Государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности

Государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Что это такое? Как изменилось законодательство о градостроительной деятельности? И какие истории успеха написаны ИТП "Град"...

Рисунок 1 – Информационное обеспечение градостроительной деятельности

Рисунок 2 – Градостроительная деятельность в РФ

ИСОГД на уровне регионов создаются в отрыве от действующего законодательства с 2007 года и вводятся в эксплуатацию с 2011 года, успешным примером из опыта ИТП «Град» является двухуровневая ИСОГД Тюменской области [2]. В некоторых субъектах РФ это обусловлено необходимостью формирования единого информационного пространства путем интеграции ранее созданных муниципальных ИСОГД в единую систему, а где-то наоборот, это предоставление ОМС возможности создания и ведения ИСОГД за счет формирования муниципального сегмента в ходе ввода в эксплуатацию региональной системы.

Совершенно не имеет значение, как регионы называли свои системы (как согласовали с правовым управлением, так и назвали): геоинформационная система или комплексная система управления развитием территории, главное то, чтобы эта система обеспечивала реализацию полномочий ОИВ в области градостроительной деятельности в электронном виде. Ведь еще в 2010 году Федеральным законодательством [3, п. 2 ч. 1 ст. 6] были закреплены требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Но если на муниципальном уровне ИСОГД модернизировались до автоматизированных ИСОГД (АИСОГД) или информационно-аналитических систем управления развитием территории (ИАС УРТ), перейдя от автоматизации узкой задачи ведения архива сведений и документов к автоматизации процессов подготовки исходно-разрешительной документации; то на региональном уровне – автоматизация деятельности по предоставлению государственных услуг (исполнению функций) изначально являлась основным назначением систем. Еще до внесения изменений в части создания и эксплуатации ГИСОГД в Градостроительный кодекс РФ, действующим законодательством было установлено, что ОИВ субъектов РФ для реализации целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование» к 2021 году должны перейти к предоставлению услуг в электронном виде и вполовину сократить сроки их предоставления [4].

Касаемо реализации полномочий, свежий Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность (устанавливаемую Законом субъекта РФ) создания и ведения ГИСОГД с функциями автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности, позволяющей осуществлять подготовку, согласование, утверждение следующих документов:

-     правила землепользования и застройки;

-     проекты планировки территории;

-     проекты межевания территории;

а также документов – результатов предоставления услуг, в том числе:

-     градостроительные планы земельного участка;

-     разрешения на строительство объекта капитального строительства;

-     разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;

-     разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

-   разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, заключений государственного строительного надзора (в предусмотренных законодательством случаях);

-     иные документы, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ [1, ч. 7.1 ст. 57].

Среди иных следует выделить документы, заменяющие разрешения на строительство и ввод объектов индивидуального жилищного строительства (ИЖС) или садового дома в эксплуатацию:

-   уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке;

-    уведомлений о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке;

-     уведомлений о соответствии построенных или реконструированных объекта ИЖС или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности;

-  уведомлений о несоответствии построенных или реконструированных объекта ИЖС или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности [1, ст. 51.1 и ч. ст. 55].

Отметим важные сроки, установленные изменениями в Градостроительный кодекс РФ: новая редакция вступит в силу с 1 января 2019 года, и в течение года ОИВ субъектов РФ должны будут создать и (или) привести эксплуатируемые ГИСОГД в соответствие с требованиями законодательства. На размещение в ГИСОГД информации, содержащейся в муниципальных ИСОГД, отведено три года [5, ч. 47, ст. 26]. Состав информационных ресурсов, которые в себя включает ГИСОГД, отличается от ранее установленного для муниципальных ИСОГД и приведен на рисунке 3.

Рисунок 3 – Информационные ресурсы ИСОГД и ГИСОГД

Одним из важнейших требований является применение типового программного обеспечения и типовой документации для создания и ведения ГИСОГД, размещенных в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычисленных машин [1, ч. 10, ст. 57].

Несмотря на только приближающуюся дату вступления новых норм в силу, ИТП «Град» совместно с ООО «Джемс Девелопмент», используя свой опыт реализации лучших практик внедрения ИТ в градостроительной деятельности, одобренных Минстроем РФ, создали типовое тиражируемое программное обеспечение «Информационная система обеспечения градостроительной деятельности  Тюменской области (ИСОГД ТО)», разработанной по заказу Тюменской области и поручению заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака, размещенное в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычисленных машин [6].

ГИСОГД «ИСОГД ТО» с комплектом документации и видео-инструкций по настройке доступна для скачивания по адресу http://www.nfap.minsvyaz.ru и в ходе эксплуатации обеспечивает ОИВ субъекта РФ ряд преимуществ:

1)      интеграция с Росреестром (с сервисами ЕГРН);

2)   соответствие требованиям к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения [7];

3)  надежность и отказоустойчивость, стабильная одновременная работа более 300 пользователей при сохранении высокой скорости реакции, с возможностью масштабирования до 3000 пользователей и более, а также резервное копирование и учет действий пользователей;

4)     удобство работы пользователей благодаря максимально упрощенному веб-интерфейсу, использование которого исключает дополнительные затраты на обслуживание и обеспечение защиты информации на рабочих станциях специалистов;

5)     получение консультаций по использованию системы по бесплатному телефону и в чате разработчика;

6)   возможность расширения функционала системы дополнительными модулями, которыми уже пользуется большое число регионов и муниципальных образований, в том числе обеспечивающих:

-     автоматизацию предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе Госстройнадзора;

-  организацию двухстороннего электронного взаимодействия с федеральными информационными системами: Единым государственным реестром недвижимости (ЕГРН), федеральной государственной информационной системой территориального планирования (ФГИС ТП), федеральной информационной адресной системой (ФИАС), единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА), Единым порталом государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕПГУ), федеральным фондом пространственных данных (ФФПД), единой электронной картографической основной (ЕЭКО) [8];

-    организацию информационное взаимодействия с различными поставщиками данных, в том числе ресурсоснабжающих организаций, и импорт в базу данных ГИСОГД любых неструктурированных данных с настройкой соответствия объектов, справочников, классификаторов;

-      создание открытого портала, обеспечивающего проведение общественных обсуждений [1, ч.1, ст. 5.1].

Совершенствования законодательства информационного обеспечения градостроительной деятельности прежде всего направлено на:

-   сокращение бюджетных расходов на разработку и поддержку эксплуатации ГИСОГД за счет их создания и (или) эксплуатации с применением бесплатного и свободного типового программного обеспечения и типовой документации, размещенных в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин;

-   сокращение бюджетных и временных расходов на подготовку градостроительной, разрешительной документации, формирования сведений для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) за счет использования ГИСОГД, обеспечивающих синхронизацию решений документов территориального планирования и градостроительного зонирования и внесение сведений о границах населенных пунктов и территориальных зон в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия;

-  создание единого информационного пространства за счет совместимости пространственных данных ГИСОГД с единой электронной картографической основой в соответствии с системой координат, используемой для ведения ЕГРН и с точностью картографической основы ЕГРН;

-   исключение несогласованности форматов ведения, устранение асинхронности структур и состава пространственных данных за счет установления правил ведения ГИСОГД, в том числе требований к программным и техническим средствам, к содержащейся информации и способам ее отображения.

Ни для кого не секрет, что требование о создании ГИСОГД может быть воспринято как очередное вмешательство законодателя в устоявшиеся административные процессы, а может быть и как возможность повышения эффективности осуществления градостроительной деятельности через комплексный системный подход к управлению пространственным развитием территории (рис. 4).

Рисунок 4 – Комплексный подход к управлению развитием территории

Вспомним также, что наличие ИСОГД регионального уровня в электронном виде является показателем, характеризующим степень достижения результата в части повышения уровня развития онлайн-сервисов в сфере строительства, предусмотренного целевой моделью «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование» [4, п. 2.6.1 целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование»]. Это значит, что для эффективной реализации вышеупомянутой целевой модели в рекомендуемый Правительством РФ срок – до 2021 года ОИВ субъекта РФ необходимо разработать и внедрить ИСОГД в электронной форме, интегрированной с региональным порталом государственных и муниципальных услуг, что позволит перейти к межведомственному и межуровневому взаимодействию.

Что же мы предлагаем создавать в основе ГИСОГД, что представляет собой «Цифровая платформа, обеспечивающая единые пространство и требования для всех участников информационного взаимодействия»?

В основе ГИСОГД мы предлагаем создать цифровую информационную модель управления развитием территорий (ЦИМ УРТ), состоящую из комплекса взаимосвязанных информационных ресурсов и инструментов (рис. 5).

Информационные ресурсы обеспечат единое покрытие цифровыми данными градостроительной документации («бесшовность») на всей территории субъекта РФ в соответствии с едиными требованиями к описанию и отображению пространственных объектов.

А инструменты обеспечат согласованность и синхронизацию решений в отношении пространственных объектов, в том числе:

-    согласованность и взаимосвязанность реализации объектов социальной, коммунальной, транспортной и других инфраструктур во времени и пространстве;

-     мониторинг реализации мероприятий на всех этапах их жизненных циклов от планируемого к существующему состоянию, а также оперативное регулирование качественных и количественных характеристик в зависимости от сложившейся ситуации;

-     автоматизацию процессов внесения изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по планировке территории, программы комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры и другие;

-        автоматизацию процессов предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения функций в электронном виде;

публичность и открытость сведений о существующем состоянии территории и планируемом развитии для жителей и всех заинтересованных лиц.

Рисунок 5 – Цифровая информационная модель управления развитием территорий

Как все начиналось

Впервые о совершенствовании информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в Российской Федерации и необходимости информационного обеспечения градостроительной деятельности на всех уровнях власти было заявлено в Концепции ИСОГД в Российской Федерации, подготовленной ГИС-Ассоциацией при участии ИТП «Град» и партнеров [9] в ходе научно-исследовательской работы, выполненной по заказу Минэкономразвития России в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)» в 2005 году. В проекте Концепции ИСОГД предложено создание трехуровневой учетно-информационной системы, обеспечивающей информационную поддержку всех видов градостроительной деятельности с учетом распределения ответственностей по сбору, документированию, актуализации, обработке, систематизации, учету и хранению сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности (рис. 6).

Рисунок 6 – Концепция ИСОГД

Концепция ИСОГД предусматривает следующие важные аспекты:

-     формирование ИСОГД осуществляется за счет бюджетов всех уровней с преобладанием федерального и бюджетов субъектов РФ, а функционирование системы осуществляется по принципу самообеспечения, в том числе за счет средств, полученных за подготовку и предоставление сведений;

-     обязательное использование топографо-геодезической основы (базовых пространственных данных) и привязку всех данных к пространственным объектам;

-     установление жестких требований ко всем картографическим материалам, используемым в документах градостроительного планирования и регулирования;

-     на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных районов и городских округов должны быть созданы базы градостроительных данных с использованием развитых СУБД и ГИС;

-     ИСОГД должна обеспечивать полный цикл процессов первичного формирования объектов недвижимости: от проектирования границ земельных участков до их кадастрового описания с указанием всех видов ограничения прав пользования объектом. Сформированные в ИСОГД объекты недвижимости подлежат передаче в Государственный кадастр объектов недвижимости для правоустанавливающей государственной учетной процедуры.

Концепция развивает основные идеи электронного взаимодействия и его четкой регламентации с целью дебюрократизации процедур и устранения административных барьеров.

В приложении к Концепции было приложено модельное техническое задание на разработку информационно-аналитической системы управления градостроительным развитием территории (ИАС УГРТ) субъектов РФ [10, с. 138].

И в заключение хочется добавить

Как правило, законодательная деятельность в РФ формируется в результате нормотворчества ограниченного круга лиц, зачастую не имеющих отношение к практическому применению этих норм на местах. Ассоциативно возникает пример: в России пешеходные дорожки и тропинки прокладываются с учетом различных условий, например, необходимый нормативный минимум или удобство организации пространства с точки зрения организатора. В то время как в мировой практике уже закрепился опыт прокладывания пешеходных дорожек после того, как люди в ходе своей повседневной деятельности сформируют удобные им маршруты.

В случае совершенствования законодательства в области градостроительной деятельности в РФ пока все складывается именно так: сначала появились лучшие практики ведения ИСОГД, а затем стали рассматриваться предложения для изменения законодательства. Одним из примеров лучших практик является ИСОГД Тюменской области, ставшая в 2014 году финалистом ежегодного градостроительного конкурса, организованного Министерством строительства РФ, в номинации «Лучшие практики внедрения IT-технологий в градостроительной деятельности» [11], а в 2017 году – типовой ГИСОГД, размещенной в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин (Идентификационный номер – 10.0303362.121.01), которую ОИВ субъекта РФ может использовать для создания ГИСОГД [12].

Библиографический перечень

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»)
2. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности Тюменской области (http://itpgrad.ru/node/745)
3. Федеральный закон РФ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
4. Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2017 № 147-р «О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации»
5.  Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
6. Типовая Государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности «Информационная система обеспечения градостроительной деятельности Тюменской области» (http://www.isogdregion.ru/)
7. Приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 (ред. от 06.07.2018) «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. № 793»
8. Протокол Аппарата Правительства РФ от 19.01.2017 № ДК-П9-15пр
9. *ГИС-Ассоциация защитила в Минэкономразвития России проект Концепции. информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (http://www.gisa.ru/26057.html?searchstring=%EA%EE%ED%F6%E5%EF%F6%E8%FF__%C8%D1%CE%C3%C4)
10. Береговских А.Н. Информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территорий. Т.1. Исследования. Концепция. Омск, 2011. 178 с.
11. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности Тюменской области признана лучшей практикой внедрения ИТ в градостроительной деятельности в Российской Федерации (http://www.itpgrad.ru/node/1620)
12. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности Тюменской области (http://www.nfap.minsvyaz.ru/apf/Public/PublicCard/6116).