19.12.2018

От градостроительства к городскому развитию или градоустройству

Градостроительство как деятельность, градостроительство как профессия формировалось в нас многие десятилетия. И понимали мы этот термин в первую очередь как планирование развития городов и страны в целом. Понимали под градостроительством непременное развитие, улучшение среды. Так, строительство коммунизма было всенародной целью и понималось как деятельность всех и каждого во благо всех и каждого. Именно к градостроительной документации относили схему расселения и производительных сил. К градостроительной документации относили генеральные планы развития городов и проекты планировки и застройки. Генеральные планы развития городов предусматривали целостное развитие всех отраслей народного хозяйства, включая жилье, образование, здравоохранение, культуру, торговлю, общественное питание, спорт, отдых и многое другое. Реализация генерального плана осуществлялась по единому плану единым застройщиком – горисполкомом.


1.      Современное положение дел

Теперь, после реорганизации государства и перехода на путь рыночной экономики, полномочия в вопросах развития городов и других поселений перераспределились. Государство за собой и муниципалитетами оставило только инфраструктурное развитие, и то не в полной мере – торговля, бытовое обслуживание и в большинстве своем дополнительное образование, спорт и отдых отдано в сектор частного предпринимательства. Жилье и производство также осталось за пределами государственной и муниципальной ответственности.

С принятием Градостроительного кодекса понятие «градостроительство» обрело новые четко очерченные рамки, законодатель утвердил законченный перечень видов градостроительной деятельности. Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

Территориальное планирование призвано определить в общих чертах функциональное зонирование в пределах административно-территориальной единицы и с привязкой к функциональным зонам указать места размещения объектов социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур, относящихся к ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.

На основе функционального зонирования в составе правил землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительный регламент их использования. Развитие жилых территорий, производственных комплексов и объектов, торговля и сервис – все это должно каким-то волшебным образом обеспечиваться за счет гармоничных отношений бизнес-сообществ и индивидуальных предпринимателей. То есть все основные человеческие функции – жилье, труд и отдых (производство и потребление) должны обеспечиваться самими гражданами на добровольной основе и за свой собственный счет.

В такой ситуации выявляется главный вопрос, он же задача – как обеспечить взаимную согласованность множества действий частных инвесторов, взявших на себя ответственность за обеспечение основных функций, и исполнительных органов власти, обязанных эффективно расходовать бюджетные средства на развитие инфраструктуры, обеспечивающей транспортные, социальные и коммунальные коммуникации всего жизненного пространства.

Я не перечисляю здесь многочисленные доводы и примеры того, что в настоящее время согласованности действий всех участников процессов развития территорий нет, это известно всем. Попробуем хотя бы в общих чертах понять и сформулировать – что не так в нашем градостроительстве?

2.      Что не так в нашем градостроительстве?

Для простоты изложения рассмотрим задачу на примере города, именуемого законодателем городским округом. Откроем закон об общих принципах организации местного самоуправления. Возможно, мы найдем ответ на вопрос – кто несет ответственность за комплексное развитие города как среды жизнедеятельности?

Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. К вопросам местного значения городского округа относятся: установление местных налогов и сборов, распоряжение муниципальным имуществом, принятие и исполнение местного бюджета.

Следующие «вопросы» в законе перечислены в странном беспорядке. Попробуем их упорядочить и сгруппировать по двум признакам:

– вопросы, которые орган местного самоуправления должен решить сам, то есть обеспечить, создать, организовать за собственные бюджетные средства;

– вопросы, для решения которых муниципалитет создает условия.

Законодательные формулировки приведем в сокращенном виде, стараясь сохранить их смысл и представить в форме, доступной для понимания с первого прочтения.

К первой группе отнесем вопросы:

– утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервирование земель и изъятие земельных участков для муниципальных нужд;

– осуществление муниципального жилищного, земельного и лесного контроля;

– утверждение правил благоустройства территории;

– утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;

– присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети, наименований элементам планировочной структуры;

– организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

– дорожная деятельность и обеспечение безопасности дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок;

– организация транспортного обслуживания;

– обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

– организация предоставления дошкольного и школьного образования, дополнительного образования детей, осуществление мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время;

– организация библиотечного обслуживания населения;

– организация обустройства мест массового отдыха населения;

– обеспечение развития физической культуры, школьного и массового спорта;

– организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

– формирование и содержание муниципального архива;

– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

– участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

– участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;

– участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

– сохранение, использование, популяризация и охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

– организация мероприятий по охране окружающей среды;

– создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб;

– создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

– осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

– установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования;

– осуществление мер по противодействию коррупции.

Вторая группа включает следующие вопросы:

– создание условий для жилищного строительства;

– создание условий для предоставления транспортных услуг;

– создание условий для оказания медицинской помощи населению;

– создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

– создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;

– создание условий для массового отдыха жителей;

– создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству.

Если мы внимательно прочтем перечни вопросов местного значения, то нам никакого труда не составит сделать вывод – каждый вопрос имеет вполне зримую пространственную привязку и так или иначе должен быть решен в генеральном плане, правилах землепользования и застройки, программах комплексного развития инфраструктур, правилах благоустройства и других муниципальных нормативно-правовых актах.

Казалось бы, все хорошо? Связь очевидна, и вероятно, что сбалансированное и взаимно согласованное решение всех муниципальных задач обеспечивается комплексом документов – от генерального плана до правил благоустройства. Однако если мы проведем анализ решений большинства генеральных планов и мероприятий, заложенных в муниципальные программы, то ярко выраженных зависимостей вряд ли увидим. Почему?

Почему основной документ, утверждаемый в целях обеспечения устойчивого развития города, основным не является?

Вспомним стандартные структуры городских администраций. Глава города и его заместители руководят развитием города через департаменты экономики, имущества, жилищной политики и ЖКХ, земельных отношений, строительства, образования, культуры, молодежной политики и так далее. Каждый ведомственный департамент для реализации своих полномочий (по вопросам первой группы) разрабатывает муниципальные программы, которые после ожесточенных согласовательных процедур с экономическими и правовыми департаментами утверждаются депутатами и попадают в местные бюджетные обязательства. И тут начинается реальное развитие!

Ключевой вопрос – как связаны муниципальные программы с генеральным планом и прочими градостроительными документами? Что первично? Градостроительный кодекс РФ внятного ответа на этот вопрос не дает, генеральные планы должны учитывать мероприятия программ, а программы должны разрабатываться с учетом генеральных планов. И те, и другие изначально могут не соответствовать друг другу, но их в течение полугода нужно приводить в соответствие. Что это за механизмы? Повсеместно такие требования не исполняются, да и исполнение их не обязательно, так как никаких наказаний не предусмотрено и способов контроля также нет.

Отсюда множество вопросов и недоверие к смыслам принятия генерального плана и у муниципалитетов, и даже у профессиональных разработчиков. Тому существуют яркие примеры. Стандартная незаинтересованность в качестве генерального плана со стороны заказчика, который проводит аукционы на разработку генерального плана и рад ни рад, когда ему удается получить этот «нужный» документ (чтобы прокуратура не приставала) за минимальные деньги, сохранив при этом бюджетные средства для по-настоящему нужных и полезных дел. Вот и нашумевшая на интернет-просторах статья известного и уважаемого градостроителя Александра Антонова под названием «Генплан не нужен» (http://estp-blog.ru/rubrics/rid-26617/, http://estp-blog.ru/rubrics/rid-27185/, http://estp-blog.ru/rubrics/rid-29679/).

Предлагаемый ответ – необходима перестройка структуры муниципального управления. Нужен надведомственный орган, возможно, это департамент городского развития или градоустройства, который и должен обеспечивать разработку и принятие системы документов, направленных на обеспечение устойчивого развития города посредством организации взаимно согласованных действий всех ведомств, отвечающих за решение отдельных вопросов местного значения. Или как промежуточный вариант, возможно более дееспособный и финансово обоснованный – включение в состав департамента экономики подразделения, отвечающего за согласованность и реализацию стратегии социально-экономического развития и генерального плана.

3.      Чем предлагается заниматься департаменту архитектуры и строительства?

Главная задача департамента архитектуры и строительства – реализация муниципальных полномочий по созданию (реконструкции) объектов местного значения: жилья для малоимущих; детских садов, школ и других социально значимых объектов; объектов транспортной и коммунальной инфраструктур. Реализуются такие полномочия через подготовку документации по планировке территорий в границах элементов планировочной структуры, определенных генеральным планом для размещения таких объектов, при этом особенно важно обеспечить подготовку проекта планировки и межевания территорий общего пользования, в том числе улично-дорожной сети. Далее обеспечение полного инвестиционного цикла их строительства – от оформления муниципальной собственности на земельные участки, организации процессов архитектурно-строительного проектирования и строительства до ввода объекта в эксплуатацию. Формирование требований к архитектурному облику муниципальных музеев, театров, школ и других объектов – задача главного архитектора, который и должен выступать ответственным муниципальным заказчиком.

Всю свою деятельность департамент будет осуществлять с использованием информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), здесь необходимо в положении о ведении ИСОГД перераспределить полномочия по ведению разделов между муниципальными системами. Из состава информационных ресурсов ИСОГД нужно перенести в систему городского развития документы территориального планирования всех уровней и правила землепользования и застройки, а на основе решений документации по планировке территорий, разрешительной и проектной документации создать объектно-ориентированную базу данных, с использованием которой департамент будет осуществлять свою деятельность по исполнению функций и предоставлению услуг в электронном виде. ИСОГД будет обеспечивать взаимодействие с основной информационно-аналитической системой управления развитием города.

4.      Задачи департамента городского развития или градоустройства

Департамент городского развития возьмет на себя ответственность за подготовку стратегии социально-экономического развития города, нормативов градостроительного проектирования (этот документ целесообразно переименовать в нормативы обеспечения города объектами местного значения), генерального плана, правил землепользования и застройки, программ комплексного развития социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур, правил благоустройства и других документов, формирующих систему требований к развитию города. Департамент городского развития будет осуществлять роль постановщика задач и координатора деятельности всех ведомственных структур через информационно-аналитическую систему управления развитием города (ИАС УРГ).

Во всех ведомственных департаментах в качестве подсистем ИАС УРГ будут функционировать такие системы, как ИСОГД в департаменте архитектуры и строительства, информационная система обеспечения жилищно-коммунального хозяйства, информационная система обеспечения образовательной деятельности и т.д. Все информационные системы должны обеспечивать внедрение принципов «цифрового управления», и через ИАС УРГ будет вестись мониторинг исполнения всех мероприятий, обеспечение своевременных изменений ведомственных планов и программ в целях их гармонизации с действиями бизнес-структур, обеспечения благоприятного инвестиционного климата и согласованности с программами ресурсоснабжающих компаний. Так будут реализовываться на практике принципы «цифровой экономики», так как все мероприятия муниципальных программ через ИАС УРГ будут связаны с «цифровым бюджетом».

На этот момент прошу обратить особое внимание. Именно здесь мы решаем вопросы местного значения второй группы, объединенных словосочетанием «создание условий». Условия для жилищного строительства, создания производственных объектов и комплексов, магазинов и кафе, парикмахерских и спортивных сооружений муниципалитет будет создавать посредством предоставления инфраструктурно подготовленных земельных участков и предоставления налоговых льгот на период строительства.

Надведомственный координационный характер будет иметь и реализация нового института развития посредством определения из состава неэффективно используемых территорий зон комплексного и устойчивого развития.

ИАС УРГ будет обеспечивать публичность и доступность всех действий и связанных с ними бюджетных расходов, совершаемых от имени местного самоуправления, которое (смотрите п. 3 настоящей статьи) представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивая самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из такого установленного федеральным законом определения, разве можно даже предположить, что такая открытость невозможна? Думаю, что такую систему нужно создавать обязательно в каждом муниципальном образовании. Тогда у жителей не будет возникать вопросов о недоверии к деятельности своих избранников. Тогда же будет исполнен сам собой, без особых специальных и секретных мер последний пункт в перечне вопросов первой группы – осуществление мер по противодействию коррупции. Открытость лишит коррупцию почвы.

ИАС УРГ будет обеспечивать взаимодействие с вышестоящими органами государственной власти на уровне регионов и Российской Федерации, в том числе уже сейчас не представляется быть сложным обеспечение взаимодействия с государственным кадастром недвижимости (ГКН) и федеральной государственной информационной системой территориального планирования (ФГИС ТП), которая собирает в себя данные всех регионов и муниципальных образований по стратегиям социально-экономического развития, документам территориального планирования и градостроительного зонирования. Заметьте, что на правовое регулирование ведения этих систем уполномочен не Минстрой России, а Министерство экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, ИАС УРГ сможет обеспечить целостность городской политики, согласованность всех решений как по вертикали, так и по горизонтали. С помощью системы можно полностью исключить ненужные, пустые действия, дублирование и противоречия как на уровне принятия стратегических решений, так и при выполнении тактических каждодневных действий. Система создаст условия для стопроцентной реализации решений генерального плана, так как обеспечит электронную маршрутизацию всех процессов, направленных на создание каждого предусмотренного в генплане объекта.

Система позволит создать электронную целевую модель городского развития, основу которой составляют интегральные целевые показатели по всем направлениям муниципальной ответственности, определенные стратегией социально-экономического развития и генеральным планом относительно аналогичных исходных показателей. Достижение всех интегральных целевых показателей планируется поэтапно и с пространственной привязкой. Для достижения интегрального целевого показателя в каждом ведомстве разрабатываются свои целевые модели, включающие в себя группы тематических показателей, достижение которых обеспечит получение интегрального показателя, отражающего достижение запланированного значения улучшения городской среды в части, например, транспортной инфраструктуры. Интегральным показателем качества транспортной инфраструктуры может быть доступность для населения всех социально значимых объектов и мест приложения труда – 30 минут. Этот показатель понятен всем жителям и легко может быть проконтролирован. А для того чтобы достичь желаемого значения, нужно: проложить 100 километров новых дорог; построить 20 новых остановок общественного транспорта; построить 5 развязок; изменить маршруты общественного транспорта и еще много чего. Так по всем направлениям.

Все мероприятия, заложенные в систему целевых моделей, должны быть доступны всем и связаны с бюджетом. Для создания такой системы нужна, конечно, большая профессиональная воля, нужна высокая ответственность муниципального служения.

Конечно, для реализации такого предложения нужна не только продуманная идеология, но и проработанная методология, и высокие ИТ-технологии. Еще несколько лет назад я бы не рискнула выйти с таким предложением, сегодня же ИТП «Град» разработал программный комплекс ИАС «Градоустройство», который занял первое место на конкурсе Аналитического центра при Правительстве РФ «Лучшие информационно-аналитические инструменты – 2016» в номинации «Лучшее информационно-аналитическое решение для обработки пространственных данных» (https://itpgrad.ru/node/2331), и готов предложить свои услуги смелым городам, которые поставили для себя цель обеспечения устойчивого развития.

Лучшее – не враг, а друг хорошего!

Для реализации предлагаемого подхода внесение изменений в федеральное законодательство не требуется.


Статья опубликована в сборнике «Градостроительное планирование и управление, качество среды и предпринимательский климат: материалы VI научно-технической конференции Института Территориального Планирования «Град» (22-24 марта, 2017 г.).