных инвестиций.
Практика реализации инфраструктурных проектов демонстрирует: механизмы государственно-частного партнерства, включая концессионные соглашения, характеризуются повышенной эффективностью при участии региональных органов власти, что обусловлено их расширенными финансовыми возможностями по сравнению с муниципальным уровнем управления.
С учетом выявленных системных дефицитов правового регулирования и отсутствия в федеральном законодательстве терминологического аппарата в отношении понятий «общественное пространство» и «линейное общественное пространство» представляется целесообразным инициировать разработку и принятие на федеральном уровне классификатора общественных пространств. Такой документ должен обеспечить систематизацию всей совокупности объектов, предназначенных для обозначения территорий, открытых для свободного социального взаимодействия, передвижения и рекреационной деятельности населения.
Предлагаемый подход предусматривает закрепление в региональном законодательстве о градостроительной деятельности дифференцированного перечня объектов регионального и муниципального значения с учетом финансовых возможностей соответствующих уровней публичной власти и специфики территориального развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такой механизм позволит оптимизировать распределение полномочий и ресурсов между различными уровнями управления при обеспечении комплексного развития системы общественных пространств.
Взаимодействие местных властей, бизнеса и горожан для преобразования прибрежных территорий
Преобразование прибрежных территорий в современные общественные пространства требует консолидирующего подхода, объединяющего ресурсы муниципалитетов, предпринимательский потенциал и гражданские инициативы. Важным становится формирование устойчивых механизмов финансирования, выходящих за рамки традиционного бюджетного планирования.
Одним из инструментов привлечения финансовых средств является концессия – форма государственно-частного партнерства, при которой государство передает частному инвестору право на реализацию проекта, эксплуатацию объекта или предоставление услуг на определенный срок. В контексте благоустройства территории концессия позволяет привлекать частные инвестиции для создания или модернизации общественных пространств. Это особенно актуально в условиях ограниченного бюджета муниципалитетов. Объектами концессионного соглашения могут быть объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»).
Часть прибрежных территорий, не относящаяся в береговой полосе, может быть также преобразована при использовании механизма КРТ. Примером могут быть планы по развитию жилой застройки и набережных реки Селенга в г. Улан-Уде (рис. 4).
Для аналогичных по масштабу инициатив, таких как редевелопмент портовых территорий, также применяется механизм комплексного развития территории (рис. 5).
Вовлечение бизнеса через создание инвестиционных площадок также является важным механизмом привлечения предпринимателей к преобразованию территории. Смысл понятия инвестиционной площадки очень точно раскрывается в следующем определении – это «форма организации земельного участка (или нескольких участков) как товара территории, целенаправленно формируемого, продвигаемого и сбываемого бизнес-потребителям». Именно сочетание предложений услуг по сопровождению инвестиционных проектов и «товара» в виде инвестиционной площадки повышает эффективность территориального маркетинга в интересах увеличения объема инвестиций [К. В. Харченко]. Примером качественного, прозрачного и визуально привлекательного предоставления информации об инвестиционных площадках может служить Инвестиционный портал Сахалинской области (рис. 6).
К системным проблемам управления прибрежными территориями в России относятся терминологическая неопределенность в законодательстве, правовые коллизии из-за наложения зон с особыми условиями использования, а также барьеры, связанные с федеральной собственностью и межведомственной координацией. Отсутствие единого определения понятия «прибрежные территории» и противоречия в регулировании их статуса затрудняют комплексное развитие этих зон как общественных пространств. Предложены меры по оптимизации правового режима: упрощенный перевод федеральных земель в муниципальную собственность для реализации проектов благоустройства, внедрение механизма «береговых сервитутов», а также разработка классификатора общественных пространств для систематизации управления. При этом необходим междисциплинарный подход, объединяющий градостроительное планирование, экологический менеджмент и публичные коммуникации, что позволит сбалансировать интересы стейкхолдеров и обеспечить устойчивое развитие прибрежных зон.
Береговских А. Н. Инструменты градостроительного планирования и развития территорий: дисс. …канд. архитектуры. М., 2025.
Гуськова Е. В. Принципы архитектурной ревитализации приречных пространств (из опыта России и Франции): автореф. дисс. … канд. архитектуры. Н. Новгород, 2010.
Гура Д. А. Кусова С. И., Кравцова Т. В. О проблемах современного кадастра // Науки о земле на современном этапе: сб. ст. М., 2012. С. 73–75.
Оселко Н. Э. Планировочное развитие приречной территории крупнейшего столичного города: автореф. дисс. … канд. архитектуры. М., 2000.
Романова О. А. О правовом режиме прибрежных территорий // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2023. № 3. С. 81–91.
Тетерин Г. Н. История межевания, землеустройства и земельного кадастра: монография. Новосибирск, 2007. 93 с.
Харченко К. В. Инвестиционные площадки: пространственный фактор инвестиционной деятельности // Управление городом: теория и практика. 2020. № 2 (36). С. 15–25.
5 городов мира с лучшими современными набережными // Архсовет Москвы. URL: https://archsovet.msk.ru/article/gorod/5-gorodov-mira-s-luchshimi-sovremennymi-naberezhnymi (дата обращения: 15.04.2025).
Саянов А. Адаптация российских городов к изменениям климата // Экоурбанист. URL: https://ecourbanist.ru/city-climate/adaptaciya-rossijskix-gorodov-k-izmeneniyam-klimata/ (дата обращения: 15.04.2025).
АрстановаА. ВС защитил права собственника земельного участка, граничащего с береговой полосой реки // Адвокатская газета. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/vs-zashchitil-prava-sobstvennika-zemelnogo-uchastka-granichashchego-s-beregovoy-polosoy-reki/ (дата обращения: 15.04.2025).
Ляхова Е. «Властям и частнику это не нужно»: когда восстановят причал в центре Омска? // ОмскИнформ. URL: https://omskinform.ru/news/171420 (дата обращения: 15.04.2025).
ГрязневичВ. Жители Петербурга судятся со Смольным из-за потерянного берега // РБК Санкт-Петербург. URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/11/03/2024/65eee0da9a79472a3eb54d94 (дата обращения: 15.04.2025).
Тарабарина Ю. Речка на плацу // Archi.ru. URL: https://archi.ru/russia/84090/rechka-na-placu (дата обращения: 15.04.2025).
Крупко Т. Участок у речного вокзала включат в общее благоустройство левобережной набережной // СибДом. URL: https://www.sibdom.ru/news/10659/ (дата обращения: 15.04.2025).
319
0
Комментарии (0)