01.12.2016

О стратегии пространственного развития России

Автор статьи: Марк Яковлевич Вильнер - научный руководитель института Теринформ, почетный академик РААСН.


Термин «пространственное развитие» широко используется в последнее время средствами массовой информации в качестве представления о прогрессивном характере изменений в пространственной организации общества и обустройства занимаемой им территории.

Практически пространственное развитие представляет собой процесс изменений пространственной организации обустройства занимаемой государством территории и пространственного распределения мест обитания и характера деятельности основных социальных и профессиональных слоев общества, вносящих наиболее значимый вклад в его прогрессивное развитие. Этот процесс определяется характером изменений пространственного структурирования:

– территории по характеру ее освоения, обустройства и использования;

– демографической ситуации и миграционного поведения населения, определяемых характером изменений направленности социально-экономического развития общества;

– функций системы управления развитием территории.

Соответственно стратегия пространственного развития государства должна определять направленность:

– изменений социальной структуры общества и связанных с ними изменений направленности его социально-экономического развития;

– структурирования пространственной организации освоения, обустройства и использования территории, способствующей повышению эффективности социально-экономического развития общества;

– регулирования изменений демографической ситуации и миграционного поведения населения, способствующих формированию человеческого капитала в местах особой потребности в нем;

– структурирования системы организации управленческой деятельности по регулированию развития территории.

1. О направленности политики государства, определяющей изменения социальной структуры общества и связанные с ними изменения направленности его социально-экономического развития

1.1. Некоторые из рассматриваемых далее проблем связаны с характером доставшегося нам наследия. Пребывание во власти многих представителей политически обанкротившейся элиты завершающего этапа развития советского общества практически было сохранено сменой его социальной структуры. Эта смена обеспечивалась созданием предпосылок обновления экономической и политической элиты на основе ориентации на поддержание развития экономики страны, преимущественно продажей за рубеж ее сырьевых ресурсов (каковая характерна преимущественно для бывших колониальных и развивающихся стран). Такая ориентация способствовала:

– быстрому обогащению компрадорской части представителей новой элиты, интересы которых связаны с интересами элиты развитых стран, приобретающих поставляемые ресурсы; превалированию интересов бизнеса, построенного на спекуляции и посреднической деятельности; поляризации распределения слоев общества по их доходам и распределения доходов между регионами; связанной с этим направленности миграционных потоков в места сосредоточения таких видов деятельности (столица и центры крупных городских агломераций) и оттоком населения из периферии, особенно из сельской местности и малых городов;

– снижению интереса экономической и политической элиты к развитию бизнеса, построенного на инвестициях, ориентированных на производство конкурентоспособных товаров и услуг, связанных с переработкой своих сырьевых ресурсов и использованием инновационных технологий, развитию отраслей науки и образования, созданию, освоению и распространению использования инновационных технологий, требующих инвестиций с долгосрочным лагом окупаемости; связанным с этим оттоком населения из периферии в крупнейшие городские агломерации, столицу и за рубеж.

Порождаемый этими тенденциями застойный характер социально-экономического развития страны, соответственно, и проблем ее пространственного развития приведет к крайне негативным последствиям. Корректировка деталей на данном этапе практически бесполезна. Необходима нацеленность на кардинальное изменение структуры общества и в первую очередь структуры его элиты.

1.2. Ориентация на устойчивое прогрессивное развитие общества в нашей стране потребует изменений его структуры, ориентированных на способность отвечать вызовам 21 века.

Предпосылками таких изменений могут стать:

– ускоренное формирование и привлечение к участию в управлении страной интеллектуальной элиты (способной стимулировать ее устойчивое прогрессивное развитие на основе создания, освоения и широкого использования инновационных технологий в сфере производства и услуг);

– реформирование системы управления социально-экономическим развитием (начиная с отказа от продолжения использования неэффективных в изменившихся условиях методов административно-командной системы, базирующейся на суммировании отраслевых подходов);

– осуществление системы мер, способствующих форсированию формирования человеческого капитала в регионах страны;

– переориентация сложившейся направленности экономики с поставки своих ресурсов за рубеж на их освоение, конкурентоспособное производство продукции и предоставление услуг;

– снижение остроты проблем социального расслоения общества в стране, включая его пространственную составляющую;

– осуществление системы мер, способствующих повышению эффективности пространственной организации обустройства территории страны;

– осуществление мер, способствующих интеграции России в процессы использования достижений научно-технического прогресса для решения на этой основе глобальных проблем современной цивилизации.

2. О структурировании пространственной организации освоения, обустройства и использования территории, способствующей повышению эффективности социально-экономического развития общества

2.1. Требующим самых больших затрат времени и ресурсов, однако самым результативным и значимым по устойчивости влияния на среднесрочные и отдаленные последствия направлением мер формирования и реализации стратегии пространственного развития является структурирование пространственной организации освоения, обустройства и использования территории. Это структурирование отображается представлением о ее основных компонентах и взаимосвязях их развития:

– о ее пространственном каркасе (как о иерархически построенной системе взаимосвязанных планировочных центров и осей);

– о планировочных районах (как ареалах распространения влияния планировочных центров);

– о планировочных зонах (как ареалах распространения определенных видов или сочетаний видов обустройства и использования территории и мер их регулирования, определяемых развитием планировочного каркаса).

2.2. Обоснованность такого подхода к структурированию пространственного развития базируется на учете объективных закономерностей взаимосвязей процесса освоения и обустройства территории с особенностями природных и социально-экономических условий его осуществления. При таком подходе следует учитывать:

– последовательность этапов развития компонентов структуры (начиная с формирования и развития пространственного каркаса и завершая мерами по регулированию обустройства и использования территории районов и зон, определяемого характером каркаса);

– значимость влияния управленческих воздействий на развитие компонентов структуры, связанную со степенью освоенности территории (ключевую роль воздействий на развитие пространственного каркаса в малонаселенных регионах и возрастающую роль мер по регулированию использования территории районов и зон в густонаселенных регионах) и др.;

– связанные с характером природных и социально-экономических условий требования к учету их особенностей;

– особенности требований к структурированию, связанные с территориальным уровнем его объекта (Россия и части ее территории, включая федеральные округа, группы субъектов РФ, бассейны крупных рек и др.; субъекты РФ и части их территории, включая группы муниципальных районов и городских округов; муниципальные районы и городские округа и части их территории; поселения);

– значимость придания правового статуса объектам регулирования как территориальным объектам, иерархия которых определяется уровнем органов власти, осуществляющей регулирование.

2.3. Повышению эффективности пространственного структурирования территории должно способствовать развитие системы территориальных объектов с установлением положений об их видах и типах. По их видам это объекты, выделяемые по отраслевому признаку. По их типам это точечные, линейные и планарные (по их картографическому отображению) объекты, на каждом из уровней их значения – федеральном, региональном и муниципальном. Среди них в качестве объектов особой значимости выделяются объекты особого федерального, регионального и муниципального значения. Принятие положений о статусе объектов особой значимости должно способствовать решению задач формирования пространственного каркаса на каждом из уровней их значения. Представляется целесообразным выделять три градации объектов федерального значения и допускать установление своих градаций значения на региональном и муниципальном уровнях.

Начинать структурирование пространственной организации освоения, обустройства и использования территории России представляется целесообразным с определения характера развития пространственного каркаса страны посредством формирования системы объектов федерального значения, образующих его. Это позволит максимизировать эффект решений, принятых на федеральном уровне, при минимизации затрат на их реализацию.

3. О регулирования изменений демографической ситуации и миграционного поведения населения, способствующих формированию человеческого капитала в местах особой потребности в нем

Нацеленное на формирование человеческого капитала регулирование изменений демографической ситуации и миграционного поведения населения осуществляется системой мер, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Эффективность этих мер зависит от их характера в привязке к уровню и месту принятия; соотношений в сочетаниях их видов; взаимной согласованности мер разных видов, принимаемых на разных уровнях.

Места принятия таких мер должны устанавливаться исходя из роли и расположения их объектов в пространственном каркасе, начиная с его федерального уровня.

По своему характеру это, в частности, могут быть меры, нацеленные на:

– стимулирование рождаемости и повышение количества членов семьи; поддержание заинтересованности в продолжительном сохранении места работы; повышение возможности получения и повышения квалификации; повышение возможности выбора мест получения высшего образования, повышения и реализации интеллектуального потенциала;

– удовлетворение потребности в местах приложения труда с его достойной оплатой; в комфортной среде мест проживания, приложения труда, получения услуг, отдыха; в транспортной доступности к местам проживания, мест получения образования, приложения труда, получения услуг, отдыха; в получении информации и информационно-коммуникационных услуг любого уровня.

4. О структурировании системы управленческой деятельности по регулированию развития территории

Для определения в стратегии пространственного развития России характера подходов к структурированию системы управленческой деятельности по регулированию развития территории представляют интерес некоторые выводы, полученные на основе результатов анализа отечественного и зарубежного опыта.

4.1. В наследство от СССР нам остался характер подходов к регулированию развития экономики страны периода холодной войны, подтолкнувший тогда ее к развалу, однако во многом используемый поныне. В свете рассматриваемых нами проблем среди подходов к регулированию социально-экономического развития, от которых необходимо отказаться, следует отметить:

– отношение к развитию экономики как сумме развития отраслей (в условиях отсутствия эффективно работающей системы средств учета технологических и пространственных связей территориальных объектов разных отраслей и их изменений с появлением и использованием достижений научно-технического прогресса);

– чрезмерно огрубленное выделение территориальных единиц, по которым на федеральном уровне должны приниматься конкретные решения (проблемы рассматриваются только на уровне регионов, тогда как в этих целях существенно их рассмотрение на уровне городских агломераций и городов);

– продолжение выделения объектов регулирования в условиях отсутствия должной системной классификации их по видам, типам и характеру взаимосвязей между ними, учета сложившейся пространственной организации обустройства их территории и тенденций ее изменений, установления их правового статуса;

– непаритетный подход к отраслевому и пространственному планированию (требуемая разработка документов территориального планирования методом сложения выборок из отраслевых в принципе некорректна), нерешенность задач создания системы, надежно обеспечивающей их согласованность, стимулирования разработки, создания и использования для этого инновационных технологий;

– продолжение использования форм организации, методов и технологий, применявшихся в условиях действия административно-командной системы и не срабатывающих в изменившихся условиях.

4.2. Анализ опыта развитых стран свидетельствует о том, что на эффективность регулирования государством его социально-экономического развития в 21 веке особое влияние оказывают:

– развитость форм создания предпосылок согласованности отраслевого и пространственного развития, в частности, учета сложившейся пространственной организации обустройства территории и тенденций ее изменений, учета состояния и характера взаимосвязей территориальных объектов как объектов регулирования социально-экономического развития, создание предпосылок синергетического эффекта такого учета;

– наличие правового статуса территориальных единиц, выделяемых в качестве объектов регулирования социально-экономического развития;

– создание предпосылок синергетического эффекта, учета технологических связей взаимодействия отраслей экономики на основе опережающего использования достижений научно-технического прогресса, особое внимание к мерам стимулирования разработки, освоения и использования инновационных технологий;

– рассмотрение проблем развития городских агломераций и городов (в частности в свете проблем формирования человеческого капитала) для обоснованного принятия конкретных решений по регулированию их социально-экономического развития (примером может служить ежегодный доклад президента США по этим проблемам).

4.3. Учитывая изложенное выше, принимать решения о структурировании системы управленческой деятельности по регулированию развития территории следует исходя из представления о том, что она является инструментом:

– определения направленности мер социально-экономического развития;

– формирования и проведения градостроительной политики;

– регулирования изменений демографической ситуации и миграционного поведения населения, способствующих формированию человеческого капитала в местах особой потребности в нем.

Повышение эффективности процесса формирования системы мер социально-экономического развития, формирования и проведения градостроительной политики, регулирования изменений демографической ситуации и миграционного поведения населения (способствующих формированию человеческого капитала в местах особой потребности в нем) может обеспечиваться:

а. Созданием организационных, методических и правовых предпосылок:

– паритетного подхода к подготовке и реализации решений отраслевого и территориального планирования, способствующего их взаимной согласованности. Решению этой задачи может способствовать установление обязательности разработки и согласования разработчиками документов территориального планирования отраслевых схем пространственного развития для всех отраслей (а не только названных схемами территориального планирования в Градостроительном кодексе РФ); согласования разработчиками отраслевых схем пространственного развития документов территориального планирования;

– системы учета технологических связей взаимодействия отраслей экономики, принятия мер, способствующих научно-техническому прогрессу и использованию его достижений, стимулированию разработки, освоения и использования инновационных технологий и предпосылок, достижению на этой основе синергетического эффекта.

б. Созданием организационных, методических и правовых предпосылок формирования отвечающих современным требованиям систем:

– средств учета технологических и пространственных связей территориальных объектов разных отраслей и их изменений с появлением и использованием достижений научно-технического прогресса;

– стимулирования разработки, создания и использования инновационных технологий;

– регулирования развития городских агломераций и городов;

– информационного обеспечения подготовки системы мер социально-экономического развития (в частности формирования и проведения градостроительной политики на основе системной классификации территориальных объектов по их видам, типам и характеру взаимосвязей между ними; учета сложившейся пространственной организации обустройства их территории и тенденций ее изменений; установления их правового статуса).

в. Созданием организационных, методических и правовых предпосылок:

– осуществления мер, способствующих формированию человеческого капитала в местах приоритетности их осуществления (выделенных на основе учета их места и роли в пространственном каркасе федерального, регионального или муниципального уровня). Стимулирование развития инфраструктур и принятие других мер, способствующих улучшению демографической ситуации и миграционного поведения населения;

– кардинального реформирования действующей системы регулирования градостроительной деятельности на основе использования современных технологий его осуществления с ориентацией на интеграцию с подобными системами других государств.


Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск 3 3/2016