01.11.2016

Об отмене ранее утвержденной градостроительной документации

Автор статьи: Гемпик Екатерина Александровна - начальник отдела градостроительных исследований и методического обеспечения ООО «Институт Территориального Планирования «Град».


1 января 2015 года вступило в силу положение Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 136-ФЗ), согласно которому иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ) для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В состав вопросов местного значения сельских поселений, переданных муниципальным районам, вошли в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

ФЗ № 136-ФЗ было введено еще одно важное положение, наделяющее органы государственной власти субъекта Российской Федерации правом региональным законом осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время большинство муниципальных районов и сельских поселений осуществляют свою деятельность в соответствии с измененными перечнями вопросов местного значения. Более 30 субъектов Российской Федерации воспользовалось своим правом и приняли законы, осуществляющие перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти.

Некоторыми из указанных законов на уровень региона были переданы полномочия органов местного самоуправления по подготовке и утверждению документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, внесению в них изменений (см., например, Закон Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 125 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области и о внесении изменений в статью 14 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области»).

Следует отметить, что в некоторых случаях причиной передачи полномочий по утверждению градостроительной документации на уровень муниципального района или региона стало неудовлетворительное качество ранее утвержденных документов.

В этой связи вопрос отмены ранее утвержденной градостроительной документации, а также внесения изменений в такую документацию приобретают особую актуальность.

По общему правилу отмена градостроительной документации может осуществляться в административном и судебном порядке.

Согласно ч. 1 ст. 48 ФЗ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты (вне зависимости от их правовой природы) могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц – органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

Таким образом, градостроительная документация, ранее утвержденная органами местного самоуправления сельского поселения, может быть отменена решением уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района.

Статья 48 ФЗ № 131-ФЗ не содержит перечня оснований, при наличии которых должна или может осуществляться отмена муниципальных правовых актов.

При этом согласно ч. 4 ст. 7 ФЗ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, ФЗ № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Системный анализ вышеуказанных положений позволяет заключить, что основанием отмены в административном порядке должно являться противоречие правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, ФЗ № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Данный вывод подтверждается судебной практикой (см., например, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 2004 года № 1424/04).

В законодательстве отсутствуют нормы, наделяющие органы государственной власти субъектов Российской Федерации аналогичным правом отмены принятых правовых актов. Вместе с тем в отдельных судебных решениях указывается на возможность применения аналогии закона к указанным правоотношениям.

Так, в Постановлении Арбитражного суда Омской области от 3 сентября 2015 года по делу № А46-10329/2014 указано, что в соответствии со ст. 48 ФЗ № 131-ФЗ, а также согласно правовой позиции, приведенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 2004 года № 1424/04, ранее принятый правовой акт может быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в случае выявления его несоответствия требованиям законодательства, действовавшего в момент принятия. По мнению суда, аналогичные требования должны распространяться и на органы государственной власти, поскольку государственные органы при осуществлении публичных функций должны осуществлять контроль за соблюдением действующего законодательства, и компетентный орган государственной власти в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им правовой акт, изданный с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

Следовательно, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердивший в результате перераспределения полномочий градостроительную документацию муниципального образования, при наличии вышеуказанных оснований может своим решением отменить такую документацию.

При этом вопрос отмены органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на утверждение градостроительной документации в результате перераспределения полномочий, градостроительной документации, ранее утвержденной органом местного самоуправления, законодательством в настоящее время не урегулирован. Формулировка ч. 1 ст. 48 ФЗ № 131-ФЗ не учитывает такую возможность.

В вышеуказанном случае отмена ранее утвержденной градостроительной документации муниципального образования может осуществляться исключительно в судебном порядке.

Судебная процедура отмены градостроительной документации различается в зависимости от юридической природы такой документации.

Согласно абз. 1 п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее – Постановление № 58) акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Согласно п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами и, следовательно, носит нормативный характер.

В соответствии с абз. 2 п. 1.1 Постановления № 58 акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами.

Таким образом, отмена документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований должна осуществляться по основаниям и в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов, а отмена документации по планировке территории по основаниям и в порядке, предусмотренном для ненормативных правовых актов.

Признание нормативного правового акта недействующим осуществляется по правилам, установленным гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с ч. 6 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Признание ненормативного правового акта недействительным осуществляется по правилам, установленным гл. 22 КАС РФ и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС РФ органы государственной власти могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По общему правилу, установленному ч. 2 ст. 219 КАС РФ, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Пропуск установленного срока повлечет за собой отказ в иске.

Ранее утвержденные органами местного самоуправления документы территориального планирования и градостроительного зонирования могут быть признаны недействующими полностью или в части, а также ранее утвержденная органами местного самоуправления документация по планировке территории может быть признана недействительной по административному иску уполномоченного в результате перераспределения полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации только в случаях если такие документы или документация:

-                   нарушают права, свободы и законные интересы граждан;

-                   приняты с нарушением нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, процедуру принятия и введения их в действие;

-                   не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в том числе нормативам градостроительного проектирования, документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки).

Согласно ч. 2 ст. 198 АПК РФ органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ранее утвержденная органами местного самоуправления документация по планировке территории может быть признана недействительной по иску уполномоченного в результате перераспределения полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации только в случаях если такая документация:

-                   не соответствует закону или иному нормативному правовому акту;

-                   принята с нарушением нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, процедуру принятия и введения в действие такой документации;

-                   нарушает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в защиту интересов которых выступил орган, осуществляющий публичные полномочия.

Следует отметить, что согласно ч. 1.2 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. С истечением установленного срока полномочия возвращаются к органам местного самоуправления, а значит, возникнет аналогичная вышеуказанной проблема, но уже с отменой органами местного самоуправления градостроительной документации, утвержденной органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках перераспределения полномочий.

ФЗ № 131-ФЗ (в редакции ФЗ № 136-ФЗ) не предусматривает возможность внесения изменений в ранее утвержденную градостроительную документацию решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на утверждение такой документации в результате перераспределения.

В таком случае единственным способом корректировки ранее утвержденных решений будут являться разработка и утверждение соответствующей градостроительной документации в новой редакции. При этом вопрос отмены ранее утвержденной градостроительной документации сохраняется. По общему правилу такая документация будет действовать в части, не противоречащей градостроительной документации, утвержденной в новой редакции.

Устранение правовой неопределенности в вопросах отмены ранее утвержденной градостроительной документации, внесении изменений в такую документацию в условиях перераспределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления возможно в случае внесения законодателем изменений в ФЗ № 131-ФЗ, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 184-ФЗ).

В соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II ГД, право законодательной инициативы в указанном случае может осуществляться в форме внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта о внесении изменений в вышеуказанные федеральные законы (далее – законопроект) или поправок к рассматриваемым в настоящее время законопроектам о внесении изменений в вышеуказанные федеральные законы (далее – поправки) (в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находятся более 30 законопроектов, предусматривающих внесение изменений в ФЗ № 131-ФЗ и (или) ФЗ № 184-ФЗ).

Представляется целесообразным в рамках соответствующего законопроекта или поправок предусмотреть:

-                   внесение изменений в статью 48 ФЗ № 131-ФЗ, наделяющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на утверждение градостроительной документации в результате перераспределения, правом отменять или приостанавливать действие градостроительной документации, ранее утвержденной муниципальными правовыми актами;

-                   дополнение ФЗ № 184-ФЗ статьей, регулирующей порядок отмены региональных правовых актов и приостановление их действия, включая порядок отмены и приостановления действия органами местного самоуправления региональных правовых актов, утвердивших градостроительную документацию муниципального образования в результате перераспределения полномочий.

Внесение вышеуказанных изменений создаст условия для дальнейшего формирования единой политики управления, развития агломерационных процессов на территории субъектов Российской Федерации, обеспечит соответствие национального законодательства принципам, изложенным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 № 55-ФЗ, согласно которым передача какой-либо функции органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Очевидно, что необходимость внесения изменений в первую очередь будет обосновываться и поддерживаться исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области градостроительной деятельности, и местными администрациями, уже столкнувшимися с негативными последствиями правовой неопределенности в вопросах отмены ранее утвержденной градостроительной документации, внесении изменений в такую документацию в условиях перераспределения полномочий.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит в том числе членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного с соответствующей законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации могут обратиться:

1.                 члены Совета Федерации ‑ представители заинтересованного субъекта Российской Федерации;

2.                 депутаты Государственной Думы – уроженцы заинтересованного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и (или) члены профильных комитетов Государственной Думы (по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, по земельным отношениям и строительству, по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока);

3.                 Правительство Российской Федерации (по инициативе уполномоченного в области градостроительной деятельности федерального министерства (Минэкономразвития России, Минстрой России), реализованной на основании обращения заинтересованного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования). Следует учитывать, что Минэкономразвития России и Минстрой России в рамках своих полномочий обобщают практику применения законодательства Российской Федерации и проводят анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности. Таким образом, информация о проблемах, возникающих в связи с правовой неопределенностью в вопросах отмены ранее утвержденной градостроительной документации, внесении изменений в такую документацию в условиях перераспределения полномочий, может быть получена министерствами в рамках реализации соответствующих полномочий;

4.                  законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации (на основании обращения высших должностных лиц и заинтересованных исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области градостроительной деятельности, и (или) органов местного самоуправления).


Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 2/2016