31.12.2015

Федеральная государственная информационная система территориального планирования – новое качество

Автор статьи: Сергей Викторович Скатерщиков - кандидат географических наук., автор более 100 научных трудов и 2 монографий. Соучредитель и генеральный директор НПИ «ЭНКО».


История использования географических информационных систем как инструмента разработки градостроительной документации, впрочем, как и использование материалов космических съемок для этих же целей берет свое начало с 1992 года. Создавая проектную фирму «ЭНКО», именно эту цель мы ставили во главе угла: использование ГИС-технологий и материалов дешифрирования космических изображений (тогда это были главным образом фотоизображения) мы внедряли в практику градостроительного проектирования и управления территориями, пропагандируя это инновационное направление вместе с ГИС-Ассоциацией и другими энтузиастами данных методов. Первый в России градостроительный проект, выполненный с использованием ГИС-технологий, – проект развития курортной зоны Калининградской области (1994), первый генеральный план в ГИС-оболочке – Ижевск (1995-1998), первая схема территориального планирования с использованием ГИС-технологий – Тверская область (2004) – все это были этапы будущего становления градостроительных информационных систем.

Спустя почти четверть века, можно констатировать, что эти усилия не пропали даром, по крайней мере на законодательном уровне геоинформационные технологии в территориальном планировании восторжествовали, а цифровые космические изображения стали обыденным инструментом, который используется при любой работе с территорией. Разрозненные попытки создания городских, районных, региональных геоинформационных систем органами архитектуры и градостроительства в конечном итоге привели к включению в Градостроительный кодекс Российской Федерации положений об информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (далее – ИСОГД), а затем и о ФГИС ТП.

В настоящее время завершен очередной этап работы по развитию ФГИС ТП, в котором институт «ЭНКО» принимал участие в части совершенствования нормативных правовых актов и подготовки проектов стандартов документов территориального планирования. Именно этому вопросу и посвящена данная статья. Однако прежде чем перейти к сути данной работы, хотелось бы отметить следующее.

ФГИС ТП изначально планировалась как некий инструмент доступного хранения документов территориального планирования (позволю себе напомнить, что в Градостроительном кодексе РФ к документам территориального планирования отнесены схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также генеральные планы поселений и городских округов, поэтому вопросы правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания и прочие применительно к содержанию ФГИС ТП не рассматривались), их согласования, а также как источник информации для разработки документов территориального планирования и подготовки разнообразных аналитических материалов и принятия решений, связанных с существующим и планируемым использованием территорий, в том числе с размещением объектов федерального, регионального и местного значения.

Фрагмент документа территориального планирования в формате XML

В связи с объективным развитием процесса территориального планирования в стране в ФГИС ТП до настоящего времени главным образом размещались текстовые документы (пояснительные записки) и графические документы в виде растров. То есть фактически ФГИС ТП в своей графической части не содержала пространственных баз данных в том виде и в том объеме, который позволил бы говорить о создании полноценной федеральной геоинформационной системы. Поэтому использование ее в аналитических целях и в целях эффективного использования информации для разработки документов территориального планирования было крайне затруднительно.

Таким образом, основная задача рассматриваемого этапа работ по развитию ФГИС ТП состояла в том, чтобы обеспечить «геоинформационность» системы. Помимо технологических, программных и прочих технических аспектов, которыми занимались «Центр информационных технологий и систем органов исполнительной власти» (ФГАНУ ЦИТИС) и КБ «Панорама», необходимо было привести в соответствие поставленным задачам нормативные правовые акты, регулирующие деятельность ФГИС ТП.

Для решения этой проблемы следовало разработать единую методику разработки документов территориального планирования всех уровней в оболочке геоинформационной системы. Для многофункционального использования в единой геоинформационной системе документов территориального планирования всех уровней они должны быть, как минимум, созданы по одному шаблону: графически документы – быть построенными по единому классификатору, текстовые документы – иметь стандартную структуру и единую форму представления.

Надо сказать, что определенные шаги в этом направлении делались, начиная с 2012 года. В частности, были приняты:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 289 «О Федеральной Государственной информационной системе территориального планирования»;

- Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения»;

- Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 02.04.2013 № 127 «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования»;

- Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 02.04.2013 № 123 «Об утверждении технико-технологических требований к обеспечению взаимодействия федеральной государственной информационной системы территориального планирования с другими информационными системами».

Эти документы сыграли положительную роль в развитии территориального планирования в России, с другой стороны, практика их применения показала, что они требуют значительной переработки в связи с указанными выше задачами преобразования ФГИС ТП в полноценную геоинформационную систему.

Одним из основополагающих документов для функционирования ФГИС ТП следует считать подготовленный на данном этапе работ проект Приказа Министерства экономического развития «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс Федеральной государственной информационной системы территориального планирования» (взамен упомянутого выше Приказа № 127). Важнейшими составляющими этого приказа являются разработанные «ЭНКО»:

– «Профиль метаданных документов территориального планирования» (Приложение 2);

– «Профиль метаданных пространственных данных документов территориального планирования» (Приложение 3).

Приложение 1 «Требования к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования» дополнено «Схемой документов территориального планирования в формате XML» (рис. 1). Эта схема содержит полное описание документа территориального планирования, в том числе текстовую часть документа с выделением планируемых к размещению объектов на всех уровнях территориального планирования в соответствии с требованиями документов территориального планирования. Объекты содержат атрибутивную информацию с возможностью определения различных зон, мероприятий (групп мероприятий), сопутствующих разработке документов. Важно то, что текстовая часть документов территориального планирования в формате XML позволяет выделять в тексте и увязывать между собой стратегические программы, цели, задачи и мероприятия из текстового документа и сопоставлять их с графическими объектами, что невозможно в существующей ФГИС ТП.

В составе требований разработаны также «Состав и содержание графических и текстовых документов территориального планирования».

Дело в том, что для стандартизации содержания графических документов территориального планирования необходимо регламентировать состав графических документов для каждого уровня территориального планирования (карт) и их конкретное содержание (легенда). В связи с этим была проведена большая работа по созданию состава и содержания картографической информации. Фактически определены названия карт, там, где этого не содержится в Градостроительном кодексе РФ (ст. 10, 14, ст. 19, п. 6, ст. 23, п. 8). К сожалению, в наших условиях, когда значительную часть документов территориального планирования разрабатывают не профессиональные в этой сфере организации, недостаточно регламентировать только название картографических слоев или карт, поскольку анализ показывает, что название карт может быть правильным, а содержание – не отвечать названию. То же касается и текстовых документов: название раздела правильное, а содержание не отвечает названию раздела.

В работе приведено максимально возможное содержание каждой карты, из которого разработчик должен выбрать, например, имеющиеся на территории объекты. Кстати, все наименования объектов в приведенных легендах соответствуют предложениям по изменению Приказа № 19, о чем будет сказано ниже.

Базовые принципы состава этого документа заключаются в следующем:

1. Структура документа представляет собой «дерево» – многоуровневый список, схожий со структурой «проводника», по всему составу карт документов территориального планирования.

2. Повторение объектов более высокого уровня в картах документа более низкого уровня приводится обязательно, но в справочном порядке (рис. 2). Понимание данной связи авторами (специалистами проектной организации) и пользователями (органы управления, согласующие инстанции, эксперты, проектные организации и др.) документа территориального планирования дает наиболее полное представление о том, какие объекты на каком уровне проектируются, а также какой уровень «управляет», а значит несет ответственность и расходы за реализацию и эксплуатацию соответствующих его уровню объектов.

3. В сносках указываются условия выбора (по атрибутивной информации) необходимого набора объектов из слоев к конкретной карте, так как на разных картах отображается только часть объектов одного слоя. Чаще всего в сносках указывается, какого рода объекты (существующие или планируемые; федерального/регионального/местного значения) должны быть обязательно отображены на карте, а какие лишь рекомендуется отображать на усмотрение проектировщика и потребителя (исходя из удобства пользования картой, смысловой нагрузки, информативности). Также на усмотрение проектировщика и пользователя оставлены вопросы, как отображать на ряде карт, регламентированных Градостроительным кодексом РФ, все планируемые объекты во всех областях. Очевидно, что, например, для сельского поселения все планируемые объекты во всех областях могут быть успешно отражены на одной карте, а для крупных поселений и городских округов единовременное отображение всех планируемых объектов приведет к нечитаемости картографического материала. Для хранения информации в ФГИС ТП это не имеет значения, но это имеет значение при формировании растровых изображений и распечатки карт. Поэтому для удобства использования в работе документа «Состав и содержание картографических документов территориального планирования» в каждом подобном случае дана ссылка на возможность разделения слоев по разным картам, но содержание каждой карты при этом приводится полностью в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и так, как это должно быть в ФГИС ТП.

Есть, однако, и исключения в плане соответствия действующей редакции Градостроительного кодекса. Основное – это ввод в состав картографических документов к обосновывающим материалам карты с названием «Современное использование территории» на всех уровнях, начиная с субъекта Российской Федерации. С одной стороны, это обусловлено традицией советского и российского градостроительного проектирования, поскольку до внесения последних изменений в Градостроительный кодекс во всех предыдущих нормативных документах по градостроительству советского и российского периода такие карты присутствовали в документации по территориальному планированию в обязательном порядке. С другой стороны, и в Градостроительном кодексе содержится требование всестороннего анализа современного использования территории (ст. 14, ч. 8, п. 2; ст. 19, ч. 5, п. 2; ст. 23, ч. 7, п. 2), что практически невозможно осуществить без создания соответствующей карты.

Подобным же образом в проекте приказа регламентировано и содержание Положения о территориальном планировании для всех уровней документов. Например, в Положении о территориальном планировании субъекта Российской Федерации есть следующие пункты:

1. Общие положения.

2. Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения.

3. Характеристика зон с особыми условиями использования территории для планируемых объектов регионального значения.

Пункт 2 дополняется образцом таблицы, которая должна быть заполнена соответствующим образом.

Здесь, наверное, уместно сделать следующее замечание.

В содержание указанной структуры Положений не включен традиционный для российской градостроительной науки и практики раздел «Технико-экономические показатели проекта» (ТЭП), поскольку он отсутствует как в Градостроительном кодексе, так и в СП 42.13330.2011 (актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений). По нашему мнению, этот раздел должен быть включен в состав Положений о территориальном планировании, по крайней мере, на уровне муниципальных образований. Кроме того, представляется странным, что в соответствии с Градостроительным кодексом проектировщики вынуждены включать такие важные области, как культура, рекреация и туризм, новое жилищное строительство и ряд других в раздел «Иные области в связи с решением вопросов местного значения».

Поскольку рассматриваемый Приказ еще только в проекте, авторы были бы крайне признательны читателям журнала – специалистам в области территориального планирования за высказанные мнения по данному вопросу.

Введение в действие данного Приказа Министерства экономического развития РФ позволит стандартизировать все вновь разрабатываемые документы территориального планирования (включая корректируемые документы), что позволит со временем получить в ФГИС ТП полную пространственную базу данных на всю территорию Российской Федерации всех уровней.

Этой же цели служит подготовленный проект Приказа Министерства экономического развития, корректирующий Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения».

Приказ № 19 с момента его принятия подвергался наибольшей критике со стороны профессионалов-градостроителей. И это понятно, поскольку каждый профессиональный коллектив, работающий в области территориального планирования, а также многие региональные органы архитектуры и градостроительства и их коллеги из крупных городов имеют традиционные для них представления о содержании и внешнем виде картографических документов. Поэтому в настоящей работе были максимально учтены предложения ЛенНИИП градостроительства, Администрации Московской области (НИИП Градостроительства Московской области), ИТП «ГРАД», а также ряд нормативных требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов регионального значения, объектов местного значения, принятых отдельными субъектами РФ, и замечания, поступившие от межведомственной рабочей группы по развитию ФГИС ТП и от экспертного сообщества, в том числе от ряда министерств и ведомств, информация которых используется в документах территориального планирования.

Хотелось бы также отметить, что все наименования объектов федерального, регионального и местного значения приведены в соответствии с нормативно-правовыми актами, что является исключительно важным для внесения информации в ФГИС ТП, поскольку даже небольшое расхождение в названии одного и того же объекта не позволит его идентифицировать в системе.

Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значения применяются:

- при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- при создании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и региональных информационных систем, предназначенных для обеспечения территориального планирования, создание и ведение которых закреплено действующим законодательством субъекта Российской Федерации;

- при организации информационного взаимодействия с различными информационными системами с целью решения вопросов, связанных с развитием территорий на государственном и муниципальном уровнях.

Основными информационными элементами, представленными в документе, являются классы объектов (множество элементов классификации, обладающих одним или несколькими общими свойствами), которые для удобства пользования объединены в 16 разделов.

В описании каждого класса объектов содержатся:

- вид (метрическое описание, метрика);

- особенности цифрового описания и отображения;

- перечень входящих в класс объектов (включая условные знаки);

- перечень используемых атрибутов при описании класса (свойства объекта, наличие, отсутствие или степень проявления которых важна для подготовки документов территориального планирования);

- перечень справочников, используемых в каждом классе для заполнения значений атрибутов.

В рассматриваемом документе также изложены Правила цифрового описания объектов (площадных, линейных, точечных и текстовых), а также Правила атрибутивного (семантического) описания объектов.

Кроме указанных выше нормативно-правовых актов, были также подготовлены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 289 «О Федеральной государственной информационной системе территориального планирования». Внесение изменений было вызвано как необходимостью учитывать многочисленные изменения, внесенные в Градостроительный кодекс в 2012-2015 гг., так и необходимостью конкретизировать обладателей информации, требуемой для обеспечения деятельности в области территориального планирования. В частности, в проект Постановления внесено Приложение 1 «Обладатели информации, необходимой для обеспечения деятельности в области территориального планирования». В данном приложении указаны обладатели информации (федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации и ОАО, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления); вид информации, которой они обладают, необходимой для обеспечения деятельности в области территориального планирования; наличие информационной системы (название, номер и дата выдачи электронного паспорта).

Сравнительное содержание документов территориального планирования разных уровней

Также подготовлен и проект нового Приказа Министерства экономического развития «Об утверждении технико-технологических требований к обеспечению взаимодействия Федеральной государственной информационной системы территориального планирования с другими информационными системами» взамен аналогичного Приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 02 апреля 2013 г. № 123. Это вызвано необходимостью учитывать предлагаемые настоящей работой внесения изменений в Приказ № 127 и Постановление 289 относительно профиля метаданых ДТП и пространственных данных документов территориального планирования, а также предложенные XSD-схемы XML-файлов проектов документов территориального планирования.

В настоящем проекте разработаны стандарты к содержанию и технологиям подготовки документов территориального планирования для ФГИС ТП:

1. требования к содержанию и технологиям организации территориального планирования;

2. содержание и технологии разработки документов территориального планирования Российской Федерации;

3. содержание и технологии разработки документов территориального планирования субъекта Российской Федерации;

4. содержание и технологии разработки документов территориального планирования муниципального района;

5. содержание и технологии разработки документов территориального планирования городских и сельских поселений;

6. содержание и технологии разработки документов территориального планирования городских округов.

Это представляется необходимым в связи с тем, что Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит только основные понятия и принципы территориального планирования, а также общие требования к составу и содержанию документов территориального планирования. Но на практике для эффективной работы ФГИС ТП необходимо, как говорилось выше, достижение единообразия в содержании и структуре всего пакета документов территориального планирования, несмотря на большое разнообразие природных и социально-экономических условий территорий в составе Российской Федерации и на неопределенно большое количество разработчиков документов территориального планирования.

Разработка настоящих стандартов регламентирует документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их размещении в ФГИС ТП, стандартизирует оформление реквизитов документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, отображаемых на картах и в текстовых материалах в составе указанных документов.

Требования настоящих стандартов включают все изложенные выше положения и должны применяться при разработке, согласовании, утверждении и внесении изменений в документы территориального планирования всех уровней.

В заключение хотелось бы отметить, что данным этапом развитие ФГИС ТП, конечно, не заканчивается. В первую очередь предстоит апробировать предложенные документы практикой реального проектирования, а также отработать аналитические возможности системы, в том числе для работы экспертного сообщества.

С нашей точки зрения, в ближайшее время необходимо разработать и основы связи ИСОГД - РГИС ТП - ФГИС ТП.

Главным образом, следует определить, какая информация передается из ИСОГД в РГИС ТП и обратно и из РГИС ТП в ФГИС ТП и обратно в обязательном порядке, какая – только по запросу. Какая информация, с какой периодичностью, каким органом должна обновляться в каждой из информационных систем, чтобы поддерживать актуальность баз данных – то есть заложить основы реального территориального мониторинга страны.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 4/2015 г.