06.07.2015

Нормативы градостроительного проектирования в управлении развитием территорий

Автор статьи: Пеньевский Игорь Михайлович - руководитель департамента стратегического социально-экономического планирования ИТП "Град".


В соответствии с Федеральным законом от 05.05.2014 № 131-ФЗ в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) включена глава 3.1, устанавливающая содержание нормативов градостроительного проектирования, порядок их подготовки и утверждения. Федеральный закон установил ряд требований к составу нормативов.

В соответствии с ГрК РФ региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального и местного значения, а также расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов РФ и муниципальных образований (далее – расчетные показатели).

В ч. 1 ст. 3 Федерального закона был установлен срок, до которого нормативы градостроительного проектирования подлежат утверждению либо приведению в соответствие с требованиями ГрК РФ – 1 января 2015 года. С поставленной задачей справились немногие регионы и муниципальные образования.

В связи с этим для многих муниципальных образований и субъектов РФ актуальным является вопрос пересмотра существующих региональных и местных нормативов и принятия решения о том, какими должны быть новые нормативы градостроительного проектирования, чтобы не только удовлетворять требованиям законодательства, но и быть действенным инструментом регулирования долгосрочной градостроительной политики.

Расчетные показатели подлежат применению разработчиком градостроительной документации, заказчиком градостроительной документации и иными заинтересованными лицами при оценке качества градостроительной документации в плане соответствия её решений целям повышения качества жизни населения.

Расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципального образования, установленные местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования, не могут быть ниже предельных значений расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципального образования, установленных региональными нормативами градостроительного проектирования.

Расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения для населения муниципальных образований, установленные местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования, не могут превышать предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения для населения муниципальных образований, установленные региональными нормативами градостроительного проектирования.

Изложенная в настоящей статье точка зрения автора о роли, составе и применении нормативов градостроительного проектирования (далее – НГП) основана на требованиях действующего законодательства и опыте разработки и обсуждения с заказчиками проектов региональных НГП Красноярского края, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа, Тюменской области и различных местных НГП, разработанных ООО «ИТП «Град».

В соответствии с ГрК РФ региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны применяться при подготовке документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 15, 20, 24 ГрК РФ) и документации по планировке территории (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ).

Кроме того, наличие местных нормативов градостроительного проектирования может являться одним из условий принятия органами местного самоуправления решений о развитии застроенных территорий (ч. 2 ст. 46.1 ГрК РФ).

Вместе с тем сущность НГП, описанная в ГрК РФ, указывает на более значительную роль этих документов в управлении развитием территории.

Во-первых, НГП – это важный элемент системы целевых показателей экономического развития территории региона или муниципального образования.

Например, местные нормативы градостроительного проектирования во взаимосвязи со стратегией социально-экономического развития города и генеральным планом формируют современную систему долгосрочного муниципального планирования (рис. 1). 


Назначение системы трех указанных документов – распределить в пространстве города все то, что должно произойти в его экономике в будущем при движении по пути устойчивого развития. Основное назначение местных НГП – быть связующим звеном между документами планирования социально-экономического развития и генеральным планом города. Представленная взаимосвязь характерна и для аналогичных документов на уровне субъекта РФ.

Кроме того, НГП устанавливают минимально допустимый уровень обеспеченности населения объектами регионального и местного значения, которые, по сути, являются целевыми показателями развития. Утверждение региональных или местных НГП свидетельствует о том, что органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления принимают на себя обязательство обеспечить население определенным уровнем комфорта среды (при безусловном соблюдении требований безопасности). Это также означает, что органы власти обязуются обеспечить определенный уровень расходов бюджета, необходимый для достижения установленных расчетных показателей. Такие расходы могут требоваться для непосредственного создания (строительства) объектов регионального или местного значения за счет средств бюджета либо для оказания косвенного воздействия на другие субъекты градостроительных отношений с целью побуждения их к созданию таких объектов. К расходам, направляемым на косвенное воздействие, могут быть отнесены любые расходы, связанные с поддержкой малого и среднего бизнеса в сферах, соответствующих вопросам регионального или местного значения.

Во-вторых, НГП могут быть основой для формирования предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства и предельных размеров земельных участков (далее – предельные параметры) в градостроительных регламентах при подготовке правил землепользования и застройки (ПЗЗ).

Содержащиеся в НГП расчетные показатели по своему смыслу очень схожи с указываемыми в ПЗЗ в градостроительных регламентах предельными параметрами разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства и предельными размерами земельных участков. Как правило, отличие между расчетными показателями в НГП и аналогичными предельными параметрами в ПЗЗ состоит в том, что значение расчетного показателя распространяется на всё муниципальное образование (в некоторых случаях – довольно крупную часть территории населенного пункта, например, район города, имеющий характерные особенности застройки), а предельный параметр распространяется только на конкретную территориальную зону.

Ч. 15 ст. 46 ГрК РФ предусмотрена возможность внесения на основании документации по планировке территории изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Учитывая обязательность подготовки документации по планировке в соответствии с требованиями нормативов градостроительного проектирования, можно говорить о влиянии НГП на ПЗЗ.


Кроме того, при отсутствии утвержденной документации по планировке территории предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства в правилах землепользования и застройки могут определяться в том числе в соответствии с нормативами градостроительного проектирования.

Разработка (или корректировка) региональных и местных НГП в соответствии с требованиями действующего ГрК РФ, предполагает формирование определенной структуры НГП как документа, а также определение состава расчетных показателей.

Формирование структуры НГП имеет следующие особенности:

1. Элементы документа.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ нормативы градостроительного проектирования включают в себя:

– основную часть;

– правила и область применения расчетных показателей;

– материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части региональных нормативов градостроительного проектирования.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ утвержденные до дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ нормативы градостроительного проектирования подлежат приведению в соответствие с требованиями ГрК РФ (в редакции Федерального закона № 131-ФЗ) в срок до 1 января 2015 года.

2. Типы нормируемых показателей.

В основной части проекта нормативов градостроительного проектирования представлены расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами (мощностные характеристики объектов, размеры земельных участков под их размещение и др.) населения на территории и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности (пешеходная, транспортная) таких объектов для населения.

В региональных НГП содержатся не только расчетные показатели, относящиеся к объектам регионального значения, но также и предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципальных образований в данном субъекте РФ и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения этих муниципальных образований.

В НГП устанавливаются расчетные показатели следующих типов:

– расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности;

– расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности.

В рамках расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности могут быть установлены расчетные показатели одного или нескольких видов, в том числе:

– расчетные показатели минимально допустимого уровня мощности объектов определенного вида;

– расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности количеством объектов определенного вида;

– расчетные показатели минимально допустимой площади территории для размещения объектов определенного вида;

– расчетные показатели минимально допустимого уровня интенсивности использования территории для размещения объектов определенного вида (например, расчетные показатели плотности застройки территории для размещения определенного вида объектов).

Для удобства использования в основной части НГП расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального (или местного) значения, расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения выделяются в отдельные таблицы.

3. Установление значений расчетных показателей отдельно для объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района, городского округа, поселения.

Значения расчетных показателей установлены дифференцированно для объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района, городского округа, поселения.


Перечни объектов регионального и местного значения, подлежащие применению при подготовке проекта региональных нормативов градостроительного проектирования, устанавливаются в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Критерием отнесения объектов к объектам регионального значения в соответствии с п. 19 ст. 1 ГрК РФ определена необходимость осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти субъекта РФ Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Критерием отнесения объектов к объектам местного значения в соответствии с п. 20 ст. 1 ГрК РФ является необходимость осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ, уставами муниципальных образований.

В качестве оснований для определения перечня видов объектов регионального и местного значения применяются стратегии и программы социально-экономического развития субъекта РФ, муниципальных образований, региональные и межмуниципальные программы, муниципальные программы, разработка которых предусмотрена соответствующими полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями.

Кроме того, критерием отнесения объектов к объектам регионального и местного значения является степень (существенность) влияния объекта на социально-экономическое развитие субъекта РФ или муниципального образования.

Установление расчетных показателей выполняется на основе применения следующих основных методов:

1. Метод комплексного сбора исходных данных.

Метод комплексного сбора исходных данных предполагает сбор первичной или вторичной информации о территории. На основе собранных исходных данных формируется база данных о территории (муниципального образования или субъекта РФ), которая включает исходные данные, необходимые для разработки НГП в соответствии с требованиями гл. 3.1 ГрК РФ.

2. Метод прямого анализа и синтеза.

При определении значений некоторых расчетных показателей применяются метод прямого анализа и метод синтеза.

Выполняется прямой анализ нормативных правовых актов и нормативных технических документов (СНИПы, СанПиНы и др.) с целью определения состава показателей, содержащихся в них. Из общей массы показателей, содержащихся в указанных документах, выбираются те, на основе которых могут быть определены расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектов регионального значения или объектов местного значения населения и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения на рассматриваемой территории. В результате синтеза информации о показателях, выбранных из нормативных правовых актов и нормативных технических документов, определяются значения многих расчетных показателей основной части НГП.

3. Метод аналитического моделирования.

Применение аналитического моделирования при подготовке НГП заключается в том, что для определения значений некоторых расчетных показателей определяются формулы, отражающие количественную функциональную зависимость между значением расчетного показателя и значениями некоторых других показателей, определенных на основе собранных исходных данных.

При этом важно отметить, что при разработке НГП нормативные технические документы следует воспринимать не просто как формальный нормативный документ, а как отражение результатов отдельных специальных исследований, проведенных с целью установления значений тех или иных показателей в различных областях. В итоге процесс подготовки НГП представляется как вполне обоснованный ход научного исследования, который опирается на результаты предыдущих исследований.

Определение расчетных показателей только лишь на основе нормативно-технических документов не может обеспечить подготовку качественных НГП. Поскольку для различных муниципальных образований и субъектов РФ характерны различные специфические градостроительные проблемы, требующие первоочередного решения, то при подготовке НГП применительно к конкретной территории необходимо определить набор расчетных показателей, для установления которых потребуется проведение отдельных специальных исследований с использованием первичных данных о рассматриваемой территории. Например, в муниципальном образовании серьезным вопросом в управлении развитием территории может быть вопрос обеспечения населения парковками для автомобилей. Следовательно, при подготовке НГП необходимо провести специальное исследование для определения нормативных значений расчетных показателей обеспеченности населения местами для хранения автомобилей. Приведем еще один пример. При разработке проекта местных НГП муниципального образования Черноморский район Республики Крым для определения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности для дошкольных образовательных организаций и общеобразовательных организаций была использована схема системы расселения. Установление показателей уровня территориальной доступности указанных организаций было обосновано целесообразностью размещения таких объектов в населенных пунктах в зависимости от численности населения и удаленности от основных поселенческих центров социального и культурно-бытового обслуживания. При этом для обеспечения транспортной доступности указанных образовательных организаций была предложена система подвоза детей.

Региональные НГП могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципальных образований и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

Особенность региональных НГП – это возможность установления дифференцированных предельных значений различных расчетных показателей в зависимости от специфики различных территорий в границах субъекта РФ.

Дифференциация предельных значений расчетных показателей в региональных НГП может выполняться на основе различных критериев: природно-климатических, социально-демографических, инфраструктурных, экономических и других. Критерии дифференциации предельных значений расчетных показателей устанавливаются индивидуально для каждого конкретного субъекта РФ. Комбинация значений различных критериев может быть уникальна для каждого отдельного муниципального образования и определять различия в предельных значениях одного и того же расчетного показателя применительно к разным муниципальным образованиям (муниципальным районам, городским округам, поселениям).


Региональные НГП используются органами местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях, причем актуальными для использования являются только значения показателей, относящиеся к данному муниципальному образованию. Для применения региональных НГП как единого, всеобъемлющего документа в отношении отдельного муниципального образования необходимо одновременно использовать таблицы дифференциации муниципальных образований как справочный материал.

Для обеспечения удобства работы с материалами региональных НГП целесообразным представляется использование электронной базы данных о региональных НГП, обеспечивающей автоматическое формирование отдельных документов (томов), содержащих значения расчетных показателей для конкретных муниципальных образований.

Электронная база данных содержит:

– базу значений расчетных показателей;

– сведения о дифференциации муниципальных образований;

– сведения о влиянии значений критериев дифференциации на установление нормируемых показателей.

В программной оболочке электронной базы данных обеспечивается:

– возможность формирования тома расчетных показателей для выбранного муниципального образования;

– возможность внесения изменений в электронную базу данных при возникновении необходимости корректировки значений критериев дифференциации или величин расчетных показателей;

– возможность интеграции базы данных нормативов в региональную геоинформационную систему субъекта РФ, функционирующую или вводимую в действие.


Благодаря формированию электронной базы данных региональные НГП становятся динамическим инструментом, гибко реагирующим на изменения условий среды и запросы субъектов градостроительных отношений.

Таким образом, описанная электронная база данных региональных НГП является средством автоматического формирования проектов местных НГП для каждого из муниципальных образований в данном субъекте РФ, а также инструментом, позволяющим автоматизированным способом проверять на соответствие нормативам градостроительного проектирования как современное состояние территории, так и генеральный план.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2015 г.