21.12.2018

Планирование и реализация развития городской инфраструктуры

Чтобы выжить, нужны дороги и электричество. Здесь же речь пойдёт не о выживании, а о политике развития, решительного прорыва из существующей трясины серости и безликости российских городов и сёл. Мы рассмотрим вопросы планирования инфраструктурного развития и реализации утверждённых планов. Кто определяет потребность в инфраструктурном развитии города? Как планируется размещение необходимых объектов транспортной, коммунальной, социальной, рекреационной инфраструктур? Каким образом принятые генеральные планы реализуются, и насколько факт реализации соответствует генплану? Обеспечивается ли мониторинг создания инфраструктурных объектов, и в зависимости от чего могут быть внесены изменения в планы инфраструктурного развития городов? На эти и другие сопутствующие вопросы мы постараемся ответить. Или хотя бы порассуждаем.


Что такое городская инфраструктура?

Градоформирующими функциями являются проживание и производство. Города и другие населённые пункты образуются там, где живут и работают люди. Городская инфраструктура обеспечивает жизнедеятельность горожан, и все необходимые для этого объекты мы относим к градообеспечивающим, инфраструктурным. К городской инфраструктуре мы относим: системы коммунальной инфраструктуры (объекты и сети водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, снабжение электроэнергией, газоснабжение, связь); транспортную инфраструктуру (улично-дорожная сеть, мосты, тоннели, развязки, парковки, автосервис, общественный транспорт, пешеходные улицы и бульвары, велодорожки); социальную инфраструктуру (объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания); рекреационную инфраструктуру (городские леса, парки, скверы, сады, площадки для игр и отдыха). На этом перечень инфраструктурных направлений не закончился. Остаётся ещё административная инфраструктура, обеспечивающая управление городом и предоставление государственных и муниципальных услуг. Банковское и страховое обслуживание, жилищно-коммунальное хозяйство, пожарная безопасность, полиция, вывоз и переработка твёрдых бытовых отходов, захоронение и ряд других инфраструктурных направлений.

Кто определяет потребность в инфраструктурном развитии города?

Из укрупнённого перечня инфраструктурных направлений ясно, что за обеспеченность населения всей необходимой инфраструктурой отвечает множество министерств, ведомств и подведомственных организаций и служб. Существует большое количество ведомственных актов об утверждении стандартов социального, жилищно-коммунального и транспортного обслуживания.

Объединяющим документом, учитывающим федеральные нормы и приоритетные направления социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, определённые соответствующими стратегиями, устанавливающим требования к социально значимым объектам регионального и местного значения на территориях муниципальных образований (вся территория страны подразделяется на территории муниципальных образований), являются региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Особенно сложным и ответственным является установление норматива на создание уникального объекта. В какой момент и кто может определить необходимость создания в городе драматического театра или зоопарка? Кто решит, нужен городу специальный спортивный комплекс для подготовки олимпийских чемпионов по синхронному плаванию или в каждом жилом районе должны быть спортивные школы с широким диапазоном спортивных направлений?

Убеждена, что это один из главных вопросов стратегий социально-экономического развития и планов их реализации! Стратегия определяет приоритеты. Стратегия выявляет городские ценности и выстраивает цели наращивания этих ценностей. Стратегия решает, каким должен стать город, чтобы жители были в нём счастливы. Интегральный показатель городского развития – индекс счастья – показатель оценки реализации стратегии. Стратегия определяет целевые показатели по основным приоритетным направлениям городского развития, фиксируя эти показатели относительно показателей существующего состояния. Целевые показатели не должны висеть в воздухе, они должны опираться на существующее положение.

План реализации стратегии отвечает на вопросы – когда, что и сколько. Из плана реализации стратегии объект попадает в нормативы градостроительного проектирования и дальше следует в генплан. Хорошо бы переименовать нормативы градостроительного проектирования в нормативы обеспеченности и доступности социально значимых объектов, так как конечная цель нормативов – не проектирование, а обеспечение населения необходимыми объектами и услугами, определяющими качество жизни и среды.

Роль нормативов – определить требования к параметрам и доступности объектов, необходимых для обеспечения качества жизни, соответствующего стратегическим целям, создание которых планируется за счёт бюджета. Роль генерального плана – разместить все необходимые объекты на территории с соблюдением норм обеспеченности и доступности.

Отметим разницу между социально значимым объектом для населения и объектом регионального или местного значения. К социально значимым объектам население относит весь перечень объектов обслуживания, который необходим для того, чтобы жители назвали условия своего проживания благоприятными и положительно оценили качество жизни в населённом пункте. Но все эти объекты законодателем не отнесены к объектам регионального или местного значения. К таким объектам относятся лишь те объекты, создание (строительство, реконструкция) которых должно быть обеспечено за бюджетные средства в соответствии с полномочиями, установленными соответственно федеральными законами об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации или местного самоуправления в Российской Федерации. В целях обеспечения возможности однозначного отнесения объекта к региональному, местному или иному значению региональным законом устанавливается перечень объектов регионального и местного значения, который является основанием для определения расчётных показателей обеспеченности и доступности такого объекта для населения в составе нормативов градостроительного проектирования, дальнейшего размещения этого объекта в документе территориального планирования и далее – включения этого объекта в региональную или муниципальную программу, определяющую ответственного исполнителя, сроки и финансовые ресурсы, необходимые для создания этих объектов.

Так, объекты здравоохранения, межмуниципального транспортного обслуживания, среднего специального профессионального образования и многие другие относятся к объектам регионального значения, и расчётные показатели обеспеченности и доступности таких объектов в обязательном порядке должны устанавливаться региональными нормативами градостроительного проектирования.

Объекты, формирующие улично-дорожную сеть, объекты коммунальной инфраструктуры, детского дошкольного и школьного образования, библиотечного обслуживания и многие другие относятся к объектам местного значения, и расчётные показатели обеспеченности и доступности таких объектов в обязательном порядке должны устанавливаться местными нормативами градостроительного проектирования. Впрочем, региональные нормативы имеют право установить требования к размещению объектов и местного значения, а местные нормативы могут либо просто присоединиться к региональным, полностью согласившись с ними, либо принять дополнительные нормы, улучшающие и расширяющие региональные требования.

Объекты регионального значения применительно к населённым пунктам предусматриваются для размещения в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации. Объекты местного значения (муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения) размещаются с точностью до функциональной зоны соответственно в схемах территориального планирования муниципального района, генеральном плане городского округа, генеральном плане городского или сельского поселения. В названных документах территориального планирования определяются наименование, мощность и местоположение объекта в соответствии с требованиями нормативов градостроительного проектирования. После утверждения документов территориального планирования соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить реализацию мероприятий, предусмотренных этими документами.

А все остальные необходимые для обеспечения жизнедеятельности объекты, которые не вошли в перечни объектов регионального и местного значения? Как, кем и где могут быть созданы такие объекты?

Кроме схем размещения объектов регионального и местного значения, в состав утверждаемой части документов территориального планирования входят карты функционального зонирования, которые закрепляют основное функциональное назначение территории в пределах функциональной зоны. На основе карты функционального назначения в составе правил землепользования и застройки подготавливается карта градостроительного зонирования, которая и является основным документом, создающим условия для размещения всех необходимых объектов городской инфраструктуры.

Таким образом, можем сделать вывод, что потребность в инфраструктурных объектах устанавливается нормативами градостроительного проектирования, но только для тех объектов, создание которых находится в рамках региональных или муниципальных полномочий. Возникновение других социально значимых, но не обеспеченных бюджетными обязательствами объектов отдано на откуп рынку. То есть создание и развитие объектов торговли, бытовых услуг, общественного питания – это дело предпринимателей, для активности которых государственная и муниципальная власть должны создавать привлекательный инвестиционный климат. Функциональные и территориальные зоны должны иметь достаточные резервы для строительства и развития объектов инфраструктуры. Следовательно, при разработке планировочной структуры и карты функционального зонирования проектировщик должен руководствоваться какими-то правилами, нормами, стандартами для того, чтобы предусмотреть достаточные по площади территории для инвестиционного развития, обеспечивающего всё разнообразие качественной городской среды. Для решения этого вопроса проектировщик может использовать действующие своды правил, а также материалы комплексной оценки состояния и использования городской территории, оценки жизнеустройства, выполненной в составе работ по подготовке материалов по обоснованию генерального плана. Пропорции жилой и общественно-деловой застройки, удовлетворяющие потребностям жителей, разные, зависит это от множества причин, поэтому в каждом городе необходимо проводить исследование, результатом которого будут в том числе и оптимальные пропорции занятости территорий в зависимости от морфотипов жилой застройки, от индивидуального характера городских пространств и менталитета жителей.

Как планируется размещение необходимых объектов транспортной, коммунальной, социальной, рекреационной инфраструктур?

В 2011 году из Градостроительного кодекса РФ были исключены статьи, предусматривающие обязательную подготовку и утверждение планов реализации документов территориального планирования. Сделано это было по причине недостаточной проработки этого инструмента, не было установлено требований к составу, содержанию планов, не было обязательства их неуклонного исполнения. В итоге, вместо установления недостающих требований законодатель пошёл по пути наименьшего сопротивления, просто исключил из кодекса все статьи, связанные с реализацией документов территориального планирования. Однако практика реализации документов территориального планирования без обязательных документов, обеспечивающих эту реализацию, начала складываться не утешительным образом. На смену упразднённым планам реализации в 2013-2016 годах в Градостроительный кодекс РФ и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, обязывающие органы местного самоуправления принимать программы комплексного развития городских инфраструктур, к которым законодатель отнёс программы комплексного развития систем обеспечения коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур.

По отношению к каждой программе на федеральном уровне утверждены требования к подготовке таких программ.

«Требования к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 г. № 1050. Требования определяют состав и содержание программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, включающих в себя объекты местного значения поселения, городского округа в областях образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта и культуры.

«Требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 502. Требования определяют содержание программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов.

«Требования к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1440. Требования определяют состав и содержание программ комплексного развития объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселений, городских округов.

Утверждена обязательность принятия программ развития только трёх названных инфраструктур. Здесь мы обратим внимание на возможность обеспечить комплексную реализацию развития и рекреационной инфраструктуры. К объектам рекреационной инфраструктуры можно отнести городские леса, парки, скверы, сады, бульвары, пляжи, площадки для игр и отдыха, другие объекты. Для того чтобы составить точный перечень объектов рекреационной инфраструктуры для каждого конкретного региона с учётом климатических, национальных и других особенностей, необходимо провести исследование и утвердить этот перечень законом субъекта РФ. Далее в региональных нормативах градостроительного проектирования определяются расчётные показатели и предельные параметры по обеспеченности и доступности таких объектов для жителей населённых пунктов в соответствии с определённой для данного региона типологией. Утверждение перечня социально значимых объектов региональным законом легализует действительную важность, значимость объектов, даёт право для установления нормативов и размещения таких объектов в документах территориального планирования, а также последующего создания такого объекта за бюджетные средства.

Но в отличие от ранее перечисленных объектов, относящихся к социальной, коммунальной и транспортной инфраструктурам, создание объектов рекреационного назначения не предусматривалось за счёт обязательной программы. Вероятно, по этой причине благоустройство российских городов и других населённых пунктов в последние годы пришло в ярко выраженный упадок, что, в свою очередь, подвигло федеральную власть в 2016 году объявить новый национальный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», который стартовал в 2017 году и уже показал первые положительные результаты.

В целях реализации приоритетного проекта каждое муниципальное образование обязано утвердить правила и концепции благоустройства. В проекте, кроме муниципалитетов, участвует федеральная и региональная власть, поддерживая его как материально, так и методически. Минстрой России регулярно проводит семинары и конкурсы, что, безусловно, повышает грамотность специалистов, усиливает вовлечённость, настраивает на достижение лучшего результата, так как за представленные проекты-победители выдаются не только дипломы и грамоты, но и немалые денежные средства на реализацию уникальных проектов благоустройства. Причём обязательным и важнейшим условием финансирования любого проекта благоустройства является его одобрение жителями.

Паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 18.04.2017 № 5).

Цель приоритетного проекта – создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации, в том числе реализации к 2020 году 400 комплексных проектов по благоустройству.

Методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы утверждены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 апреля 2017 г. № 691/пр и предназначены для использования при разработке государственных и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы, принятие и реализация которых является одним из условий предоставления субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплекса мероприятий, предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных и муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 169, и направленных на развитие городской среды в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, а именно: благоустройство территорий муниципальных образований соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий), дворовых территорий многоквартирных домов, а также других мероприятий, реализуемых в указанной сфере.

В целях организации процесса комплексного благоустройства по результатам оценки текущего состояния сферы благоустройства в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, в том числе оценки состояния дворовых территорий, рекомендуется составить итоговый документ, содержащий инвентаризационные данные о территории и расположенных на ней элементах (паспорт благоустройства территорий), который позволит оптимизировать как процесс ухода и содержания территории, так и ее дальнейшего развития (например, осуществить проектирование и строительство детских площадок, размещение мест отдыха, выделение дополнительных мест для парковки и т.д.).

К сожалению, паспорт благоустройства территорий авторы рекомендаций никак не связывают с генеральным планом, на картах которого на основе результатов комплексной оценки современного состояния и использования территории и в соответствии с нормативами градостроительного проектирования должны быть размещены все основные существующие и планируемые территории, формирующие общественные пространства (парки, скверы, набережные и т.д.).

Также рекомендации упустили обязательную связанность мероприятий по формированию комфортной среды с мероприятиями программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, что не исключает риски «пересечения» реализации мероприятий и допускает нерациональное использование средств на исполнение мероприятий какой-либо из программ в том случае, например, если сразу после благоустройства сквера по его территории станут прокладывать теплотрассу.

Так как состав и форма паспорта определяется субъектом РФ, разработчикам требований к паспорту можно рекомендовать в целях обеспечения согласованности программы по благоустройству с другими программами, направленными на реализацию генерального плана, следующие методические подходы.

Проведение «инвентаризации» объектов и подготовку картографических материалов, сопровождающих паспорт, целесообразно выполнять на основе документации по планировке территорий, которая содержит в себе почти весь необходимый объём данных: красные линии, отделяющие улично-дорожную сеть и другие территории общего пользования общегородского значения от территорий элементов планировочной структуры (кварталов); земельные участки, на которых расположены объекты благоустройства (парки, скверы, набережные и т.д.) местного значения; земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, и на которых отделены от застройки и проезжей части дворовые территории; земельные участки, на которых планируется размещение новых объектов благоустройства (парки, скверы, набережные и т.д.); земельные участки, на которых планируется новое строительство или реконструкция объектов регионального или местного значения, в значительной мере формирующих общественные пространства (театры, торгово-развлекательные комплексы, университетские комплексы, спортивные сооружения и многие другие социально значимые объекты.

По материалам документации по планировке территорий с учётом дополнительно проведённых исследований и оценок целесообразно описать ключевые проблемы территории, на которых предполагается реализация мероприятий по благоустройству. К проблемам могут быть отнесены низкий уровень общего благоустройства территории, низкий уровень экономической привлекательности территории из-за наличия инфраструктурных проблем, наличие на территории ветхих и аварийных зданий и сооружений, неудовлетворительный внешний вид зданий, находящихся в муниципальной и государственной собственности, значительная доля населения с низкими доходами и другие.

Все оценочные показатели необходимо определять в числовом или рейтинговом выражении. Недопустимо применение примитивных оценок – высокий или низкий уровень благоустройства. Как объекты благоустройства, так и их характеристики необходимо структурировать, типизировать, что даст возможность подойти к решению задач благоустройства системно, а также применить цифровые технологии на всех стадиях исследования, проектирования и реализации программы.

Каким образом принятые генеральные планы реализуются, и насколько факт реализации соответствует генеральному плану?

К сожалению, отсутствие чёткого юридически закреплённого алгоритма действий по обязательной реализации утверждённых генеральным планом положений территориального планирования дало соответствующий результат.

На практике обозначенная Градостроительным кодексом РФ возможность несоответствия документов территориального планирования и программ комплексного развития городских инфраструктур реализуется повсеместно. Кроме того, тот факт, что предусмотренные кодексом программы комплексного развития инфраструктур не содержат всего перечня объектов регионального и местного значения, делает процесс контроля за реализацией генерального плана заранее обречённым на провал. Если нет единого документа, содержащего все мероприятия, направленные на реализацию положений о территориальном планировании, если нет обязанности ни у одной ведомственной инфраструктурной программы полностью соответствовать решениям генерального плана, разве возможно отследить последовательность и эффективность реализации генерального плана? Поэтому не существует (или почти не существует) городов, в которых абсолютно точно реализуются генеральные планы, а их корректировки, как правило, вызваны тем, что надо бы генплан привести в соответствие со сложившимся состоянием территории и всеми принятыми государственными и муниципальными программами. Такие тенденции в скором времени могут превратить генеральный план в план инвентаризации современного состояния и принятых решений по развитию территории. Это будет не генеральный план развития, а статистическая сборка реализованных разнообразными несогласованными между собой мероприятиями, которая не в состоянии разрешить всё более накапливающиеся противоречия и которая никак не ведёт нас к прогрессу, а наоборот, замедляет его, волочась за ним непомерно тяжёлой ношей.

Обеспечивается ли мониторинг создания инфраструктурных объектов, и в зависимости от чего могут быть внесены изменения в планы инфраструктурного развития городов?

Как можно осуществлять мониторинг бессистемных действий? Пришлось ответить вопросом на вопрос. Очевидно, что в отсутствие чёткого плана реализации генерального плана невозможен мониторинг, невозможна оценка результатов реализации генерального плана, и невозможно определить те критерии, которые нам говорят о необходимости внесения изменений в генеральный план, план его реализации и программы, обеспечивающие эту реализацию по направлениям городского развития.

Ответ на все обозначенные вопросы предельно прост – для того чтобы генеральный план реализовывался в обоснованной последовательности и согласованности всех ведомственных направлений, необходимо вернуть единый план реализации генерального плана, привязав к каждой его позиции соответствующую ведомственную программу с указанием ответственного исполнителя, сроков реализации, источников и объёмов финансирования. План реализации генерального плана мы видим конечно не простой табличкой, это часть цифровой целевой модели управления развитием территорий, обеспечивающей не только согласованность между собой всех мероприятий, но и мониторинг поэтапного достижения целевых показателей по всем направлениям развития, предусмотренных генеральным планом.

Зафиксированные факты отклонения планируемых показателей социально-экономического и пространственного развития, в том числе качества городской среды, дадут основания для внесения изменений в документы планирования и их реализации. Отклонения показателей могут быть как негативными, так и позитивными, показывающими более стремительный рост, чем тот, что был предусмотрен генеральным планом. Отклонения могут не зависеть от качества реализации муниципальных программ, они могут возникнуть вследствие деятельности частных инвесторов, отклонившихся от заложенных в генеральном плане гипотез инвестиционного развития. Отклонения могут стать следствием внешнего воздействия как со стороны финансового сектора, так и по причине конкурентных преимуществ или, напротив, экономических упадков соседних регионов.

Генеральный план в современных условиях развития страны не может работать как статичный документ, он может быть только частью системы управления развитием территорий города, элементом её цифровой модели.



Статья опубликована в журнале «Строительный вестник Тюменской области», март, 2018 г.