31.10.2014

Концепция пространственного планирования в стратегии развития регионов

Автор статьи: Александр Сергеевич Кривов - академик Международной академии архитектуры. Генеральный директор Национального градостроительного института.


Концепция пространственного развития региона в стратегическом планировании его комплексного развития выступает базовым компонентом многих исходных оценок и целеполаганий. Именно здесь получает начальный импульс многокомпонентный анализ использования территорий, а также тенденций и трендов развития этого процесса, рассматриваются возможности модернизации систем расселения, инфраструктуры, производств, проверяемых по критерию территориальной достаточности и уровня обеспеченности объектами недвижимости.

На основе анализа необходимо определить и планировочно обозначить необходимый территориальный ресурс развития, прежде всего тот, который будет использован для формирования новых участков, зон размещения объектов, земель поселений. Их создание и станет содержанием инвестиционных процессов, будет поддерживать драйв в притоке проектов, капиталов, людей, обеспечивающих поступательное развитие, задаваемое Стратегией социально-экономического развития.

Принимаемая субъектом Стратегия развития является региональным документом государственного стратегического планирования высшего ранга, устанавливающим цели, ориентиры и способы движения к поставленным рубежам на период до 2030 года. В развитие положений Стратегии формируется дополняющая система документов, включая предусмотренную Законом о государственном стратегическом планировании и Градостроительным кодексом РФ для субъектов РФ Схему территориального планирования.

Стратегия определяет основные направления развития в форме преимущественно структурно-параметрической: с разбиением по производственно-экономическим, социальным, инфраструктурным и иным разделам. Пространственное планирование как содержательный компонент территориального планирования вводит дополнительный фактор, заключающийся во взаимном территориальном распределении объектов всех уровней значения и функционального использования. В этой своей роли оно является важной составной частью стратегического планирования, переходя в линейку документов территориального планирования, в котором объекты федерального, регионального, местного значения играют в результате взаимодополняющую роль, являются частями единого стратегического потенциала РФ, и каждая из этих частей приобретает максимальную эффективность целого лишь с помощью других. Собственно сама территория каждого из регионов с их по-своему уникальными условиями и ресурсами может быть отнесена к основному стратегическому потенциалу страны.

Поскольку схемам территориального планирования регионов согласно Градостроительному кодексу РФ предписано отображение зон размещения объектов регионального значения, то очевидно, что в рамках обоснования этого достаточно конкретизированного действия необходимо оценить ситуацию как по отношению к размещению объектов федерального значения, так и по отношению к объектам местного значения. Лишь взаимное наложение проекций размещения зон объектов федерального, регионального и местного значения позволит ответить задаче создания Стратегии развития региона в увязке с развитием страны и ее регионов.

Схема территориального планирования (СТП) субъекта РФ принимает проектные решения СТП РФ в областях транспорта, здравоохранения, энергетики и иных, определенных ГК РФ областях в качестве исходных данных, т.е. обязательных к учету, размещает объекты регионального значения, а также дает ориентировку для СТП муниципальных районов, генеральных планов городов и городских округов на размещение объектов местного значения. Происходит сведение объектов различного функционального назначения более высокого, федерального уровня с объектами собственно регионального и нижележащих уровней.

Для успешности данного действия требуется наличие стратегического представления, связного видения этажей управления и регулирования, их зависимости между собой как по уровням значения объектов, так и по нескольким функциональным срезам. Поскольку же материалы СТП субъекта имеют дело с объектами регионального значения, осуществление системной связки между всеми тремя уровнями объектов осуществляется в ходе пространственного стратегического планирования как проектного компонента в подготовке СТП.

Пространственное планирование является собственно проектным компонентом в составе работ по подготовке СТП региона и становится в этом качестве элементом обосновывающей, целеустанавливающей фазы комплексного стратегического планирования, относится к ядру генерирования его идей и позиций.

Документы стратегического и территориального планирования призваны обеспечить управление развитием региона на уровне действительного выполнения поставленных целей и фактического выхода на заданные свойства и показатели. Все документы должны быть синтонными (взаимосогласованными) и адекватными целевой задаче развития. Системное взаимодействие и соподчиненность документов должны отвечать логике движения от целей, заявленных в Стратегии, к реальным событиям развития и рационального размещения социально-производственного сообщества на территории региона.

Концепция пространственного планирования выступает по отношению к этим документам в качестве общей им внутренней сферы подготовки решений, использующей расчетно-логический аппарат анализа, сравнения, оценки. Планируемые решения Стратегии проходят в этой фазе проверку на обеспеченность соответствующими территориальными ресурсами.

Пространственное планирование вырабатывает, в сущности, как обоснования, так и сами проектные решения в СТП как правовом документе уровня субъекта РФ. Это важно, так как содержательные принципы, определяющие логику выбора вариантов, а также их влияние на оптимизацию процессов социально-экономического развития, обычно в материалах СТП не приводятся и не являются предметом специального обсуждения с заказчиком и общественностью.

При подготовке СТП необходимо трансформировать содержательные положения Концепции в решения, имеющие правовой статус, установленный Градостроительным кодексом РФ для СТП как документов территориального планирования региона. Стратегия социально-экономического развития (СЭР) рассматривается при этом как документ, имеющий директивную модальность в целом. СТП – лишь в части задач размещения объектов регионального значения и некоторых других положений, предусмотренных ГК РФ. Но основания для выхода на решения Стратегии и решения СТП содержательно взаимосвязаны. Ограниченность задач СТП не снимает тем не менее много более широкий круг вопросов пространственного развития, которые должны быть учтены в СТП и которые Стратегия СЭР не может не затронуть.

Концепция пространственного развития принимает на себя роль модератора смыслового содержания Стратегии и оставляет каждому из документов свойственные ему компетенции.


Концепция пространственного развития как элемент системы стратегического планирования


Каковы же конкретные задачи Концепции пространственного развития?


1. Выполнить многофакторную оценку и анализ состояния и использования территории, уровня развитости социально-экономического комплекса и системы расселения в регионе. Определить конкурентные преимущества региона для привлечения инвестиций в развитие.


2. Структурировать мероприятия развития региона, предусмотренные документами стратегического планирования федерального и регионального уровней, применительно к задачам территориального планирования в составе СТП.


3. На период до 2030 г. выявить территориальное распределение основных зон экономического роста, ожидаемой для них динамики числа мест приложения труда (МПТ) и зон, благоприятных для экономической деятельности в соответствии с приоритетами развития и потребности в МПТ (в том числе в рамках производственных кластеров).


4. Подготовить прогноз-схему (карту) территориального распределения потребностей в МПТ и обеспечивающих градостроительных образованиях, необходимом развитии транспортной, социальной инфраструктуры согласно ожидаемым хозяйственно-экономическим запросам к развитию региональной системы расселения на период до 2030 года с оценкой потенциала дальнейшего роста.


5. Определить ресурсно-пространственный потенциал развития региональной системы расселения и ее возможности предоставлять в перспективе инфраструктурные и трудовые возможности для размещения объектов хозяйственно-экономической деятельности, развивая плюсы и конкурентные преимущества региона. Провести оценку воздействия природных, экологических, урбанистических, социальных и институционально-нормативных факторов влияния на развитие инвестиционной активности и человеческого потенциала, в т.ч. за счет эффективной урбанистики и системы расселения, в долгосрочном горизонте с целью выявления и поддержки перспективных инноваций.


6. Провести комплексный, сбалансированный по рейтингам влияния анализ, подготовить проект структуры и конфигурации прогнозируемой на долгосрочный период региональной системы городского и внегородского расселения с учетом социально-урбанистических эффектов развития агломераций.


7. Подготовить модель пространственной (градостроительной) организации планируемой территории региона с выделением зон интенсивного, экстенсивного и ограниченного развития территории, отличающихся степенью воздействия на окружающую природную среду.


8. Определить структуру и топологию экологического потенциала региона, обеспечить систематизацию различных экологических и природно-ресурсных возможностей и ограничений развития для учета при принятии решений о размещении объектов капитального строительства.


Принципы стратегического пространственного планирования, принимаемые при разработке Схемы территориального планирования


Пространственное планирование (ПП) при разработке документов стратегического планирования вариантно, аксиологично, не сдерживается обстоятельствами, необходимыми к обязательному учету в документах, имеющих нормативно-правовой статус. При этом должно быть максимально объективным, реально целевым и мобилизующим. ПП должно исходить из требований к рассмотрению предельно широкого диапазона вариантов и условий, если они смогут быть использованы для достижения принятых базовых стратагем и принципов.

ПП представляет собой последовательно структурируемое облако сопряжения таких стратагем и принципов с оценкой и проектной проверкой их реалистичности, надежности и стратегической перспективности. В пределе – способных предъявить глобальным рынкам инвестиций долгосрочную институционально эволюционирующую программу устойчивого роста.

ПП относится к сфере методологического осмысления проблем и способов возможного их решения в фазе подготовки проектных решений, закрепляемых в документах стратегического и территориального планирования. Приводимые ниже принципы, условия, смысловые структуры пространственного планирования позволяют показать инструменты, эффективно используемые дисциплиной «пространственное планирование» в значении общепринятой в мире смысловой нагрузки этого термина (spatial planning), тесно связанного с экономической географией. Правовой статус получают обосновывающие материалы пространственного планирования и закрепляемые в документах территориального планирования решения.

Приведем в тезисной, сжатой форме принципы, положения и условия пространственного планирования, требующие отражения в СТП применительно к ситуациям для регионов с развитой сырьевой и производственной базой.


1. Приоритет инфраструктурного комплекса и обусловленных этим задач в инвестиционном развитии территории региона. Роль хозяйственно-экономических факторов в формировании региональной системы расселения, обеспечивающей самоокупаемость и оптимизацию саморазвития региона.

Содействие росту ВРП региона за счет развития новых/возрождаемых направлений экономики и производств, выделяя ряд приоритетных направлений, намечаемых Стратегией СЭР.

Активное развитие малого и среднего предпринимательства, содействие, в том числе за счет создания участков, техно-парков для размещения соответствующих объектов и их подключения к инфраструктуре. Содействие самозанятости населения, в частности, за счет максимально ресурсно обеспечиваемого индивидуального жилищного строительства.

Фактор трудовых ресурсов и наличия устойчивого постоянно проживающего контингента работающих выступает важнейшим условием эффективной работы производственного комплекса и социальной системы региона.


2. Приоритетные направления хозяйственно-экономического развития региона согласно Стратегии СЭР и основные пропорции его социально-экономического комплекса. Выявление лидеров приоритетных направлений развития экономики с учетом обязательств активного и конструктивного участия лидеров в развитии урбанистической структуры и всей региональной системы расселения.

Определение главных аттракторов инвестиций в производственную и непроизводственную сферы в дополнение к традиционным аттракторам, если они в регионе имеются. Введение в экономику региона новых сильных функций и видов занятости, выводящих регион в состояние исторически длительного процветания и культурной многомерности – места формирования поколенческой преемственности населения.

Развитие сфер образования, науки, здравоохранения, культуры, индустрии обслуживания и услуг как условия формирования новых аттракторов инвестиций, бюджетных позиций, ГЧП, грантов, а также типов занятости и системы социальных связей, включая поколенческие, достаточно сложной и устойчивой для появления многочисленного собственного оседлого высокообразованного населения, способного ответить на вызовы развития экономики в системе глобальной конкуренции.


3. Экологический императив использования приемлемых способов недро- и природопользования, максимизация экологичности урбанистических структур и региональной системы расселения в целом.

Отчетливость государственной, муниципальной и общественной позиции понимания того, что только в экологически благоприятной среде, в хорошо сохранившейся природе и созвучной ей жилой застройке с полным составом обслуживания и услуг, даже в условиях достаточно сурового климата, могут быть созданы очень привлекательные условия для жизни. Вариант жизненного обустройства при возможности 1-2 месяца и более в году (особенно для детей) проводить в южных широтах, у моря, океана и т.п. может стать чрезвычайно привлекательным для жителей России. Хорошая экология – один из наиболее мощных факторов притяжения для людей. Не климат даже, но комплексно понимаемая экология жизни, здоровое экологичное жилище, а не блокирующий в жилье вихревые токи, да и сам излучающий своими заполнителями железобетон, но река, лес, грибы, травы, всё то, что делает человека не сожалеющим о мире, живущем помимо него, а включенным, соживущим.


4. Проективный принцип пространственного планирования развития территории региона и региональной системы расселения в соответствии с территориальной объектной проекцией этапов долгосрочного стратегического планирования.

Предусматривает, что в документах территориального планирования будет осуществлена проекция на карту региона (появившиеся «дорожные карты» – символ поиска наглядности планируемого) состояния развития урбанистических образований, инфраструктуры и региональной системы расселения, зон размещения градостроительных объектов всех уровней значимости в долгосрочном горизонте Стратегии социально-экономического развития региона. При этом существующие виды использования и категории земель, также как административные границы, перестают быть поводом для необоснованных ограничений и преградой для градостроительной деятельности на территориях под воздействием новых факторов развития.

Документы и обосновывающие материалы СТП являются единственными в стратегическом и долгосрочном планировании документами, имеющими картографический мультимасштабный характер отображения предусматриваемых мероприятий; подразумевают нанесение на карты требуемых масштабов необходимой информации о принятом либо рекомендуемом размещении объектов федерального, местного значения и планируемого размещения объектов регионального значения, возможное внесение корректив в режиме он-лайн.

Наглядность отображения определяет исключительную и незаменимую роль картографических материалов как инструментов стратегического территориального планирования. В том числе пространственной организации региональной системы расселения, территориального распределения функциональных зон, плотностей застройки поселений и урбанизированных территорий, развития городских агломераций, городов, сел, различного рода кластеров и линейных объектов, их коммуникационных связей между собой.


5. Нормативный принцип планирования, проектирования и пространственной организации градостроительных компонентов комплексного социально-экономического развития.

Вытекает из целевых показателей Стратегии социально-экономического развития, принимаемых в режиме их поэтапного достижения и отражаемых в региональных нормативах градостроительного проектирования. Нормативы – основной инструмент, определяющий параметры самой планировочной структуры поселений, соотношение функциональных и территориальных зон жилого и иного назначений, территорий общего пользования, зеленых территорий, мощности и частоты размещения объектов социального обслуживания населения, а также площади земельных участков таких объектов.

Нормативы площади участков объектов производственного и иного нежилого назначения, линейных и инфраструктурных объектов, зон с особыми условиями использования территории и др. нормируются отраслевыми либо иными регулятивными материалами, нормативами, сводами правил и т.п.

Нормативы плотности жилых территорий (жилых территориальных зон) коррелируют с показателем средней жилобеспеченности и расчетным уровнем автомобилизации населения. Типология жилищного строительства по этажности, типу пользования жилыми единицами (многоквартирные, блокированные и отдельно стоящие одноквартирные, специализированные гостиничного типа и др.) также является значимым фактором влияния на плотность застройки селитебных территорий, однако фактор уровня автомобилизации населения становится решающим в определении и, соответственно, нормативном регулировании плотности застройки жилых территорий.

Именно нормативный подход позволяет структурировать конфигурацию, размещение и размерность всех объектов городской застройки: улично-дорожной сети, пропускной способности и поперечников магистральных, жилых, торговых и других улиц, размерность и функции базовых планировочных элементов – кварталов, районов, функциональных и территориальных зон. Нет нормативов, значит, нет адекватного чертежа планировочной, пространственной организации территории, нет структурированного видения будущего. Оптимизация будущего начинается и идет через нормативы.


Жилищная проблема в стратегическом планировании


Относится к числу наиболее острых и актуальных. Развитие жилищной сферы в целом – проектно-строительного, инвестиционно-кредитного, бюджетного и эксплуатационного секторов является одной из наиболее важных и позитивных стратагем устроения будущего и одновременно одним из наиболее отсталых участков производственно-экономического комплекса страны.

Особенностью жилищной сферы сегодня является ее гипертрофированно рыночный характер, отсутствие должной балансировки интересов участвующих и заметная слабость главного регулятора территориального планирования – органов государственной власти и муниципального самоуправления. Поскольку инвестором жилищного строительства выступает частный капитал, он проводит коммерчески обусловленную установку на платежеспособный спрос (пусть и стимулируемый ипотекой), в то время как интересы социальных групп с недостаточным платежеспособным спросом остаются незакрытыми. Поддерживается высокая рыночная цена и ограничения объемов строительства, оправдываемые дефицитом земельных участков для строительства и наличием административных барьеров.

Органы государственной власти и муниципального самоуправления, отвечающие за подготовку и утверждение документов территориального планирования, градостроительного зонирования, осуществляют эту подготовку, придерживаясь, как правило, ошибочных расчетов и оценок количества территорий, необходимых для размещения объемов строительства, предусматриваемых генеральными планами городов и поселений. Сказывается невнятность нормативной базы и градостроительной политики.

Планирование городского развития, точнее – градостроительное проектирование развития – осуществляется под давлением давно минувших обстоятельств: городская черта, установленная прошлым либо позапрошлым генпланом, продолжает стягивать город жестким обручем и ограничивать развитие площади городских территорий, улично-дорожной сети транспортной инфраструктуры, сети коммуникаций и объектов инженерной инфраструктуры и др. Планирование же как формализованная деятельность управления и регулирования развития отстает, не отвечает на запросы проектирования.

Крайне важно связать в единый регулятор планирование и проектирование развития, принять позицию, что именно проектирование является фактическим «решателем» проблем – как спроектируешь, так и будет в натуре. А планирование, в том числе территориальное, либо обеспечивает рациональное и нормативно обоснованное проектное решение, принятое с учетом всестороннего обсуждения, либо создает препятствия развитию, не рассмотрев должным образом вопрос на этапе проектирования.

В интервале расчетного горизонта на 20 лет должны быть запроектированы и приняты в документе территориального планирования – генеральном плане:

а) планировочная структура города, поселения, основными компонентами которой являются улично-дорожная сеть с коридорами линейной инфраструктуры и окаймляемые предварительными красными линиями плоскостные планировочные единицы;

б) планировочные единицы – кварталы с предварительными границами межевания, входящие в районы, принадлежащие конкретным функциональным зонам; жилой квартал – исходная единица, образованная участками жилых и/или сопутствующих жилью объектов. Никаких земельных участков для строительства вне территорий кварталов быть не может. Жилого квартала вне их группы, то есть жилого района, быть не может;

в) соотношение функциональных зон с суммарными абсолютными величинами их площадей, позволяющими разместить планируемое население (планируемый суммарный жилой фонд) с ожидаемым уровнем жилобеспеченности, развития социальной и экологической инфраструктуры, автомобилизации, прогнозируемым уровнем ценности жилых единиц и плотности застройки.

Далее в соответствии с решениями генерального плана осуществляется подготовка правил землепользования и застройки, регламенты и начинают разрабатываться проекты планировки и межевания на установленные в ПЗЗ территориальные зоны либо их части.

Таким образом, запроектированная в ходе подготовки генерального плана, программ развития транспортной, коммунальной инфраструктуры планировочная структура города рассчитана на полный объем всех определяемых Стратегией (например – 2030) видов строительства на предстоящие годы. Определяется также ориентировочная по требуемым затратам стоимость земельных участков, формируемых в кварталах развития, что позволит создавать долгосрочные инвестиционные программы. Многие из административных процедур в ходе подготовки и реализации инвестиционных и иных проектов могут быть переведены в проектный цикл рассмотрения и обеспечения оптимальных условий строительства.

Так могут быть сняты два существенных препятствия на пути роста объемов жилищного строительства и снижения его коммерческой стоимости: свободное бездефицитное предложение земельных участков, безбарьерная административная среда, лишенная препятствий на пути реализации проектов, наглядная ясность перспектив развития города и прилегающих территорий в форме агломерационных сгущений и лучей нового жилища.

Принцип взаимной оптимизации планирования, градостроительного проектирования, градостроительного регулирования и управления по критерию создания безбарьерной среды для инвестиционной деятельности.

Ликвидация информационных барьеров должна обеспечиваться открытостью для инвесторов всех сведений о существующем состоянии и планируемом развитии территории региона, содержащихся в его СТП, генеральных планах городов, поселений и их агломераций. На основе этих материалов создается единый банк данных о земельных участках, предназначенных для включения в хозяйственный оборот.

Расширение инвестиционной базы жилищного строительства необходимо осуществлять за счет вовлечение граждан в индивидуальное жилищное строительство, развитие акционерных и других коллективных форм аккумуляции инвестиций в развитие коммунального комплекса, модернизацию ЖКХ, создание новых типологических видов жилья – кондоминиумов, клубных и квартальных комплексов. Индивидуальное жилищное строительство целесообразно обеспечить значительным резервом площадок развития при территориальном планировании городов, поселений, районов, предоставить всем заинтересованным домохозяйствам возможности осуществления ИЖС, в том числе в коллективах частно-муниципальных застройщиков.

Развитие строительного комплекса должно быть осуществимо с точки зрения достаточности ресурсов для своей реализации.

Активизация пространственного планирования, опережающим (проектным) образом продумывающим и конструктивно формирующим использование территориальных ресурсов и развитие недвижимости, есть сильнейший фактор конкурентоспособности и выживания в соревновании различных способов развития. Нацеленность на проективный принцип планирования в регулировании развития урбанизированных территорий, рациональная структура управления, привлечения бюджетных и инвестиционных финансово-кредитных ресурсов, направляемых в развитие, становятся необходимой составной частью политики региональной социально-экономической Стратегии.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2014 г.