24.02.2015

О совершенствовании правового регулирования института документации по планировке территорий

21 ноября 2014 г. состоялось заседание Экспертного совета по градостроительной деятельности при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству (далее – Экспертный совет) на тему «Правовое регулирование вопросов подготовки документов территориального планирования и документации по планировке территорий». Предметом обсуждения являлся вопрос о ходе подготовки проекта федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории» (далее – Законопроект), разработанного во исполнение пунктов 4 и 12 плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 1336-р. Принятые решения и направления обсуждают ответственный секретарь Экспертного совета по градостроительной деятельности при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству, руководитель рабочей группы Экспертного совета, д.э.н., профессор Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова Светлана Самуиловна Бачурина и эксперт раздела "Новое в законодательстве" журнала «Управление развитием территории» Екатерина Александровна Гемпик.


Светлана Самуиловна, прокомментируйте подготовку Законопроекта. Какие принципы легли в его основу? Какие задачи стояли перед разработчиками?


Основополагающим принципом законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение устойчивого развития территорий.

При этом должны решаться такие задачи, как:

- сбалансированное развитие субъектов Российской Федерации;

- рациональное размещение оздоровительных и рекреационных учреждений, предприятий социального, культурно-бытового обслуживания населения, мест работы и отдыха;

- соблюдение необходимых требований в области безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и противодействие террористическим актам;

- обеспечение сохранности объектов культурного наследия (памятников истории) и особо охраняемых территорий;

- комплексная оценка возможности освоения подземного пространства.

Достижение поставленных целей при осуществлении градостроительной деятельности предполагается за счет планомерного развития территорий на основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории.

В настоящее время в силу несовершенства законодательства потенциал документации по планировке территории как инструмента обеспечения устойчивого развития задействован не полностью.

Рассматриваемый Экспертным советом Законопроект должен помочь в решении этой проблемы.


В последние годы идет достаточно активный процесс реформирования законодательства о градостроительной деятельности, земельного законодательства. Нельзя не отметить, что разработка Законопроекта является следствием уже реализованных изменений, необходимым условием дальнейших реформ.


Действительно, Законопроект необходимо рассматривать с учетом:

- уже принятого федерального закона о нормативах градостроительного проектирования, основное назначение которого – научиться считать обеспеченность и доступность объектами всех видов инфраструктуры;

- принятого еще в 2012 году закона о программах комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов;

- законопроекта о программах комплексного развития транспортной и социальной инфраструктур.

Все эти изменения и дополнения в Градостроительный кодекс Российской Федерации призваны обеспечить соответствующий уровень планирования бюджетов с адресным доведением до территорий нового строительства или реконструкции.


Какие особенности Законопроекта Вы можете отметить? Какие изменения нас ожидают в части подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории?


Главная особенность Законопроекта состоит в том, что авторы Законопроекта поставили цель – связать объекты, обозначенные в стратегических документах территориального планирования в зонах размещения этих объектов, с конкретными территориями и земельными участками, без противоречий разрешенному использованию этих земельных участков.

Цепочка законодательно определенных процедур территориального планирования и планировки территории через генеральные планы и правила землепользования и застройки с учетом результатов публичных обсуждений должна быть достаточно понятной и системной, приводить к эффективному землепользованию и давать ясную картину градостроительного развития отдельных территорий городских и сельских поселений.

Основным назначением рассматриваемого Законопроекта является обеспечение следующих положений:

- максимальная прозрачность при осуществлении градостроительной деятельности, принятии градостроительных решений, подготовке и выпуске разрешительной документации;

- соблюдение баланса интересов застройщиков, публичной власти и общественности при комплексном освоении и развитии территорий;

- создание основы для совершенствования порядка разработки, согласования и утверждения документации по планировке территории, формирования системы «модельных» правил организации безопасного и комфортного строительства.

Законопроект направлен на устранение несогласованности в правовом регулировании вопросов подготовки документов территориального планирования и документации по планировке территории, уточнение целей и совершенствование процесса подготовки такой документации.

К одной из основных целей при подготовке генеральных планов поселений и городских округов Законопроект относит формирование планировочной структуры территорий с необходимостью выделения территорий, для которых предусматривается комплексное развитие (строительство, реконструкция объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для обеспечения их функционирования объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры).

Это позволит при дальнейшей адресной реализации генерального плана поселения и городского округа посредством разработки документации по планировке территории предусмотреть виды и производственную мощность (вместимость) необходимых объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, определить их местоположение, а также установить очередность планируемого развития элементов планировочной структуры, подготовить графики проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, синхронизируя их с графиками опережающего строительства, реконструкции необходимых для обеспечения их функционирования объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры федерального, регионального, местного значения, утвержденными в составе программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, программ комплексного развития социальной инфраструктуры.

Именно такого подхода требуют реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», исполнение федеральной программы «Жильё для российской семьи».


Это, вне всяких сомнений, важнейшая задача. В условиях современной внутренней политики приоритетным является сокращение административных барьеров в строительстве и повышение инвестиционной привлекательности территорий. Светлана Самуиловна, как изменения, предлагаемые Законопроектом, могут улучшить положение инвесторов и застройщиков?


Законопроектом предлагается исключить проведение процедуры публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания, если они подготовлены на основании генерального плана. Законопроектом определяется круг заинтересованных лиц, обеспечивающих подготовку документации по планировке территории для строительства, реконструкции объектов капитального строительства без привлечения бюджетных инвестиций или с частичным их привлечением. Для таких лиц вводится упрощенный порядок подготовки документации по планировке территории, исключающий необходимость принятия уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления решений о подготовке документации по планировке территории. Это позволит снизить административные барьеры в строительстве.

Планируется уточнить процедуру планирования размещения линейных объектов в документах территориального планирования и при разработке документации по планировке территории.

Практика проектирования и строительства таких объектов, используемые правовые механизмы отвода и изъятия земельных участков под их строительство доказали, что границы этих земельных участков в реальных координатах могут принимать конкретные значения исключительно после соответствующих инженерно-геологических изысканий, проектировок трасс и коридоров указанных инженерных сооружений, гарантируя их безопасность и эффективное строительство, минимальные инвестиционные и правовые издержки.


На парламентских слушаниях на тему «Законодательное регулирование обеспечения безопасности зданий и сооружений: проблемы и основные направления совершенствования», проведенных 10 октября 2013 г. Комитетом по земельным отношениям и строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, отмечалось, что наличие в законодательстве о градостроительной деятельности лишь общих положений о том, что должна содержать документация по планировке территории, необязательность проведения инженерных изысканий в ходе подготовки документации по планировке территории нередко приводит к катастрофическим последствиям. Учтены ли данные рекомендации в положениях Законопроекта?


В Законопроекте предусмотрены положения, регулирующие виды и состав проведения инженерных изысканий для подготовки проектов планировки территорий, а также возможность их использования для целей проектирования строительства объектов капитального строительства. Проведение инженерных изысканий при подготовке документации по планировке территории позволит предусмотреть мероприятия, которые могут потребоваться для инженерной защиты такой территории от опасных природных процессов.

Вместе с тем на заседании Экспертного совета была отмечена необходимость доосмысления задачи дифференцированного подхода к инженерным изысканиям по трем стадиям: территориальное планирование, планировка территории и архитектурно-строительное проектирование.

Также в будущем потребуется доработка Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» и Приказа Минрегиона России от 11 июля 2008 г. № 92 «О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения».


Двухлетний период подготовки Законопроекта, имеющиеся достаточно противоречивые оценки различных видов документации по планировке территории явно указывают на то, что Градостроительный кодекс Российской Федерации, который сегодня уже имеет более 50 поправок (порядка 20 находятся в стадии рассмотрения в Государственной Думе), требует тщательного анализа его правоприменительной практики и принятия согласованного решения профессионального сообщества о его системной переработке. Светлана Самуиловна, предложенная на сегодняшний день редакция Законопроекта является окончательной или нуждается в доработке?


В настоящее время на «финишной прямой» работы над Законопроектом, прежде всего, требуется исключить те положения, которые не имеют четкого нормативно-правового толкования и могут привести к действиям без определенного результата.

Примером могут служить документы территориального планирования, которые разрабатывались и принимались без должного уровня методического обеспечения, без научных прогнозов и обоснований, вопреки или в отсутствие стратегий социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Необходимо дальше планировать и организовывать согласованную работу с участием профессионального экспертного сообщества в целях доработки Законопроекта и формирования необходимой нормативной правовой и технической базы по рассматриваемому вопросу.


Обозначены ли наиболее важные аспекты, требующие доработки?


По итогам заседания Экспертного совета был определен ряд позиций, требующих формально-юридической и содержательной доработки, в том числе:

- уточнение вводимых определений понятий, на которых строится вся концепция законопроекта («планировочная структура», «карта планировочной структуры», «элемент планировочной структуры», «красные линии», «комплексное развитие территорий» и др.);

- уточнение состава работ и содержания подготавливаемой документации по планировке территории в зависимости от цели ее разработки (для разного вида линейных объектов, для комплексного освоения, развития застроенных территорий, для территорий, предназначенных под садоводческие, огороднические или дачные хозяйства, и др.);

- совершенствование положений, определяющих очередность и этапы планируемого развития элементов планировочной структуры, включая сроки строительства объектов социального назначения, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры федерального, регионального, местного значения, на основе схем территориального планирования (генеральных планов для Москвы и Санкт-Петербурга);

- доработка положений, определяющих зависимость этапов разработки проектов планировки и проектов межевания для обеспечения процедур образования и изменения границ земельных участков, проведения кадастровых работ, подготовки процедур изъятия;

- согласование правовых норм функционального и градостроительного (территориального) зонирования для упрощения порядка определения видов разрешенного использования земельных участков в отношении планируемого размещения объектов капитального строительства;

- обеспечение юридической чистоты в части:

- корректного использования и согласованности норм Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации;

- сохранения правового статуса градостроительного плана земельного участка, который приобретает этот документ публичной власти для застройщиков в форме определенного задания и архитектурно-планировочных ограничений по освоению земельного участка;

- усиления роли и значения генеральных планов и правил землепользования и застройки, принимаемых программ развития транспортной, коммунальной, включая инженерную, и социальной инфраструктур для принятия и разработки документации по планировке территорий, подлежащих развитию или комплексному освоению;

- обеспечения требований поэтапной разработки документации по планировке территории с детализацией промежуточных результатов.


В новой редакции плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1336-р, предельным сроком утверждения Законопроекта определен апрель 2015 г. Фактически, с учетом необходимых законодательных процедур, на концептуальную доработку проекта остается около двух месяцев. Светлана Самуиловна, готовы ли Вы работать с профессиональным сообществом и принимать предложения?


Безусловно! Рабочая группа Экспертного совета готова рассмотреть любые обоснованные инициативы. Успешное развитие институтов общественного обсуждения законопроектов, оценки регулирующего воздействия, национальной предпринимательской инициативы подтверждает, что любой нормативный акт, затрагивающий права и законные интересы граждан и юридических лиц, должен разрабатываться при их непосредственном участии.

Особенно в таких сложных, требующих профессионального изучения и обсуждения вопросах, как планировка территории.


Надеюсь, что совместная организованная работа позволит своевременно и эффективно реализовать мероприятие по совершенствованию регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории. Вместе с тем дорожная карта не является статичным документом, ее положения регулярно обновляются, появляются новые задачи, направления деятельности. По Вашему мнению, какие шаги могут быть предприняты после утверждения Законопроекта?


Совершенствование института градостроительного проектирования в целом необходимо признать приоритетной национальной задачей в системе государственного управления.

Членами Экспертного совета в рамках состоявшегося заседания было особо отмечено, что институт градостроительного проектирования является основой для обеспечения устойчивого развития конкурентоспособности территорий, выстраивания взаимовыгодных отношений с бизнес-сообществом, соблюдения общественных и публичных интересов, преодоления административных барьеров и требует усиления правовой конструкции, обеспечивающей:

- формирование распределенной государственной системы (административного центра) территориального планирования и мониторинга реализации государственных программ градостроительного развития регионов, муниципальных образований, городов и сельских поселений с целью создания эффективной системы градостроительного регулирования и грамотного управления городской застройкой;

- участие профессиональных градостроителей и архитекторов, научного сообщества широкого профиля (социологов, экономистов, урбанистов, транспортников, инженеров, промышленников, психологов, управленцев, финансистов, экологов, политиков) в разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий;

- баланс государственных, общественных и частных интересов через публичные процедуры;

- профессиональную экспертизу (аудит) принимаемых градостроительных решений.

Несмотря на существенный объем уже реализованных задач, работа по совершенствованию законодательства предстоит колоссальная. Полагаю, что дальнейшие мероприятия будут направлены на достижение вышеуказанных целей.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 4/2014 г.