31.12.2015

Вопросы качества жизни и качества среды в системе управления развитием территории

Автор статьи: Береговских Анна Николаевна - советник РААСН, профессор МААМ, Председатель совета НП "Национальная Гильдия Градостроителей", руководитель ИТП "Град".


Введение

 Оптимальным решением при выборе последовательности выполнения мероприятий, направленных на создание системы управления развитием территории города, является организация одновременной комплексной разработки стратегии социально-экономического развития (далее – стратегия) и концепции пространственного развития территории муниципального образования, которая традиционно разрабатывается на первом этапе подготовки генерального плана (городского округа, поселения), когда стратегия уже принята, либо её нет и разработка её не планируется. Здесь нужно с сожалением отметить, что стратегия социально-экономического развития муниципального образования до сих пор не является обязательным документом, её роль не в полной мере осознана и руководителями городов, и населением.

Традиции разработки стратегий социально-экономического развития в нашей стране не имеют такой многолетней истории, как генеральные планы, но тем не менее методические подходы уже формируются и укрепляются многочисленными региональными и муниципальными практиками. Подавляющее большинство существующих стратегий не имеет графических приложений и не основывается на пространственных исследованиях, а содержит лишь краткие описания местоположения муниципального образования и текстовую оценку ресурсных потенциалов территорий. Как правило, стратегии даже не упоминают о документах территориального планирования, без решений которых, по сути, стратегию развития реализовать невозможно. Почему нет согласованности стратегического и территориального планирования? Вероятно, потому что организацией разработки стратегий социально-экономического развития и документов территориального планирования в регионах и муниципальных образованиях занимаются разные ведомства, которые очень «бережно» относятся к полномочиям друг друга.

Как следствие принятия федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации с января 2015 года полномочия по стратегическому социально-экономическому и территориальному планированию переданы одному федеральному органу исполнительной власти – Министерству экономического развития Российской Федерации, но никаких указаний или хотя бы рекомендаций по обеспечению преемственности такого решения для регионов и муниципальных образований ещё не последовало. Ожидать перемен в ближайшее время в условиях сложившейся длительности бюрократических процедур не представляется возможным. По-прежнему на обеспечение подготовки генеральных планов и схем территориального планирования уполномочены региональные министерства строительства и ЖКХ и муниципальные департаменты, в составе которых существуют (как правило, «на птичьих» правах) управления или отделы архитектуры и градостроительства. И очень часто в генеральные планы городов вносятся изменения в целях их приведения в соответствие с мероприятиями адресной целевой программы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Увы – не наоборот…

С мнением о том, каким видится генеральный план автору статьи, какое место занимает он в системе управления развитием территории города, какая миссия может быть возложена на него, мы предлагаем познакомиться Вам, уважаемый Читатель.

 

 

Основные мероприятия системы управления развитием территории города

 Настало время в очередной раз провести обобщённое исследование назначения всех основных мероприятий, направленных на создание эффективной системы управления развитием территории муниципального образования (в нашем случае рассмотрим городской округ, который в целях простоты изложения будем называть привычным и понятным словом – город), определив при этом требования (ожидания) к результату каждого мероприятия, а также обязательные условия преемственности и взаимной согласованности результатов (решений) этих мероприятий.

К основным мероприятиям отнесём разработку: стратегии социально-экономического развития; нормативов градостроительного проектирования; генерального плана; правил землепользования и застройки; проектов планировки и межевания территорий; правил благоустройства и озеленения; комплексных программ социального, коммунального и транспортного обеспечения; программ инвестиционного освоения территорий; информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

При этом мы предполагаем (что, конечно, иллюзия, такого не бывает…), что единая топографо-геодезическая основа уже создана, актуализирована адресная система (адресный реестр и адресный план), все существующие земельные участки и объекты капитального строительства учтены в государственном кадастре недвижимости (ГКН), все строящиеся объекты имеют соответствующие правовые основания, а сведения об административно-территориальном делении и зонах с особыми условиями использования территорий также являются неотъемлемой частью публичной кадастровой карты. Мы позволим себе мысленно представить, что настоящий актуальный «опорный» план для разработки генерального плана на языке проектировщика или «дежурный» план для полноценного управления развитием территории на языке муниципального служащего является основным базовым ресурсом действующей автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), а ещё лучше (значительно лучше!) – информационно-аналитической системы управления развитием территории (ИАС УРТ) города.

То есть наша исходная позиция – город не герой, не лидер, но он знает, из чего он состоит. Но на вопрос: «Какой я сегодня? И каким я хочу быть?» – город ответить не может.

 

 

О стратегии

 

Разработка стратегии социально-экономического развития города направлена на определение стратегических целей, приоритетов развития социума и экономики. Именно стратегия определяет миссию города, формулирует видение градоначальников и городского сообщества, каким городу быть в будущем (впрочем, речь идёт не об отдалённом будущем, а всего лишь о временном интервале, длиной в одно поколение – 25-30 лет). По сути, стратегия – это выражение пространственно-временного континуума, признанного городским сообществом.

Разработкой стратегий часто занимаются сотрудники департаментов экономического развития городских администраций, в отдельных случаях стратегии заказываются профессиональным разработчикам. Но очень редко стратегии содержат пространственную компоненту, отражающую ориентиры развития на какой-либо картографической основе. Результатом стратегии являются прогнозируемые качественные и количественные показатели, в том числе демографические, экономические, инфраструктурные, социальные, экологические. Для достижения прогнозируемых показателей, которыми характеризуется желаемое качество жизни и качество среды, муниципалитету будет необходимо совершить действия по преобразованию существующей среды за счёт муниципального бюджета, а также посредством создания условий для привлечения инвестиций (в том числе из регионального и федерального бюджетов и внебюджетных источников) в процессы этих преобразований.

Полноценный план мероприятий, направленный на достижение прогнозируемых показателей развития, невозможно разработать в отсутствии пространственных исследований, без понимания характера существующих жизненных пространств, без расчёта градостроительной ёмкости и определения градостроительной ценности территорий, без оценки экологических, демографических, экономических факторов влияния на среду и качество жизни в целом.

Учитывая и тот фактор, что стратегия – это видение развития города не только его администрацией, но и всем городским сообществом, стратегия должна быть формализована в виде наглядного понятного документа, включающего в себя и картографическое представление пространственного развития, и инфографику, иллюстрирующую прогнозируемое состояние города по всем приоритетным направлениям, отталкиваясь от позиций сегодняшних. Реализуемая стратегия может быть подготовлена только при условии наличия пространственных исследований современного состояния и концептуального представления о возможностях территориального развития города.

Стратегия – это «картина» будущего города, в котором хотят жить горожане, которую обещает воплощать в жизнь действующая власть, и в этом один из самых серьёзных административных барьеров и бюрократических курьёзов – «воплощать» – не «воплотить»… Именно здесь возникают первые трудности. Городская власть избирается на 4 года, а стратегия принимается этой властью на 25-30 лет. Причём периоды вступления в должность мэра и принятия стратегии часто не совпадают, а предвыборная программа, сыгравшая роль ступеньки для восхождения на властный пьедестал, как правило, очень далека от настоящей стратегии… Мечты, мечты…

Идеальная настоящая предвыборная кампания должна предложить избирателям «на блюдечке с голубой каёмочкой» стратегию, нормативы и генплан – единый комплекс! Быть может, избирательная активность повысилась бы? По крайней мере стала бы намного честнее. Представим на миг – будущий мэр – меценат! Он уже научился руководить своим бизнесом, он уже заработал деньги, он проинвестировал городское развитие через создание системы управления городом. Инвестиции вернутся благоприятным инвестиционным климатом, возросшими возможностями для личностных самореализаций, благополучием всех горожан.

Стратегия должна стать проходным билетом в кандидаты на пост мэра! Голоса будут отдаваться стратегиям. Будет, за что выбирать, – будет, чем отчитываться.

Что неправильно сейчас? Слишком длинные цели стратегии? Или слишком короток избирательный срок?

Или наши города так далеки от желаемого горожанами качества жизни и среды, что мы не в состоянии уложить план ощутимых преобразований в 3-4 года? Например, кандидат в мэры выходит на выборы с тезисами обещаний, в которых он говорит, что за год будет принят план развития города с выделенной первой очередью реализации за 3 года и второй – ещё за 3. Кандидата избирают, он к окончанию первого срока отчитывается перед жителями, не огорчая их, его избирают на второй срок. И так дальше…

Сейчас неправильно! Даже вступая в брак, мужчина и женщина уже стали заключать брачный контракт, указывая в нём свои обязательства и последствия при их неисполнении. С главой города тоже нужно заключать контракт, включающий обязательства по обеспечению достижения краткосрочных целей, соответствующих целям стратегии.

  

О путях реализации стратегии

 Современное законодательство определило программно-целевой метод расходования всех бюджетных средств, означающий то, что ни одной копейки народных денег муниципалитет не может потратить на цели, не установленные полномочиями соответственно на федеральном, региональном или местном уровне и не предусмотренные в соответствующей программе. Изменение качества жизни возможно за счёт создания более высокого уровня объектов инфраструктуры (в том числе за счёт обеспечения их достаточности и доступности), за счёт создания более достойных рабочих мест, улучшения экологии, повышения качества благоустройства и озеленения. В большинстве случаев улучшение качества жизни и среды является следствием преобразования территории, то есть нового строительства, реконструкции, капитального ремонта или благоустройства. Преобразование может быть осуществлено за счёт бюджетных средств или посредством привлечения частных инвестиций. За бюджетные средства могут строиться и реконструироваться только объекты регионального или местного значения. Перечень таких объектов устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Прямое указание на включение объектов в названные перечни значится в федеральных законах об общих принципах организации деятельности региональных органов государственной власти и местного самоуправления. К таким объектам относятся объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и т.д. Но многие объекты, необходимые человеку для того, чтобы он признал качество своей жизни достаточно высоким, соответствующим международным стандартам и его собственным личностным запросам и влияющим на уровень его доверия к действующим и будущим властям, напрямую законами не определены. К таким объектам относятся торговые центры и магазины, объекты бытового обслуживания и общественного питания, и самое главное – объекты, создающие интеллектуальные и высокооплачиваемые рабочие места. К таким объектам относятся и производственные предприятия, и уже почти все научно-исследовательские и проектные институты, и предприятия сервиса, по сути, большинство объектов, создающих востребованные рабочие места (все, кроме бюджетных!). К таким объектам относятся и жилые дома! Только для социально защищённых граждан и бюджетных работников отдельных категорий жильё может относиться к значительным объектам.

Каким образом власть способна повлиять на комплексное улучшение жизни и среды, которое может состояться только при гармоничном преобразовании всего жизненно важного пространства? Действующее градостроительное законодательство определяет объекты регионального и местного значения как объекты, создание которых необходимо исходя из набора установленных полномочий органов власти и местного самоуправления, а также оказывающих существенное влияние на социально-экономическое развитие города.

То есть если стратегия определит перечень приоритетных направлений, обеспечивающих развитие не только стандартных областей государственной ответственности (образование, здравоохранение, культура и т.д.), но и иных направлений, обеспечивающих существенное социально-экономическое развитие, и в соответствии с ними будет установлен перечень инвестиционных объектов и площадок (в том числе для жилищного строительства) в составе перечней объектов регионального и местного значения, то потребность в таких объектах может быть установлена нормативами градостроительного проектирования, и эти объекты обязательно будут предусмотрены в документах территориального планирования, а затем и в документации по планировке территорий, которую может разработать город за свой бюджетный счёт (расходы будут возмещены после проведения торгов), при этом обеспечив в планировочном решении общественный интерес. Например, стратегия ориентирует город на развитие человеческого потенциала, на создание условий для самореализации молодёжи. Тогда в составе объектов местного значения могут появиться центры развития детских талантов в пешеходной доступности, а также инвестиционные площадки для строительства творческих молодёжных клубов, спортивных комплексов и специализированных школ для одарённых детей. Пример – сеть шахматных детско-юношеских школ в Ханты-Мансийском автономном округе, функционирующих под патронатом А. Карпова. В результате округ обладает не одним десятком разрядников и мастеров.

  

О нормативах градостроительного проектирования

 Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования призваны определить потребность города в объектах соответственно регионального и местного значения. Нормативы устанавливают предельные (минимальные или максимальные) показатели обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения для населения. Если объект не обладает статусом региональной или местной значимости, то легитимность его нормирования может быть подвергнута сомнению, либо это будет норматив факультативного свойства, не обязательный для исполнения. Для достижения заданного стратегией качества жизни и среды количество, мощность и местоположение объектов определяется генеральным планом в соответствии с нормативами градостроительного проектирования. Доступность объектов определяется исходя из принципов социальной и экономической эффективности. Объект должен располагаться в разумной досягаемости для тех, кому этот объект нужен. Трудно себе представить, что многие подростки будут ездить за десятки километров в центры творческого развития, и также невозможно вообразить рентабельность таких центров, если их посещают всего 20-30 человек.

Для разработки целесообразного норматива необходимо проведение социологических и других гуманитарных исследований, пространственного анализа, включающего демографическую оценку жилых территорий, исследование улично-дорожных сетей, уровня автомобилизации и качества общественного транспорта, систем коммунального обслуживания и многих других городских компонент.

  

О назначении генерального плана

 Когда в городе есть стратегия социально-экономического развития, определён перечень объектов регионального и местного значения, установлены нормативы градостроительного проектирования, пришло время для разработки генерального плана.

Генеральный план – это пространственная платформа реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Поэтому для подготовки генерального плана наряду с традиционным опорным планом, где показывается то, что есть на территории сегодня, какие права и их ограничения установлены по отношению к территориям или земельным участкам, представляется целесообразным создавать «опорный план жизнеустройства», отражающий современное настроение городской среды и отношение к ней жителей и гостей города. По такому плану можно понять, как и что делают в городе люди сейчас, изучить их поведенческие траектории, сделать выводы о том, чего не хватает горожанам для счастья, для ощущения удовлетворения своим городом, для усиления желания жить в этом городе долго, создавать в нём семьи и растить детей, для того чтобы переехать жить в этот город, для того чтобы пригласить в этот город для жизни родных, друзей и высококлассных специалистов.

На основе опорного плана жизнеустройства и антропологических исследований выявляются городские ценности (дорогие места, важнейшие городские функции) и, самое главное, вскрываются «болевые точки», «раны», которые нужно немедленно лечить!

Но эти «болевые точки» – не ямки на дорогах, а методы лечения – не ямочный ремонт…

Исходя из определённых социально-экономических приоритетов и предварительных оценок возможностей формируются ключевые политики пространственного развития:

Жилищная политика – сколько, какое, где, для кого? Кто и как платит за новое строительство жилья, за реконструкцию и переселение?

Производственная политика – какие нужны рабочие места? Как привлечь инвесторов на их создание?

Образовательная политика – университетский кампус, среднее специальное образование, школьное, дошкольное? Нужны ли городу музыкальные, художественные (бюджетные) школы? Или эти «дополнительные радости» могут быть только коммерческими?

Лечебно-оздоровительная политика, транспортная политика, социальная политика, политика общественных центров и пространств – всё важное должен осмысленно и гармонично предусмотреть генплан.

Так мы приходим к мысли, что нужный генеральный план – это не картина недосягаемого будущего, которая так отличается от карты существующего города, что часто становится полностью неузнаваемой. Генеральный план – это план действий по преобразованию города с выделенной первой очередью реализации на период работы мэра и его команды – планом первоочередного развития территории. Пора возвращаться к пятилеткам.

 

 Об опорном и генеральном планах

Карта современного состояния и использования территории или опорный план создаётся в составе материалов по обоснованию генерального плана. На карте в соответствии с Градостроительным кодексом РФ отображаются многие объекты, в том числе объекты, созданные природой и человеком; объекты правового регулирования использования территорий; объекты будущие в соответствии с ранее выданной разрешительной документацией.

Вся эта информация необходима для комплексной оценки территории и последующей выработки градостроительных решений, которые будут формализованы картами утверждаемой части генерального плана в строгом соответствии с требованиями законодательства. Чтобы оценить современное качество жизни и среды в городе и обеспечить в будущем возможность мониторинга реализации решений по преобразованию городского пространства, нам нужен опорный план, идентичный по содержанию генеральному плану. То есть на опорном плане нужно отображать современное функциональное зонирование, зафиксированное на карте современной планировочной организации территории. На основе этой карты создаётся карта современного расположения объектов федерального, регионального и местного значения.

Карты современного расположения значительных объектов проверяются на соответствие региональным и местным нормативам градостроительного проектирования. Таким образом будут выявлены места с критической нехваткой определённых объектов здравоохранения, образования, рекреационной, инженерной и транспортной инфраструктуры. Или мы получим данные о том, что в городе идеально распределены все объекты, необходимые для обеспечения качества жизни и среды. И не нужно нового строительства, требуется лишь капитальный ремонт, повышение качества образования, здравоохранения и других услуг. Для этого, в свою очередь, после оценки на достаточность и доступность социально значимых объектов необходимо провести оценочное зонирование качества среды по всем планировочным элементам города. Работу по такой оценке можно существенно облегчить посредством вовлечения горожан, в том числе и через специально созданный интерактивный сайт проекта.

Напрашивается вывод – если в городе всё хорошо, ему не нужен генеральный план! Чем меньше генеральный план отличается от опорного плана, тем лучше город!

Но так как люди не могут быть полностью удовлетворены существующим состоянием окружающего мира, самой жизнью, они обязательно мечтают о жизни ещё более лучшей, они обязательно хотят изменений, преобразований. Поэтому генеральный план нужен любому городу и любому мэру. И этот генеральный план должен показать те преобразования, которые горожане хотят увидеть и желательно при своей жизни.

Мы далеки ещё от того времени, когда опорные планы будут идентичны генеральным планам, и градостроители будут изобретать – чем же ещё можно удивить этот счастливый город!? Куда этому удивительному городу вложить деньги из переполненного налоговыми поступлениями бюджета!?

Сегодня мы решаем обратную задачу, задачу стандартной российской семьи – как рационально использовать семейный бюджет, сделав при этом счастливыми своих детей, укрепив здоровье родителей и максимально продлив их жизнь, при этом обеспечив желаемую активность и самореализацию себе любимым, деятельному поколению.

Значит генеральный план – это план таких преобразований, которые мы можем себе позволить, соединив все возможности бюджетов и привлекая частные инвестиции в обоснованно прогнозируемых пределах. Нужно возвращать в содержательную часть генплана финансово-экономическое обоснование.

  

Реализация генерального плана

 Из Градостроительного кодекса РФ в 2011 году были изъяты все статьи, касающиеся планов реализации документов территориального планирования. Но необходимость реализации этих документов никто не отменял.

Во-первых, для успешной реализации генерального плана он должен быть принят (не просто утверждён) горожанами и мэром, его реализации должны желать все или почти все – большинство.

Во-вторых, цели генерального плана должны быть достижимы, решения – реализуемы. Нельзя в среднем российском городе принимать решение о сносе жилого многоэтажного района, застроенного «хрущёвками», для строительства парка, каким бы красивым это решение не было.

В-третьих, необходимо обеспечить реализацию генерального плана посредством принятия комплексных программ транспортного, коммунального и социального обеспечения, а также принятия программы инвестиционного развития города.

  

О правилах землепользования и застройки

 Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) – это своеобразный регулятор, контролёр и гарант соблюдения решений генерального плана и проектов планировки и межевания всеми участниками градостроительной деятельности. ПЗЗ сами по себе никак не влияют на изменение качества среды и жизни, они должны только фиксировать градостроительные решения, переводить их смысл на общественно-правовой язык, обеспечивая при этом доступность этих решений для всех без исключения лиц.


  О правилах благоустройства

 Правила благоустройства – ключевой документ, работающий на повышение качества среды. Именно этими правилами возможно утвердить требования к архитектурно-художественному облику зданий и сооружений, к стилевому решению малых архитектурных форм, рекламных конструкций и элементов наружного освещения, к качеству покрытий и зелёных насаждений.

Правила благоустройства – документ, имеющий определяющее значение в создании общегородского счастья. Все остальные, ранее подробно описанные документы отвечают за наличие нужных объектов в нужных местах, но результаты их реализации не обязаны превосходить по качеству микрорайоны советской эпохи. Вполне возможно, что результатом комплекса документов управления развитием территорий станет идеально спланированный город без пробок, с достаточным количеством детских садов и заводов, но в этом городе никто не захочет жить! В нём не будет красоты! В нём не будет жизни!

Итак, за качество среды, за красоту общественных центров и пространств, за уют жилых территорий отвечают правила благоустройства. Минрегионом России в 2014 году утверждены методические рекомендации по разработке правил благоустройства.

Какова практика принятия и работоспособности таких документов? К сожалению, правила благоустройства пока носят преимущественно формальный характер (большинство утвержденных правил дублируют текст рекомендаций) и не имеют статуса обязательного к исполнению документа. Необязательность объясняется отсутствием ответственности за неисполнение, а также отсутствием механизмов, обеспечивающих реализацию правил.

Отсюда вывод – условия для обеспечения качества среды и жизни создаёт весь комплекс документов системы управления развитием территорий, а вот само воплощение, дающее конкретный результат в форме человеческого восприятия и оценки человеком качества городской среды, в большей степени зависит от качества правил благоустройства. От качества реализации качественных правил благоустройства! Методическое, нормативно-правовое и организационное обеспечение правил благоустройства как эффективного и востребованного обществом института, обеспечивающего качество среды, требует сегодня пристального внимания профессионального сообщества и уполномоченных ведомств.


Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 4/2015.