27.11.2015

О соотношении стратегии пространственного развития и стратегии развития строительной отрасли

Автор статьи: Вильнер Марк Яковлевич - научный руководитель института "Теринформ", почетный академик РААСН.


Разработка и реализация стратегий пространственного развития во второй половине прошлого века стала одним из ключевых направлений деятельности органов власти многих развитых и быстро развивающихся государств. Это способствовало повышению конкурентоспособности их экономик в современном мире и повышению устойчивости их социально-экономического развития. Одной из основных составляющих пространственного развития – пространственной организации обустройства территории уделялось особое внимание.

Планирование пространственной организации обустройства территории в России всегда занимало важное место в системе управления государством, регулировании градостроительной деятельности в нем. В советское время оно называлось районной планировкой, ему уделялось большое внимание. В постсоветской России с 2005 года оно стало осуществляться как «территориальное планирование» под эгидой Министерства регионального развития РФ. Однако после его расформирования и передачи территориального планирования в ведение Министерства экономического развития РФ, а градостроительства – в Министерство строительства России появилась проблема распределения между этими двумя ведомствами функций, связанных с управлением пространственным развитием, и их взаимодействия.

Чтобы методологически обоснованно подходить к решению этого вопроса, целесообразно иметь представление о месте строительной отрасли в пространственном развитии, соответственно, о соотношении стратегий пространственного развития и развития строительной отрасли. Мне представляется, что в основу решения этой проблемы можно положить представление о градостроительной деятельности как о верхушке пирамиды строительной отрасли. При таком подходе на Министерство экономического развития РФ (далее – МЭР) должны быть возложены функции представителей реципиентов ее продукции, а на Министерство строительства России (далее – Минстрой) – функции представителей ее профессиональных участников.

Стратегия пространственного развития нужна государству при определении характера задач, подлежащих решению органами его власти, для создания способствующих его устойчивому прогрессивному развитию предпосылок повышения качества:

1.                  Взаимной согласованности пространственной организации использования территории и ресурсов страны, ее регионов и муниципальных образований отраслевыми видами деятельности.

2.                  Пространственной организации обустройства территории страны, ее регионов и муниципальных образований как среды формирования и реализации личности граждан, среды хозяйственной и рекреационной деятельности.

3.                  Пространственной организации деятельности строительной отрасли с позиций требований, установленных в п. 1; 2 и 5.

4.                  Пространственной организации использования природных, людских и материальных ресурсов страны.

5.                  Пространственной организации системы связей между местами сосредоточения человеческих и материальных ресурсов страны между собой и с другими странами.

6.                  Пространственной организации административно-правового регулирования федерального, регионального и муниципального уровней, процессами разработки и освоения инновационных технологий, формирования человеческого капитала, поддержания устойчивого развития общества (поддержания благополучной экологической и социально-политической ситуации, сохранения ценной природной среды и историко-культурного наследия, повышения конкурентоспособности в мире).

7.                  Пространственной организации систем обороноспособности страны, защиты ее граждан от терроризма, криминала и внешних угроз.

8.                  Пространственной организации формирования и расходования бюджета страны.

В свете этих требований ответственность за подготовку и реализацию стратегии пространственного развития между Министерством экономического развития и другими ведомствами, участвующими в ее формировании, должна быть распределена следующим образом:

1. Определение общих требований к пространственной организации использования территории и ресурсов отраслевыми видами деятельности (МЭР). Разработка отраслевых стратегий пространственной организации использования территории и ресурсов (отраслевые органы государственной власти). Согласование отраслевых стратегий пространственной организации использования территории и ресурсов (МЭР с привлечением региональных органов власти).

2. Разработка стратегии требований к пространственной организации обустройства территории страны, ее регионов и муниципальных образований как среды формирования и реализации личности граждан, среды хозяйственной и рекреационной деятельности (МЭР с привлечением региональных органов власти).

3. Разработка стратегии пространственной организации деятельности строительной отрасли с позиций требований, установленных в п. 1, 2 и 5 (Минстрой). Согласование стратегии пространственной организации деятельности строительной отрасли с позиций требований, установленных в п. 1, 2 и 5 (МЭР с привлечением региональных органов власти).

4. Разработка стратегии пространственной организации использования природных ресурсов (Минприроды России, привлеченные им ведомства и организации). Согласование стратегии пространственной организации использования природных ресурсов (МЭР с привлечением региональных органов власти). Разработка стратегии пространственной организации использования людских и материальных ресурсов (МЭР с привлечением региональных органов власти, федеральных ведомств и организаций).

5. Разработка стратегии пространственной организации системы связей между местами сосредоточения человеческих и материальных ресурсов страны между собой и с другими странами (МЭР с привлечением региональных органов власти, Минтранса, Минэнерго, Минсвязи, МИД, Минкультуры, Минздрава, Минобрнауки и др. федеральных ведомств и организаций).

6. Разработка стратегии пространственной организации административно-правового регулирования федерального, регионального и муниципального уровней, процессами разработки и освоения инновационных технологий, формирования человеческого капитала, поддержания устойчивого развития общества (МЭР с привлечением научных организаций, региональных органов власти, отраслевых федеральных ведомств и организаций).

7. Разработка стратегии пространственной организации систем обороноспособности страны, защиты граждан от опасности чрезвычайных ситуаций, терроризма, криминала и внешних угроз (Минобороны, МЧС с привлечением других силовых и правоохранительных ведомств). Согласование стратегии пространственной организации системы обороноспособности страны, защиты от опасности чрезвычайных ситуаций, терроризма, криминала и внешних угроз (МЭР с привлечением региональных органов власти, Минтранса, Минэнерго, Минсвязи, МИД, Минкультуры, Минздрава, Минобрнауки и др. федеральных ведомств и организаций).

8. Разработка стратегии пространственной организации формирования и расходования бюджета страны (Минфин). Согласование стратегии пространственной организации формирования и расходования бюджета страны (МЭР с привлечением региональных органов власти).

 

В работах по методологии стратегического планирования в России в последнее время, как мне представляется, не уделяется должного внимания планированию:

1.                  Обустройства территории страны – формирования материальной среды, определяющей условия социально-экономического развития общества, роста и реализации трудового и интеллектуального потенциала его граждан – человеческого капитала, на основе перехода к использованию передовых современных технологий в строительной отрасли. Здесь сталкиваются интересы государства с интересами достаточно распространенного у нас социально безответственного строительного бизнеса. В стране с огромной территорией, суровыми климатическими условиями и стагнацией технологий строительства недостаточное внимание к решению этой задачи оборачивается огромными ущербами ее экономике.

2.                  Соотношения развития отраслей хозяйства, способствующего повышению стратегической безопасности, конкурентоспособности и устойчивости экономики страны в мире, посредством целенаправленного воздействия на поддержание требуемого соотношения используемыми в рыночной экономике средствами (регулирования нормы прибыли путем дифференциации размера налогов, дотаций, штрафов и др.). Здесь сталкиваются интересы страны с интересами внешних и достаточно распространенных у нас вывозящих из нее свои капиталы представителей социально безответственного бизнеса – потребителей ее ресурсов, практически диктующих это соотношение в свою пользу (приоритет развития отраслей добывающей промышленности над отраслями обрабатывающей, присущий колониям, а не развитым странам).

3.                  Повышения качества производимых в стране видов продукции и услуг посредством содействия вводу в действие передовых технологий их производства на основе привлечения к этому представителей профессиональных сообществ и поддержания с их помощью престижа профессий установлением все более высоких стандартов требований к качеству продукции и услуг и все более высоких профессиональных стандартов. Без этого мы будем обречены на отставание в уровне производительности труда и конкурентоспособности нашей страны в современном мире.

4.                  Создания инфраструктуры преобразования результатов НИР в инновационные технологии, используемые в производстве и услугах (создание механизмов и экономически заинтересованных в результатах использования внедренных технологий организационных структур, сотрудничающих с бизнесом, научно-исследовательскими организациями и ВУЗами). Без решения этой задачи мы будем обречены на отставание в использовании инновационных технологий в своей стране.

Учет этих аспектов представляется целесообразным и при разработке стратегии развития строительной отрасли. Разрабатываемые предложения здесь пока еще недостаточно структурированы и носят чрезмерно декларативный общий характер. Представляется целесообразным структурировать их следующим образом:

1. Начинать с интересов общества и государства, определяющих его отношение к стратегии развития строительной отрасли. Стратегическое планирование регулирования государством обустройства территории должно стать планированием подготовки материальной среды, определяющей условия социально-экономического развития и формирования человеческого капитала на основе перехода к использованию передовых современных технологий в строительной отрасли.

а. Цели и функции обустройства территории:

– для совершенствования форм и повышения эффективности расселения населения страны и использования ее ресурсов;

– для повышения качества среды населенных мест и взаимосвязей между ними, определяющих условия формирования и реализации личности их граждан;

– для повышения эффективности использования территории страны и ее регионов для социального и экономического развития;

– для снижения опасности чрезвычайных ситуаций в стране и ее регионах;

– для поддержания благополучной экологической ситуации в стране и ее регионах;

– для сохранения и повышения эффективности использования историко-культурной среды в стране и ее регионах;

– для поддержания устойчивой геополитической ситуации в мире.

б. Строительная отрасль, в системе:

– видов деятельности, определяющих условия формирования и реализации человеческой личности (человеческого капитала, определяющего будущее государства в современном мире);

– видов деятельности, регулируемой органами государственной власти и местного самоуправления (включая виды бизнеса, осуществляющего производство продукции, определяющей качество жизни граждан);

– затрат государства и других инвесторов на удовлетворение требований общества к качеству сформированной данным видом деятельности среды обитания его граждан;

– ущербов гражданам, обществу и государству при низком качестве продукции, производимой данным видом деятельности.

2. Рассматривать строительную отрасль как систему взаимодействующих по вертикали следующих видов деятельности:

– стратегическое планирование пространственной организации обустройства территории страны;

– стратегическое планирование развития отрасли;

– планирование развития и размещения объектов промышленности, строительных материалов и конструкций;

– планирование обеспечения отрасли кадрами требуемой квалификации;

– территориальное планирование;

– планирование и информационное обеспечение градостроительной, архитектурно-строительной и инженерно-строительной деятельности;

– обеспечение градостроительной, архитектурно-строительной и инженерно-строительной деятельности требуемыми материалами изысканий и исследований;

– градостроительное проектирование;

– архитектурно-строительное и инженерно-строительное проектирование;

– возведение объектов капитального строительства и благоустройство территории;

– кадастровый учет объектов капитального строительства;

– ведение коммунального хозяйства.

3. Определить состав и интересы основных видов участников и реципиентов строительной отрасли:

– участники основных видов деятельности строительной отрасли и особенности их интересов; проблемы и способы поддержания баланса их интересов;

– основные виды реципиентов результатов деятельности строительной отрасли и особенности их интересов; проблемы и способы поддержания баланса их интересов;

– проблемы и способы поддержания баланса интересов основных видов участников и реципиентов строительной отрасли.

4. Охарактеризовать основные возможные альтернативы развития строительной отрасли.

Реформирование на основе максимального использования передовых инновационных технологий: развития и взаимодействия охватываемых отраслью видов деятельности; перехода на преимущественно заводское изготовление объектов и роботизацию строительных работ на земельном участке. Использование:

– передового отечественного и зарубежного опыта;

– информационно-аналитических технологий;

– стандартизации требований к продукции и услугам с учетом передовых технологий;

– установления профессиональных стандартов с учетом требований к владению передовыми технологиями.

Стагнация при ориентации на инерционное развитие и взаимодействие охватываемых отраслью видов деятельности; на получение прибыли от использования:

– неквалифицированной рабочей силы;

– низкого качества строительных материалов и конструкций;

– низкого качества строительной техники;

– манипуляций со сметной стоимостью работ.

5. Привести конкретные предложения по стратегии развития основных видов деятельности отрасли, определяющие:

– цели;

– планируемые, обеспечивающие их достижение действия;

– этапы их осуществления;

–систему индикаторов степени достижения целей.


Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 3/2015.