24.02.2015

Комплексная электронная мультимасштабная схема территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Авторы статьи: А.Н. Береговских, И.Г. стуканева, М.М. Ахметгареев, А.А. Зенков, Д.А. Мацаков, Е.А. Гемпик, Н.С. Старченкова, И.А. Ахметгареева, Р.А. Шлендер (г. Омск, ИТП "Град").


Что это?


Такого документа Градостроительный кодекс РФ не предусматривает. Но комплексная электронная мультимасштабная схема территориального планирования (далее – Схема, СТП) в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре существует, она разработана ИТП «Град» по заказу Правительства ХМАО – Югры.

Заказчик поставил цель – определить основные направления государственной градостроительной политики региона, создать чёткую взаимоувязанную систему планирования и управления развитием территории автономного округа в целом и его муниципальных образований.

Три главных неразрывно связанных документа, определяющих направления и условия развития ХМАО – Югры, выделил при постановке задач исполнителю первый заместитель губернатора А.М. Ким:

– стратегия социально-экономического развития;

– схема территориального планирования;

– бюджет.

Схема должна была показать пространственное воплощение стратегических замыслов по развитию региона, согласовав между собой намерения всех властных уровней (федеральных, региональных и муниципальных), а также создать безбарьерную среду для деятельности основной нефтегазодобывающей отрасли и развития предпринимательской активности в направлении диверсификации экономики, развития социальной сферы и жилищного строительства.

Логическим продолжением Стратегии социально-экономического развития ХМАО – Югры до 2020 г. и на период до 2030 г. (далее – Стратегия 2030) стала Концепция пространственного развития, а её формирующим базисом – модель пространственной организации территории ХМАО – Югры.

Разработку такой концепции в составе СТП поддержали законодатели, приняв долгожданный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», которым региональные схемы признаны стратегическими документами.

Впрочем, СТП ХМАО – Югры взяла на себя значительно более сложную роль, нежели ей предписало даже самое новейшее федеральное законодательство. Это документ, гармонизирующий и взаимоувязывающий деятельность всех региональных ведомств в сферах территориального развития. На основе сформированной модели пространственного развития, выявленных агломераций и поселенческих групп с учётом развития и диверсификации экономики выполнены расчёты необходимой обеспеченности и доступности по объектам регионального и местного значения в соответствии с региональными нормативами градостроительного проектирования, разработка которых велась параллельно.

Комплексному градостроительному аудиту были подвергнуты все муниципальные документы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Целью аудита разработчик проекта ставил подтверждение возможности реализации региональных целевых программ по развитию всех инфраструктур либо выявление отсутствия такой возможности. Особенное внимание было уделено проверке генеральных планов всех городов и поселений на наличие территорий, предназначенных для развития жилищного строительства в габаритах, обеспечивающих реализацию окружной государственной программы «Жилище».

В результате оценки региональных и муниципальных программ и градостроительной документации был сделан вывод о необходимости создания координирующего деятельность множества ведомств документа, таким документом должна стать СТП ХМАО – Югры. Но для получения действительных результатов иметь документ мало, нужен инструмент, обеспечивающий возможность постоянного мониторинга исполнения всех решений как на региональном, так и на муниципальных уровнях, а также внесения изменений, соответствующих возможным политическим и экономическим изменениям.

Так идеология создания комплексного документа территориального планирования приобрела свою форму, и родилось название «Комплексная электронная мультимасштабная схема территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

В целях придания юридической значимости идее комплексного территориального планирования в составе работ подготовлены соответствующие изменения в региональное законодательство, а также разработана система требований к пространственному отображению объектов как в мультимасштабном проекте, так и при разработке всех видов градостроительной документации регионального и муниципального уровня в ХМАО – Югре.

Все градостроительные решения по замыслу Правительства округа должны быть открыты и доступны всем жителям, собственникам недвижимости, инвесторам, представителям властных структур. А созданные электронные базы данных должны обеспечить достижение показателей дорожной карты «Земля-Строительство», принятой в ХМАО – Югре для улучшения предпринимательского климата и повышения инвестиционной привлекательности территорий округа.

Далее мы расскажем более подробно о некоторых наиболее значимых особенностях СТП ХМАО – Югры.


Формирование пространственно-планировочной модели


Пространственное планирование территории ХМАО – Югры базируется на создании модели пространственной организации территории ХМАО – Югры, разработанной с учетом поэтапного развития территории и региональной системы расселения. Модель дает концептуальное представление о территории автономного округа и долгосрочных перспективах его развития в соответствии со стратегией социально-экономического развития ХМАО – Югры.

В процессе разработки модели был определен планировочный каркас территории автономного округа, включающий в себя существующие социальный, экономический, экологический, транспортный каркасы с учетом перспектив их развития в увязке с пространственной организацией территории Российской Федерации.

Модель пространственной организации территории ХМАО - Югры

Планировочный каркас территории сформирован в структуре магистральных транспортных артерий с учётом инженерной инфраструктуры и природных планировочных осей.

Одним из основных направлений в развитии планировочного каркаса является усиление широтного направления Пермь – Ханты-Мансийск – Нефтеюганск – Сургут – Нижневартовск – Томск, включающего в себя железнодорожный, водный и автомобильный пути. Строительство планируемого железнодорожного транспортного маршрута «Северный широтный ход» позволит объединить западные и восточные районы страны, повысит инвестиционную привлекательность ХМАО – Югры, даст толчок развитию различных направлений производства, укрепит связанность территорий, что в конечном итоге будет способствовать повышению качества жизни населения.

Наряду с основным широтным направлением планируется дальнейшее развитие транспортного направления «Север – Юг», образующего основную меридиональную планировочную ось «Тюмень – Урай – Советский – Нягань – Белоярский – Надым».

В местах пересечения планировочных осей выделены планировочные центры – наиболее крупные города и поселки, играющие важную роль в системе расселения, организационно-хозяйственной деятельности. К планировочным центрам первого ранга отнесен г. Ханты-Мансийск – административный центр автономного округа, центр социального, экономического развития, транспортно-логистический центр. К планировочным центрам второго ранга отнесены г. Сургут и г. Нижневартовск.

Город Сургут – крупный торгово-промышленный центр, административный центр Сургутского района, агломерационный центр, насыщенный экономическими, социальными функциями.

Город Нижневартовск – промышленный, административный центр Нижневартовского района, агломерационный центр, расположен в восточной части автономного округа, на пути в Томскую область. Промышленные, административные функции города, высокая численность населения, развитые транспортные связи способствуют усилению значимости города в укреплении планировочного каркаса автономного округа.

Планировочные центры третьего ранга – это административные центры муниципальных районов и городских округов, центры групп поселений.

Зонирование территорий по степени интенсивности использования выполнено с учётом принципа устойчивого развития, сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных факторов, направлено на создание благоприятной среды для развития экономики в совокупности с максимальным сохранением природной среды и с учетом интересов всех групп населения, проживающих на территории автономного округа.

На территории ХМАО – Югры выделены три основные зоны: интенсивного использования, экстенсивного использования, ограниченного градостроительного освоения.

Зоны интенсивного использования сформированы на территориях, прилегающих к центрам планировочного каркаса, в соответствии с установленными зонами опережающего экономического развития. Они расположены в центральной части Сургутского района, в северо-восточной части Нефтеюганского района, вдоль железнодорожной магистрали, в центральной части Ханты-Мансийского района.

Зоны экстенсивного использования формируются преимущественно вдоль планировочных осей второго ранга на территориях, граничащих с зонами интенсивного использования. В границы зон включены территории, благоприятные для развития нефтедобывающего кластера, сельского хозяйства, туристско-рекреационного кластера, горнорудного кластера.

В состав зон ограниченного градостроительного освоения входят зоны особо охраняемых природных территорий (заказники, заповедники, памятники природы); зоны водоразделов, выполняющие роль экологических коридоров, связывающие природные комплексы в единую систему и обеспечивающие устойчивое равновесие ландшафтов; зоны природных территорий с пониженной антропогенной нагрузкой, выполняющие эколого-стабилизирующие функции.

Дифференциация территории автономного округа по интенсивности освоения позволит в будущем при принятии соответствующих решений на дальнейших стадиях планирования укрепить планировочный каркас территории, развить различные направления хозяйственной деятельности в наиболее благоприятных зонах, сохранить природную окружающую среду; учесть воздействие разнообразных факторов развития, использовать синергетический потенциал агломерационных эффектов.


Решение жилищного вопроса


В проекте СТП ХМАО – Югры проанализированы возможные пути решения одной из наиболее острых проблем по созданию условий для обеспечения жителей качественным, комфортным жильём. Темпы развития жилищного строительства определяются наличием достаточного финансового обеспечения, инвестиционной предпринимательской активностью, покупательской способностью населения, доступностью строительных материалов, доступностью самого жилья и многими другими факторами. Но без наличия зарезервированных в достаточном количестве территорий в целях ведения жилищного строительства выполнить обязательства по обеспечению жильем не представляется возможным.

Вопросы жилищного строительства не относятся к вопросам регионального значения, за исключением строительства объектов государственного жилищного фонда. Но, учитывая масштабы сложившейся проблемы в округе, а также государственную заинтересованность в поиске оптимального решения, в проекте СТП детально рассмотрены территории для жилищного строительства.

Ориентиры территориального планирования в части развития жилищной сферы установлены Стратегией 2030. Показателями, определяющими расчетную потребность жилищного строительства, являются численность населения территории и уровень средней жилищной обеспеченности. Прогноз численности населения автономного округа основан на миграционных эффектах от создания мест приложения труда в результате реализации запланированного в проекте СТП комплекса мероприятий по диверсификации экономики. Так, к 2035 году предполагается рост численности населения до 2 млн человек.

В результате проведенного многофакториального анализа значение жилищной обеспеченности принято на уровне 30 кв. м. При наличии у муниципальных образований более высоких потенциалов уровень жилищной обеспеченности может превышать эту планку. Для достижения заданных параметров развития жилищного строительства среднегодовые темпы ввода жилья до конца 2035 г. в среднем по автономному округу должны быть не ниже 0,8 кв. м площади жилых помещений на человека (максимальный 1,0 – в городе Ханты-Мансийске, минимальный 0,5 – в Кондинском районе).

Суммарный по муниципальным образованиям объём жилищного фонда должен составить порядка 60-65 млн кв. м, из которых 50% – новое строительство. СТП даёт рекомендации как по конкретным территориям и типологии жилищного строительства, так и по применению стеновых материалов и других основных конструкций, основанные на результатах анализа строительного комплекса и планов по его развитию, с целью снижения себестоимости строительства.

Площадь территорий для нужд жилищного строительства в целом по автономному округу должна быть увеличена за период расчетного срока более чем вдвое. При этом уже в настоящее время в ряде городов округа, а именно: Когалыме, Мегионе, Нефтеюганске, Нижневартовске, Сургуте, а также в муниципальных районах: Белоярском, Нижневартовском, Сургутском и Ханты-Мансийском остро стоит проблема дефицита территорий для развития жилищного строительства.

Выявление дополнительных (кроме уже предусмотренных генеральными планами) благоприятных для развития жилищного строительства территорий в ХМАО – Югре производилось путем анализа существующего потенциала селитебных территорий на основе утвержденной градостроительной документации с учетом возможных перспектив и ограничений развития. Определены два типа территорий под жилищное строительство в зависимости от способа их освоения:

– территории, подлежащие комплексному освоению;

– территории, благоприятные для развития застроенных территорий.

В зависимости от типа территорий был определен наиболее оптимальный вид застройки (индивидуальная, блокированная, малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная), рекомендован тип конструктивной системы и строительные материалы, позволяющие уменьшить затраты на строительство и эксплуатацию жилых зданий.

Предложения по типологии основаны на прогнозе развития рынков жилищного строительства, планировании объемов строительства жилья различных классов комфорта (эконом, комфорт, бизнес, элитный), объемов государственной поддержки, в том числе в части прямого участия в инженерной и правовой подготовке участков и территорий.

В составе материалов по обоснованию СТП муниципальным образованиям рекомендована типология застройки, ориентированная на строительную базу приближенных к территории действующих и планируемых к размещению предприятий. Также на отдельные вновь выявленные территории для создания жилых комплексов предложены планировочные решения и их экономико-правовые обоснования, в том числе разработаны концепции создания городков демографического будущего на территориях отдельных муниципальных образований, где жилищные проблемы стоят особенно остро.

Городок демографического будущего


Обеспечение реализации программ развития ТЭК


Приоритетом развития топливно-энергетического комплекса ХМАО – Югры является создание режима благоприятствования для предприятий, осуществляющих добычу и переработку углеводородного сырья путем сокращения административных барьеров, сдерживающих темпы разведки и обустройства нефтегазовых месторождений.

СТП должна создавать условия реализации программ развития ТЭК, принятых в целях обеспечения качественного и бесперебойного доступа промышленных и коммунально-бытовых потребителей к энергетике, увеличения подачи электроэнергии в иные регионы РФ, модернизации энергоисточников и повышения доли использования в качестве топлива в энергетике попутного нефтяного газа. Но комплексная оценка состояния и современного использования территории в области нефтегазодобычи выявила невозможность учета СТП (со сроком реализации не менее 20 лет) динамично изменяющихся планов развития субъектов естественных монополий. К тому же перечень видов объектов добычи топливно-энергетических ископаемых регионального значения в действующем законе о градостроительной деятельности ХМАО – Югры не был конкретизирован. К таким объектам относятся кусты скважин, промысловые коммуникации (трубопроводы, ЛЭП, линии связи и телемеханики, автодороги и др.), технологические установки и оборудование (объекты подготовки к транспортировке и объекты транспортировки нефти и газа).

Очевидно, что отображение таких объектов в СТП, выполняемой в масштабе М 1:100000 и выше, нецелесообразно вследствие их большого количества (сотни тысяч объектов) и высокой плотности размещения на ограниченных территориях. В то же время отсутствие сведений о планируемых объектах нефтегазодобычи регионального значения в документах территориального планирования приводит к невозможности разработки проектов планировки территории для размещения линейных объектов, являющихся технологической частью промышленных комплексов по обустройству месторождений нефти и газа.

Для решения проблемы проектом предложено закрепление законом о градостроительной деятельности ХМАО – Югры в качестве объектов регионального значения производственных комплексов по обустройству и разведке месторождений нефти и газа, включающих в себя исчерпывающий перечень объектов, технически и технологически связанных с осуществлением процессов нефтегазодобычи. Отображение таких объектов на схеме территориального планирования дает правовые основания для разработки проектов планировки территорий для размещения линейных объектов, предоставления земельных участков и выдачи разрешений на строительство, что снимает административные барьеры при реализации программ строительства объектов регионального значения в области нефтегазодобычи. При этом даже при изменении планов по обустройству конкретного месторождения отпадает необходимость внесения изменений в схему территориального планирования.


Инвестиционный потенциал автономного округа


Достижение устойчивого развития ХМАО – Югры невозможно без значительного привлечения инвестиций в экономику региона, без создания благоприятного инвестиционного климата и роста инвестиционной активности. Учитывая стоящие перед регионом задачи по развитию инвестиционной деятельности, в СТП делается упор на выявление перспективных инвестиционных объектов и инвестиционных площадок.

Территориальное планирование возможностей размещения инвестиционных объектов осуществлялось в следующем порядке:

1. Выявление кластерных структур. В процессе разработки СТП была проведена оценка производственного потенциала ХМАО – Югры, в том числе анализ возможности создания/развития кластеров на территории автономного округа в соответствии с «Методическими рекомендациями по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации», утвержденными Минэкономразвития Российской Федерации 26.12.2008 №20615-ак/д19.

2. Анализ технологической структуры существующего или потенциального кластера с целью выявления отсутствующих звеньев в структуре каждого из них. Детальный анализ технологической структуры выявленных на территории ХМАО – Югры кластеров осуществлялся на основе методики, изложенной в книге Г.Д. Боуш «Кластеры в экономике: научная теория, методология исследования, концепция управления».

3. Определение зон, благоприятных для возникновения ключевых объектов производства, соответствующих стратегическим приоритетам развития автономного округа. Выявление зон осуществлялось на основе модели «Инвестиционные потенциалы – Инвестиционные риски». По результатам комплексного анализа инвестиционных потенциалов и инвестиционных рисков в СТП были определены зоны, благоприятные для возникновения ключевых объектов производства, соответствующих стратегическим направлениям развития ХМАО – Югры.

4. Формирование перечня основных инвестиционных проектов по созданию новых и модернизации существующих предприятий и организаций в рамках кластерных структур. Перечень основных инвестиционных проектов был сформирован с учетом результатов анализа инвестиционных потенциалов и инвестиционных рисков территории, учитывались основные характеристики территории: наличие рабочей силы, сырья, спроса и иные характеристики. Всего для реализации в СТП было предложено более 900 инвестиционных объектов.

5. Расчет бюджетного, коммерческого и социального эффектов от реализации предложенных инвестиционных проектов. Планируется, что создание предложенных СТП инвестиционных объектов будет иметь бюджетный эффект (рост дополнительных поступлений в бюджет ХМАО – Югры) в размере более чем 38 млрд рублей в год, а также социальный эффект – создание более чем 24 тысяч новых рабочих мест.

Выявление перспективных инвестиционных проектов определило необходимость поиска инвестиционных площадок для их реализации. СТП предусмотрены инвестиционные площадки в сферах развития нефтегазоперерабатывающего комплекса, лесопромышленного комплекса, горнорудного комплекса, научно-инновационной деятельности, туризма и рекреации, физической культуры и спорта, медицины, агропромышленного комплекса, строительного комплекса, рыбоперерабатывающей промышленности – всего более 490 инвестиционных площадок.


Зачем потребовалось изменить региональное законодательство?


Необходимость внесения изменений в региональное законодательство была выявлена ещё на предпроектной стадии по результатам комплексной правовой и антикоррупционной экспертизы, выполненной ИТП «Град» в конце 2013 года в рамках научно-исследовательской работы «Проведение детального анализа положения дел в области градостроительной и инвестиционной деятельности, выявление существующих проблем и выработка предложений по организации системы мер, направленных на обеспечение благоприятного инвестиционного климата в сфере строительства и при подключении к энергетической инфраструктуре в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре», что также является уникальной особенностью подхода к принятию управленческих решений в ХМАО – Югре.

При подготовке проектов законодательных изменений Институтом был предложен новый состав схемы территориального планирования автономного округа, приведенный в соответствие с Градостроительным кодексом РФ.

В соответствии с полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления, установленными действующим законодательством, экономической значимостью, определенной на основании документов стратегического планирования автономного округа, был сформирован актуализированный перечень видов объектов регионального и местного значения, включающий в том числе промышленные комплексы по обустройству месторождений нефти и газа, инвестиционные площадки регионального и местного значения в целях создания условий для привлечения инвестиционной активности и улучшения предпринимательского климата на территории округа.

С учетом первостепенной важности решения жилищного вопроса в автономном округе в состав объектов регионального и местного значения также были включены:

- территории жилищного фонда автономного округа/муниципальных образований;

- инвестиционные площадки жилищного строительства для целей коммерческого найма/комплексного освоения.


Структура электронного проекта


Эффективное управление территорией ХМАО – Югры, принятие оперативных, экономически обоснованных решений невозможно без наличия информационных систем управления развитием территории и качественной градостроительной документации регионального и местного уровней, разработанной и представленной в виде баз пространственных данных, отвечающих современным требованиям к данным для их использования в ТИС Югры, АИСОГД муниципальных образований и других ИС ХМАО.

Для обеспечения единообразия и качества всех градостроительных данных в рамках проекта Институтом была разработана Структура электронных проектов градостроительной документации Ханты-Мансийского автономного округа (далее – СЭП ГД).

СЭП ГД – комплект документов, устанавливающих требования к структуре, объектному составу, классификации объектов градостроительной документации, атрибутам объектов градостроительной документации в электронном виде.

Основным принципом при разработке СЭП ГД стал принцип применимости и максимально эффективного использования СЭП ГД для задач градостроительного проектирования, использования данных градостроительной документации в региональных (ТИС Югры) и муниципальных информационных системах (АИС ОГД, ИАС УГРТ) для принятия решений в области управления развитием территории ХМАО – Югры, а также для внедрения инфраструктурного подхода при создании и использовании пространственных данных на территории ХМАО – Югры и развития инфраструктуры пространственных данных.

СЭП ГД подготовлена на основании анализа действующих нормативных правовых актов РФ и ХМАО – Югры, строительных норм и правил, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, градостроительной документации ХМАО – Югры, региональных нормативов градостроительного проектирования ХМАО – Югры, методических рекомендаций, инструкций и иных материалов, касающихся тематики работы.

Структура электронного проекта СТП ХМАО - Югры


Электронное мультимасштабное отображение объектов федерального, регионального и местного значения


При выполнении проекта СТП применялись уникальные методические подходы и принципы мультимасштабного представления объектов. Принцип мультимасштабности заключается в наличии у объектов градостроительной деятельности, отображаемых на картах (схемах) проекта, нескольких пространственных представлений различной точности в зависимости от масштаба отображения объекта.

Данный подход позволяет принимать взаимоувязанные решения на разных уровнях планирования и обеспечивает поддержку деятельности по мониторингу реализации принятых решений. Структура электронного мультимасштабного проекта включает в себя инструменты «встраивания» муниципальных градостроительных решений в комплекс региональных решений СТП. Это обеспечило гармонизацию градостроительных решений между собой как по вертикали, так и по горизонтали (между смежными муниципальными образованиями).

Мультимасштабный электронный проект обеспечил:

– преемственность решений территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне, установление связей между решениями из утверждённых СТП РФ, решениями СТП ХМАО – Югры и решениями ДТП муниципальных образований в части размещения планируемых объектов федерального и регионального и местного значения;

– определение мест размещения планируемых объектов регионального значения на территориях муниципальных образований с учётом решений ДТП муниципального уровня;

– создание единого банка данных на основе электронного мультимасштабного проекта для мониторинга реализации планируемых объектов регионального и местного значения;

– возможность использования СТП для множества задач государственного и муниципального управления, правового регулирования земельно-имущественных отношений на основе принятых градостроительных решений, а также наполнение информационного ресурса региональной инфраструктуры пространственных данных.

В структуре электронного мультимасштабного проекта СТП ХМАО выделены 3 уровня представления объектов:

1. СТП ХМАО – Югры М 1:100000 – содержит схематичное определение мест размещения планируемых объектов федерального и регионального значения с привязкой к населённым пунктам.

2. СТП муниципального района М 1:25000 – содержит схематичное определение мест размещения планируемых объектов федерального, регионального и местного значения на территории муниципального района с привязкой к населённым пунктам.

3. ГП городских округов и поселений М 1:10000 – содержит точное определение места размещения планируемых объектов федерального, регионального и местного значения на территории городских округов и поселений с привязкой к конкретным функциональным зонам.

Между представлениями одного объекта на разных масштабах в структуре электронного мультимасштабного проекта СТП Югры реализована связь, которая обеспечивает навигацию по мультимасштабным позициям объекта, позволяет найти место размещения планируемого объекта регионального значения с точностью М 1:10000 в границах функциональной зоны, выбранного на уровне СТП ХМАО – Югры М 1:100000 или на уровне СТП муниципального района М 1:25000.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 4/2014 г.