31.10.2014

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования

По результатам панельной дискуссии «Нормативы градостроительного проектирования. Роль в системе управления развитием территории», состоявшейся в рамках 12-ой Всероссийской конференции «Градостроительство и планирование территориального развития России», участники конференции пришли к выводу о необходимости утверждённой методики разработки региональных и муниципальных нормативов градостроительного проектирования.

В связи с внесением изменений в ГрК РФ (ст. 29.1 – 29.4), установивших обязательность принятия нормативов, а также требования к их составу и содержанию, внимание к нормативам усилилось, но вопросов меньше не стало. Необходимы дополнительные исследования и теоретические проработки вопросов, связанных с практикой градостроительного проектирования в регионах РФ и муниципальных образованиях, а также правоприменительной практикой принятых нормативов.

Участники конференции рекомендовали Минрегиону России и ГИС-Ассоциации провести обсуждение методических подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования на портале ГИС-Ассоциации в рамках дискуссионного клуба журнала «Управление развитием территории» в августе-сентябре 2014 года и в конце сентября провести итоговое обсуждение в Минрегионе России.


В целях формирования общественно-профессионального мнения редакция журнала предложила участникам дискуссии ответить на следующие вопросы.

1. В чём главные смыслы региональных и местных нормативов градостроительного проектирования?

2. Каковы основные принципы подготовки и применения нормативов градостроительного проектирования?

3. Каково место нормативов градостроительного проектирования в системе управления развитием территорий, нормативно-правового и нормативно-технического регулирования градостроительной деятельности?

4. Насколько свободны регионы и муниципалитеты в определении расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения населения и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения?

5. Каким образом должны формироваться перечни видов объектов регионального и местного значения, подлежащие применению при подготовке проектов нормативов градостроительного проектирования?

6. Какие исходные данные обязательны для разработки нормативов?

7. Какова структура расчётных показателей, составляющих нормативы?

В дискуссии приняли участие представители проектных и научно-исследовательских градостроительных институтов, органов местного самоуправления, высших учебных заведений и саморегулируемых организаций.


Павел Николаевич Никонов, директор Бюро межевания городских территорий ЗАО «Петербургский НИПИГрад»

Для того чтобы рассуждать о смыслах НГП, надо быть уверенным в правильности и единодушии общего понимания смысла градостроительного проектирования вообще. Говоря пафосно, следовало бы установить законодательно непременность присутствия смысла в градостроительной документации как обязательного условия ее утверждения. Пожелание это вызвано тем, что среди утвержденных генеральных планов, проектов планировки или межевания часто наблюдаются такие, которые принципиально лишены хоть какого-либо смысла. При этом попытки обращения к смыслу встречают откровенно агрессивное раздражение как сотрудников администраций, утвердивших такую документацию, так и ее авторов (инвесторов, застройщиков), обреченно вынужденных подчиняться Градостроительному кодексу в том, чтобы формально исполнить ритуал по подготовке соответствующей документации, но не более.

Увы, наш Градостроительный кодекс посвящен лишь разведению сфер полномочий в градостроительном регулировании и проектировании между уровнями власти, да отчасти формалистике содержания градостроительной документации. Но ни целей, ни задач, решения которых следует добиваться подготовкой этой документации, из него не следует. Вот и разделы, посвященные НГП, появившиеся в нем при недавних изменениях кодекса, в основном состоят из того, кто и что должен делать, а зачем, для чего – продолжает оставаться несказанным.

Между тем, Градостроительный кодекс должен был быть основой для всеобщего взаимопонимания по крайней мере в главных пунктах отношения к самому главному предмету правового регулирования градостроительного законодательства – городу. Пусть каждый из нас имеет свое интуитивное представление о том, что такое город, но было бы правильно, если бы Градостроительный кодекс начинался положениями, описывающими принципиальную конструктивную минимально достаточную схему города как машины для жилья. Из чего состоит город? Что в нем должно быть обязательно? Из чего состоит его механизм, из каких инфраструктур складывается его скелет, чем он заполняется? Как в квартире обязательно наличие спальни, туалета, кухни, а с ними – оборудования водопроводной и канализационной систем, тепло- и электроснабжения. Далее по мере роста возможностей – ванной, гостиной, прихожей, детской, кабинета, зимнего сада и т.д. и соответствующего оборудования. Также и система города должна быть предметно понятной. Ведь именно за это наполнение города и должны отвечать НГП.

Сегодня представление о городе как гармонично сбитой целостной конструктивной системе в градостроительном диалоге замещено пережевыванием слов об объектах «федерального, регионального и местного значения» – якобы каждое поселение (даже не населенный пункт) должны составить и утвердить для себя списки объектов местного значения, регионы – регионального, и каждый из них будто бы волен составить себе уникальный такой список, сопроводить его своим уникальным нормированием. При этом о наличии конструктивной роли этих объектов в формировании структур жизнеобеспечения города кодекс не упоминает, и поэтому набор этих объектов в принципе может быть сколь угодно случайным, бессистемным, вовсе не конструктивным.

Можно в ответ на это заметить, что и в прежних, т.е. советских нормах, также отсутствовала зафиксированная идеальная модель города, но это не мешало осознанно и гармонично формировать и развивать города. Это так. Но система градостроительного проектирования в советское время радикально отличалась от нынешней системы. Во всей стране было лишь несколько крупных градостроительных научно-исследовательских проектных институтов. Причем основная часть их была объединена в систему ГИПРОГОР, в которой каждый из них имел свой набор подопечных городов. Крупные города имели свои институты (институты Генпланов и другие), которые занимались только этими городами. Таким образом, каждый город от самого крупного до самого малого имел своего постоянного градопроектного куратора, который был «главным специалистом», осуществлявшим не только перманентное проектирование, но и мониторинг и исследование всех его градостроительных проблем. Градостроительная администрация каждого города была постоянным пациентом своего постоянного специалиста по градостроительству именно своего города. И отношения между ними были часто диаметрально противоположными нынешним «заказчик-подрядчик», или по меньшей мере партнерскими. Проектировщик для администратора был авторитетом – свидетелем и создателем градостроительной истории его города, хранителем ее тайн, ее отложенных задач, ведуном ее подводных камней. Представление о конструктивной системе каждого города представляло собой накопительный массив знаний, получаемых и эмпирическим путем (в процессе проектирования), и научными исследованиями, поскольку тогда постановка вопросов о смыслах категорий градостроительного проектирования, в том числе с научным обоснованием, не только не вызывала державного раздражения у администраций, но даже выдвигалась в качестве обязательного требования. И проектирование, и научные изыскания в отсутствие нынешней компьютерной техники, при которой один персональный компьютер и плоттер могут заменить целую архитектурную бригаду, состоявшую ранее из десятков специалистов, и вычертить в один момент то, что та вычерчивала за месяцы кропотливой работы, шли неспешно. Над одним чертежом, морща лоб, склонялось по несколько мэтров, и молодые специалисты ползали по этому чертежу с рейсфедерами и кисточками, направляемые их указательными пальцами. Так, постоянно обогащаясь, представление о городе, о его конструкции, о технологии его создания и развития естественно перетекало от поколений к поколениям, впитывалось в них через пальцы, сжимавшие карандаши и рейсфедеры, создавая мощный нематериальный актив проектного коллектива. Он, как огонь в ритуальном сосуде, поддерживался в стенах этих институтов самим естеством протекавшей в них жизни. В этих условиях документальная фиксация идеальной конструктивной модели города в нормах была не сильно нужна. Будучи зафиксированной на бумаге, она, может быть, даже очень сильно проигрывала бы своему образу, который, как казалось, навечно занял свою позицию в коллективном профессиональном интеллекте. Сегодня эта система уничтожена. Заказы на разработку генеральных планов, проектов планировки, ПЗЗ и НГП администрации выносят на электронные торги, на которых торгуются электронные роботы, побеждая лишь игрой на понижение цены и на сокращение сроков подготовки документации, т.е. игрой на уменьшение материальных и интеллектуальных ресурсов, которые будут вовлечены в ее подготовку. Выигрывавшие коллективы часто впервые сталкиваются с названием населенного пункта, судьбу которого им предстоит один раз запроектировать, и бегут дальше по жизни за следующим выигрышем в этой странной игре судьбами городов. При этом их заказчик не в состоянии повлиять на то, что они запроектируют, ибо если при проверке подготовленной документации обнаружится вполне «полное соответствие законодательству», то законных причин не принять и не утвердить эту работу у него не будет. И уж если он ее утвердит, то при попытке заказать новую альтернативную документацию с надеждой на большее соответствие реальным потребностям своего населенного пункта рискует натурально сесть в тюрьму за попытку нецелевого использования муниципальных средств. Да и сам он – мэр, пришедший к власти на прошлых выборах на волне какой-то временно популярной среди населения проблемы, по жизни может быть предельно далек от проблем градостроительства, и на задачу подготовить генеральный план смотрит как на досадную необходимость, формально навязанную ему законодательством, за исполнением которого приглядывает назойливый прокурор. Поэтому цель его подготовки исчерпывается для него приобретением томика с заметной надписью «Генеральный план», который можно будет водрузить пылиться на полку – главное, чтобы надпись была видна.

Так что теперь интеллектуальный актив в виде само собой разумеющегося массового профессионального представления о том, что есть город, что есть его конструкция, просто утратил своего естественного носителя и вместе с ним пребывает в мире ином. И в полный рост встала проблема заполнить пустоту этой ниши. Скажете, что вопрос об этой конструкции – это технический вопрос и ответ на него должен быть в методичке или учебнике, но не в законе? Может быть. Но у нас сложилась такая практика правоприменения, что если что-то прямо в законе не сказано, то по мнению юристов, чиновных винтиков и заинтересованных застройщиков того вообще не существует физически. И никакие учебники им ничего не доказывают. Так что все разговоры про конструкцию города и смыслы градостроительства уйдут в пол, как педаль тормоза, когда отказывают тормоза.

Единственно, где сегодня мне удалось прочесть озабоченность моделью города, это в материалах фонда «Институт экономики города» Э.К. Трутнева и С.А. Крымова «Азбука градостроительного нормирования». В качестве примера авторы приводят параметрические модели городов Перми и Хабаровска, созданные в составе генерального плана и положенные в основу подготовки ПЗЗ и НГП. Они убедительно демонстрируют то, что показатели генерального плана, нормы градостроительных регламентов и нормативы градостроительного проектирования по своей сути взаимосвязаны, и эта взаимосвязь должна быть использована при подготовке НГП.

Справедливости ради хотел бы напомнить, что еще ранее того, в самом начале 90-х годов, петербургским институтом ЛенНИПИГенплана подобные модели были созданы для массовой оценки земель с целью установления ставок земельного налога для Санкт-Петербурга и некоторых других городов – Барнаула, Нижнего Новгорода и того же Хабаровска. Автором этой модели был Н.С. Пальчиков. Наиболее полно эта модель была проработана и наполнена информационным содержанием для Санкт-Петербурга. С помощью нее осуществлялось социально-экономическое зонирование его территории и получение дифференцированных оценок территорий этих зон для разных видов целевого использования. Хотя и создана она была для массовой оценки городской земли, с ее помощью можно было устанавливать наилучшее и наиболее эффективное использование территории в целом и земельных участков в частности, последствия принятия вариантов разных градостроительных решений – смены функционального назначения части территории, строительства моста, размещения промзоны, жилого микрорайона, внесения изменений в различные инфраструктуры – инженерную, транспортную, социальную и т.д. не только с точки зрения экономических показателей, но и всех прочих градостроительных данных. Это заставляет думать, что петербургская модель и модели, сегодня реализованные в Перми и Хабаровске, в своей сути являются аналогичными друг другу, различаясь, может быть, тем, что петербургская модель была настроена на фиксацию текущей данности, а те – на перспективную данность, заложенную в проектах генпланов. Но это вопрос не устройства механизма и сути модели, а всего лишь заполнения ее информационных ячеек существующими или проектными показателями. Итак, такая модель существует в Санкт-Петербурге уже более 20-ти лет. Какова же ее судьба? Сначала, при введении налога на землю, она была с триумфом введена в эксплуатацию. Все возможности ее применения в градостроительстве тогда же были предъявлены руководству города и вызвали его восторги. Но градостроительная практика так ею и не заинтересовалась. К нынешнему дню она периодически используется для все той же массовой кадастровой оценки, но только потому, что остатки коллектива, некогда ее создавшего, сохраняли ее все это время и развивали. Но круг пока еще помнящих о ее наличии сузился до нескольких человек, и смею предположить, что ни один из них не числится среди сотрудников Комитета по градостроительству и архитектуре СПб. Пока воздержусь от своих оценочных суждений об этом.

Впрочем, это не возражение авторам «Азбуки градостроительного нормирования», а лишь легкий скепсис относительно возможностей тиражирования пермского и хабаровского опыта на почву администраций, совершенно не готовых к технологичным способам управления территорией.

Скорее возражу им в другом – их заявлению о необходимости решительно отказаться от опыта градостроительного проектирования социалистического периода и соответствующего нормирования. Я бы поставил задачу иначе: сохранить опыт того (социалистического) проектирования в части инфраструктурного обязательного обеспечения территории определенными социально-культурными, коммунально-бытовыми, инженерно-транспортными объектами с определенными параметрами, а что-то сверх того муниципалитеты могут планировать посредством установления МНГП уже по своему выбору. Если руки дойдут.

Вопрос: мыслимо ли ожидать, что, например, в каких-либо местных нормативах норма площади помещений или земельного участка детского сада или школы на одного ребенка будет меньше, чем те, которые на сегодня установлены в нормах российского уровня? Это вряд ли. Впрочем, есть градостроительные ситуации, которые не позволяют выдержать эти нормы физически. Например, исторические центры городов. Однако эти территории возникли не вдруг, они были и раньше, и такая же проблема с ними мучила нас и в социалистический период. Но это не отменяло единой системы норм, применявшейся на остальных территориях всей страны. То же, полагаю, можно сказать и про все прочие объекты, нормируемые МНГП и РНГП. Таким образом, некий минимальный уровень ровной чертой уже как бы сам собой прочерчен почти под каждым нормативом всех уже принятых или еще только подготавливаемых норм всех городов и весей. Стоит ли отказываться от этой опорной черты? Если где-то есть возможности подняться над ней – надо подниматься. Но, думаю, сначала следует проявить картину существующего положения вещей, картину текущего соответствия реальной обеспеченности населения различных частей территории каждого города нормируемыми объектами и показателями, а также в отношении всей его территории выявить инфраструктурный каркас во всей его конструктивной целостности – в качестве опорного плана для решения задачи подготовки НГП. И тут-то может выясниться, что задача достигать следующих, перспективных, торжественно объявленных генеральным планом уровней обеспеченности территории пока и не стоит – в актуальной повестке дня стоит задача приведения текущей обеспеченности территории или ее частей в соответствие хотя бы вот этому опорному уровню. Здесь следует принять во внимание то, что опорные материалы генерального плана могут и не выявить такой проблемы – в них исследуются достаточно крупные территории и агрегированные данные, в то время как недообеспеченность территории может проявлять себя локально или вообще точечно, но при этом массово. И это представляет собой довольно зыбкую почву для старта к будущему уровню обеспеченности территории. Да и для оперативного управления территорией вниманию более важны не свет далеких звезд многообещающих МНГП, а проблемы, словно тараканы и мыши, роящие во тьме под ногами в реальном времени. Надо осветить почву под ногами.

То есть не менее чем в хороших МНГП любой город нуждается в добротном мониторинге текущих показателей территорий существующей застройки, которые в них нормируются, а также и всех иных нормируемых показателей. И это должен быть мониторинг не общей цифры показателя на весь город, а на каждый объект, который подлежит нормативному обеспечению. Увы, сегодня город узнаёт, что у него есть названные выше проблемы на территориях существующей застройки фрагментарно и случайно – из обосновывающей части проектов планировки территории, в которых авторы (и то не все, а лишь добросовестные) предъявляют материалы исследования современного состояния территории проектирования. Как правило, это существующие кварталы, в которых заказчик проекта намерился построить новый объект в порядке уплотнительной застройки. Лишь только поэтому появляется повод подсчитать текущие показатели плотности населения квартала, обеспеченности его озеленением, машиноместами, местами в детских садах и школах, проверить наличие поликлиники, пожарной части и прочего. Мало того, что такие данные появляются лоскутами, они, как правило, ни в какой накопительный банк данных о городе не складываются, и неприятные «открытия», сделанные в них, ни к каким практическим последствиям не приводят. Довольно скоро они исчезают из поля зрения ответственного лица, с ними работавшего, и город снова погружается в беззаботное ничего незнание о себе, в том числе в отношении и этих территорий.

Для осознанного управления территорией необходимо содержать не просто мониторинг этих показателей, а именно параметрическую модель города, только заполненную не проектными, а реальными показателями параметров, в том числе с плотностями потоков пешеходов и автомобилей на улично-дорожной сети, кубометрами воды, перегоняемой от водозаборных станций до потребителей, и всем прочим в сборке в единую конструкцию, которая позволяет увидеть в целом реальную анатомию города и контролировать его физиологию, строить планы развития отдельных его систем или в целом. Такую модель в качестве специфической информационной системы в каждом городе необходимо создать в любом случае – для комплексной инвентаризации и систематизации знаний о городе как предмете управления. Без нее управление им происходит «в слепую», разбалансированно, со всеми прелестями межведомственной несогласованности.

Если отцы города освоят управление им на основе такой модели, то они осознанно со знанием дела разработают и примут МНГП.


Чернов Андрей Владимирович, директор НП "Поволжский центр космической геоинформатики"

Уважаемые коллеги! Я не являюсь профессиональным градостроителем, поэтому прошу извинить, если мое понимание не соответствует общепринятому. Можно считать, что это частный взгляд на систему снаружи, а не изнутри.

Градостроительное законодательство в качестве основного инструмента развития городов предлагает систему регулирования: ПЗЗ, технические регламенты, нормативы, а также иерархическую систему градостроительной документации и документации по планировке территории с довольно жестко прописанными решениями. С точки зрения общего системного анализа для обеспечения устойчивости и развития системы совокупность ограничений нужно дополнить совокупностью целевых показателей. Пока целевые показатели находятся лишь в области планов по вводу жилья и субъективных данных социологических опросов, а значит, крайне скупо характеризует комфортность обитания.

Общеизвестно, что на современном этапе в градостроительстве (да и не только в нем) правила и запреты работают очень плохо. Однако хорошо работают рейтинги. Каждый губернатор, мэр пытается представить свой регион лучше, краше, показать свой вклад.

Традиционно смысл региональных и местных нормативов градостроительного проектирования представляют как обязательства органов власти к предоставлению комфортной городской среды и условий жизни в городе за счет планирования (в генплане и далее) и строительства объектов регионального и местного значения.

Естественно, при отсутствии системы объективных показателей стремление органов власти – занизить нормативы. Действительно, зачем налагать на себя дополнительные обязательства, если медальку за это не получишь и инвесторов не позовешь?

С другой стороны, градостроители плачут об отсутствии связи между стратегическими документами по развитию города (стратегия) и территориальным планированием. Мол, во-первых, мало учитывают их интересы при разработке стратегии, во-вторых, для разработки генпланов им не дают сценарные условия – что собственно хотим получить? А значит – нужен какой-то мостик между генпланом и стратегией, цепочка:

– принципы хорошего города, комфортной среды (стратегия);

– целевые показатели;

– план для реализации целевых показателей с точки зрения организации пространства (генплан) и с точки зрения финансов и отраслевых требований (муниципальные программы).

В качестве такого «мостика» чаще всего рекомендуют «мастер-план». Думаю, МНГП должны быть включены в этот «мостик» в части целевых показателей.

Среди основных принципов подготовки и применения нормативов градостроительного проектирования выделим наиболее важные.

– Дифференцирование по территории города в зависимости от стоимости земли и функционального использования территории. Этот принцип закрепляет неоднородность среды и дает возможность для всей территории города, а не только там, где плохо, или территорий интенсивного градостроительного освоения.

– Связь с объективной системой целевых показателей, характеризующих качество среды. Этот принцип препятствует взятию на себя пониженных обязательств. Систему НГП в этом случае придется переработать Пример – нормативный показатель «наличие остановки общественного транспорта в пешеходной доступности» очень мало говорит о качестве транспортного обслуживания населения, так как не связан ни с количеством видов общественного транспорта, ни с временем реализации транспортных корреспонденций. А показатель «среднее время транспортных корреспонденций от двери до двери» говорит практически обо всем и заодно подтягивает качество пешеходной инфраструктуры.

– Связь с генпланом и бюджетом. Нет смысла принимать на себя повышенные обязательства, которые не исполнить.

Предлагаю градостроителям подумать над вопросом, как привести систему показателей МНГП в систему целевых показателей (разумеется, частично, хотя бы самые важные), а затем представить их через АСИ для утверждения в качестве рейтинговых. Однако перед разработкой такой системы необходимо договориться об общей базе – «принципах хорошего города».


Даровских Ирина Юрьевна, начальник отдела генерального плана Департамента земельных отношений и градостроительства Администрации города Тюмени

Главный смысл региональных и местных нормативов градостроительного проектирования – юридическое закрепление минимальных расчетных показателей и максимальных радиусов доступности для объектов капитального строительства в целях создания комфортной среды проживания. При этом, наверное, необходимо их строгое соблюдение и установление ответственности юридическим и физическим лицам, органам муниципальной власти за их несоблюдение.

Подготовке нормативов градостроительного проектирования должна предшествовать исследовательская работа по анализу существующей ситуации: дефицит или избыток объектов на территории муниципального образования, оценка социально-экономического развития территории, роль территории в развитии региона, градообразующий фактор и т.д. Данная работа должна лечь в основу обоснований минимальных расчетных показателей и максимальных радиусов доступности объектов капитального строительства. В целях избежания коррупционного фактора расчетные показатели должны быть конкретные, если необходимы разные показатели по одному объекту для различных территорий, возможно разделение территории муниципального образования на части. Нормативы должны соблюдаться всеми субъектами градостроительной деятельности, в том числе при выполнении проектной документации и строительстве объекта. Это должно быть четко прописано в документе. Реальное применение местных нормативов – вопрос не менее сложный, чем создание нормативов.

В системе управления развитием территории, нормативно-правового и нормативно-технического регулирования градостроительной деятельности нормативы должны занимать основополагающее место, быть каркасом, вокруг которого должны формироваться жилые и промышленные территории. К сожалению, в структуре существующего города с существующей застройкой разместить объекты местного значения практически невозможно. Должны быть правовые нормы, регулирующие размещение планируемых объектов и интересы владельцев, арендаторов земельных участков.

Учитывая последнюю редакцию Градостроительного кодекса, регионы и муниципалитеты свободны в определении расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения населения и расчётных показателей максимального уровня территориальной доступности таких объектов для населения в случае, если в региональных нормативах не будут установлены минимально допустимые расчетные показатели для объектов местного значения. Готовы ли муниципальные образования определить эти расчетные показатели? Отсутствие профессиональных кадров на местах в области градостроительства, отсутствие денежных средств в муниципальных бюджетах не позволяют дать однозначный ответ на этот вопрос. И еще один важный вопрос – фактическое размещение при осуществлении строительства объектов местного значения. Заложено противоречие между необходимостью иметь объекты на территории муниципального образования регионального и местного значения и желанием застройщиков получить максимальную прибыль за счет строительства коммерческих объектов (жилье), так как объекты регионального и местного значения при отсутствии свободных земельных участков, не обремененных правами третьих лиц, возможно строить только на земельных участках, находящихся в собственности физических и юридических лиц.

По какому принципу должны формироваться перечни видов объектов регионального и местного значения, подлежащие применению при подготовке проектов нормативов градостроительного проектирования? По принципу финансирования? По принципу обслуживания населения? Больница – объект областной или городской? Детский сад или школа – городской объект, если строительство их выполняется за счет средств областного бюджета?

Формирование должно происходить по функциональной принадлежности объектов: объекты социального назначения, инженерные сети, дороги, объекты транспортного назначения, жилые объекты. В этом вопросе ясность отсутствует. Хорошо, если бы перечень объектов регионального и местного значения для нормативов определялся федеральным законодательством.

Для разработки нормативов обязательны такие исходные данные, как натурные обследования, социологические опросы, аналоги других муниципальных образований, статистические данные для определения динамики развития объектов, стратегия социально-экономического развития муниципального образования. Следует отметить, что ни одним нормативно-правовым актом не предусмотрено утверждение стратегии, в то время как документы территориального планирования, градостроительная документация должна разрабатываться в соответствии с этим документов.

В структуре документа расчетных показателей, составляющих нормативы, должен быть раздел по расчетным показателям и раздел по области их применения. Действие такого документа должно распространяться на выполнение проектной документации.


Ерохин Григорий Порфирьевич, НГАХА, заведующий кафедрой градостроительства и ландшафтного дизайна, кандидат архитектуры, г. Новосибирск

Основным смыслом или даже целью региональных и местных нормативов градостроительного проектирования является адаптация «федеральных норм» к местным реалиям, то есть:

– особенностям природного комплекса (климат, ландшафт, сейсмика… );

– особенностям существующего антропогенного (техногенного) ландшафта – сложившейся системы расселения, исторически сложившегося характера городской застройки, устоявшейся строительной практики, архитектурно-градостроительных традиций и т.п.

Можно выделить следующие принципы подготовки и применения нормативов градостроительного проектирования:

– адекватность нормативов сложившейся в регионе ситуации (от общего уровня экономического развития до плотности населения, плотности УДС и т.п.);

– «мягкий», возможно, растянутый во времени переход к новым (более жестким) нормам и требованиям;

– постоянная корректировка, основанная на мониторинге изменений в регионе.

В системе управления развитием территорий, нормативно-правового и нормативно-технического регулирования градостроительной деятельности нормативы, прежде всего, должны быть ориентированы на решение конкретных и реальных проблем региона, эти проблемы должны быть осознаваемы управленцами, а нормативы восприниматься как действенный инструмент в их решении.

Реалии многих регионов и муниципалитетов таковы, что достижение многих нормативных показателей, зафиксированных в градостроительных нормативах федерального, регионального и местного уровнях, находится далеко за пределами обозримого будущего. При этом очевидно, что есть регионы – лидеры в области новаций (доступность для маломобильных групп населения и т.п.). В дальнейшем должны появляться все новые лидеры в области распространения нового качества среды обитания, но требовать этого от всех и сразу вряд ли разумно.

Соответственно, свобода в определении расчетных показателей у регионов должна быть выше, чем сейчас. На местах, конечно, виднее.

Исходные данные, обязательные для разработки нормативов, должны исчерпывающе характеризовать особенности региона, муниципалитета, быть достаточными для обоснования тех или иных отклонений.


Кожаева Лидия Борисовна, заведующая отделом нормативов Центра развития нормативной базы градостроительства №8 ГУП «НИиПИ Генплана Москвы»

Градостроительное проектирование должно вестись таким образом, чтобы результатом осуществления проекта явилась такая организация территории, при которой человек обеспечен нормальными условиями жизнедеятельности, как это сформулировано в Градостроительном кодексе РФ и Градостроительном кодексе Москвы.

Градостроительные нормативы, выраженные в конкретных, «приближенных» к человеку показателях, являют собой некоторый заслон, защиту сложившегося устройства различных территорий от градостроительных вмешательств и проектов, извлекающих «стратегические» или коммерческие выгоды из освоения территорий, но не учитывающих и не улучшающих условия жизни населения.

Смысл региональных и местных нормативов градостроительного проектирования – служить правовой гарантией обеспечения человека такой средой для его жизнедеятельности, которая отвечает определённому (нормативами) стандарту – набору благ, услуг, объектов, территорий, а также гарантией неухудшения условий пользования этим стандартом при любых видах градостроительного воздействия на территорию.

Смысл местных нормативов – представление нормативных параметров обеспечения доступности жизненно важных объектов в различных способах достижения этой доступности, вариантах компактного или дисперсного распределения объектов, учитывающих природно-климатические условия, особенности территориальной, ландшафтной организации территорий муниципальных районов, поселений, городских округов.

К основным принципам подготовки и применения нормативов градостроительного проектирования можно отнести:

– Принцип связи нормативов градостроительного проектирования с документами территориального планирования разных уровней – субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, поселений и городских округов в части параметров транспортной, социальной, инженерной и коммунальной инфраструктур. Этот принцип указан в Градостроительном кодексе РФ и означает взаимосвязь между «желаемым» и «возможным» через «требуемое» нормативами.

– Принцип объективности нормативных показателей, состоящий в определении показателей доступности жизненно важных объектов, базирующихся на медицинских, физиологических критериях, а также расчете допустимых затрат времени на дорогу в границах суточного цикла жизнедеятельности человека, то есть на критериях, независимых от финансирования, особенностей проектируемой территории и т.д.

– Принцип мониторинга, то есть обратной связи между подготовкой и применением нормативов в градостроительном проектировании, позволяющий проводить периодическую актуализацию количественных показателей на базе профессионального научного анализа результатов применения нормативов в градостроительном проектировании как в части собственно строительной деятельности, так и в части развития представления о необходимом уровне жизнеобеспечения человека.

– Принцип научной обоснованности, системности и «прозрачности» (проверяемости) нормативно-технической и методической базы градостроительного проектирования, то есть градостроительных нормативов.

Нормативы градостроительного проектирования должны представлять собой систему взаимосвязанных параметров обеспеченности объектами, территориальной доступности объектов и показателей интенсивности использования территорий, позволяющую определять параметры планируемого развития территорий – объектов градостроительного проектирования – на соответствующих масштабу территорий уровнях управления их развитием.

Нормативы градостроительного проектирования учитываются, участвуют, служат для укрупнённых расчётов параметров развития территорий – объектов градостроительного проектирования с помощью агрегированных, «свёрнутых» нормативных расчётных показателей при разработке документов территориального планирования и полностью «работают» как инструмент реализации указанных документов с помощью детально «развёрнутых» нормативных расчётных показателей при разработке документации по планировке территории.

Представляется, что перечень жизненно необходимых объектов, относящихся к медицинскому обслуживанию, к образованию (дошкольному, начальному, среднему), к инженерному обеспечению, и минимальная обеспеченность таковыми должны быть установлены на самом ответственном – федеральном уровне; расширенный круг показателей должен включать базовый набор благ и услуг инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, актуальный для региональных условий каждого региона, и максимально допустимый показатель доступности каждой группы благ, услуг. Показатель доступности определяется с учётом «медико-физиологических» показателей человека. Например, пешеходная доступность не должна превышать 500 м, транспортная – 45 мин. в одном направлении.

Разнообразие региональных условий вносит поправки: обеспечение доступности стандартного объема благ и услуг обязательно, но способ ее достижения может быть расширен. Так, например, показатель пешеходной доступности может быть замещен на показатель регулярно организованной транспортной доступности.

Помимо базового стандарта, регионы могут включать перечень благ и услуг, актуальных именно для местных, региональных условий, их перечень должен быть установлен в качестве нормативного, в таком случае доступность также будет являться нормативной, т.е. установленной местными нормативами.

В перечень видов объектов регионального и местного значения, подлежащих применению при подготовке проектов нормативов градостроительного проектирования, должны входить объекты, определенные схемами развития территорий, прежде всего, объекты, формирующие функционально-планировочную структуру территории, а именно:

– объекты транспортной инфраструктуры – транспортные магистрали федерального, регионального и местного значения;

– общественные центры регионального, местного значения, формирующие центры общественно-деловых, общественных объектов.

В указанный перечень также должны входить объекты, определенные схемами развития территорий, государственными программами, документами территориального планирования, составляющие места приложения труда, регионального и местного значения, в том числе:

– объекты общественно-делового назначения: административно-деловые объекты, научно-производственные комплексы и объединения;

– производственные объекты: предприятия, комплексы, холдинги, проч.;

– сельскохозяйственные комплексы, объединения;

– гостиницы.

Общественные объекты, составляющие социальную инфраструктуру:

– средние, высшие учебные заведения;

– театры, концертные объединения, кинотеатры, развлекательные комплексы.

Объекты жилого назначения, существующие и определенные документами территориального планирования к размещению, систематизированные по плотности застройки:

– многоквартирные жилые дома;

– малоэтажные многоквартирные жилые дома, «таунхаусы», блокированные жилые дома;

– индивидуальные жилые дома.

При разработке нормативов в качестве исходных данных предварительно определены условия жизнеобеспечения в регионах, учитывающие природно-климатические условия, способы хозяйствования, иные особенности регионов, на основании которых определяются требования к составу «базовых» параметров жизнеобеспечения с учётом указанных различий региональных условий и условия достижения доступности объектов жизнеобеспечения.

К исходным данным, необходимым для разработки нормативов, также могут быть отнесены:

– данные об объектах культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях;

– данные о природном ландшафте территории, о ценных параметрах и особенностях ландшафта;

– данные по территориям с особыми условиями градостроительного проектирования, включая территории в границах водоохраны, территории в границах режимов охраны объектов культурного наследия, в шумовых, санитарно-защитных зонах;

– проектируемая численность населения, демографический состав населения, площадь проектируемой территории, наличие территорий природного комплекса, территорий с особыми условиями использования;

– существующая и перспективная численность мест приложения труда;

– установленные в схемах развития территорий, документах территориального планирования количественные показатели транспортной, инженерной, социальной инфраструктур.

В состав расчетных показателей нормативов градостроительного проектирования, кроме показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения и их доступности, обязанность по установлению которых определена главой 3.1 Градостроительного кодекса РФ, введенной Федеральным законом от 05.05.2014 № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», должны входить аналогичные показатели для объектов, составляющих благоприятные условия жизнедеятельности человека в регионах. К таким объектам отнесены:

– общественные центры регионального, межрегионального, местного, иного значения;

– пешеходные территории общего пользования, так называемые «третьи места» – общественные пространства для пребывания между работой и домом;

– курортные, рекреационные места, санатории, леса, реки, зелёные насаждения внутри общественных пространств.

Нормативные показатели выражаются однозначными количественными параметрами: «не более… минут; метров», «не менее… кв. м/чел».

Расчётные показатели предназначены для расчёта параметров планируемого развития территории – объемов квадратных метров застройки разного функционального назначения, планируемых к размещению на территории. Задача и смысл расчётных нормативов – служить инструментом расчёта и определения таких площадей застройки таких функциональных видов застройки и с такой плотностью, при которых выполняются нормативные показатели. Нормативные показатели – целевые, расчётные – инструментальные.

Структура расчётных показателей должна соответствовать условиям инструментальности их применения и включать расчётные показатели:

– удельной обеспеченности: человека территориями и объектами, объектов различных видов территориями, услуг различных видов площадями застройки;

– интенсивности застройки: плотности, процента застройки территории;

– численности населения: численности жителей, численности работающих, численности посетителей в единицу времени на территории;

– плотности потоков пешеходов;

– скорости передвижения транспорта: средней, по территориям районов. Расчётные показатели могут быть дифференцированы согласно особенностям территорий, но должны быть в единой структуре.


Куксенко Юрий Евгеньевич, юрист ОАО «Гражданпроект», г. Красноярск

Для разработки региональных и местных нормативов градостроительного проектирования необходимо создание не методических и ни к чему не обязывающих рекомендаций, а создание обязательной для исполнения инструкции по разработке нормативов градостроительного проектирования (далее – Инструкция), в которой в определенной и разумной мере должны быть детализированы и формализованы те нормы, термины, принципы и «смыслы», детализация и формализация которых не нашла своего отражения в действующих нормативно-правовых актах.

Инструкция должна быть разработана и утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти – Минстроем РФ с привлечением лучших ученых в сфере градостроительства.

Дискуссионные клубы могут быть приглашены на стадии обсуждения профессиональным сообществом разработанного Минстроем РФ проекта Инструкции.


Беляев Валерий Львович – советник президента «НОИЗ»по градостроительной деятельности

Известно, что эффективное управление и госуправление развиваемыми территориями предполагает адекватную систему его обеспечения (правового, информационного, научного, кадрового и др.). Известно также, что по ряду причин научное обеспечение в градостроительстве в целом и обоснование НГП в частности не соответствует сложности управляемой системы и существенно отстает в своем развитии. В этой связи тезис о том, что «необходимы дополнительные исследования и теоретические проработки вопросов, связанных с практикой градостроительного проектирования, а также правоприменительной практикой принятых нормативов», наиболее актуален.

В то же время считаем, что такие исследования, прежде всего, должны выполнить уполномоченные ФОИВ, отвечающие за научно-методическое обеспечение вопросов градпроектирования (Минэкономразвития России, Минстрой России). Их целесообразно проводит в рамках одобренной Правительством РФ Технологической платформы «Строительство и Архитектура». Одновременно и взаимоувязанно целесообразно проводить такие НИР в регионах (см., например, практику города Москвы 2006-2011 гг.). В условиях отсутствия обязательного саморегулирования в градпроектировании в исследованиях по данной тематике могут принять участие соответствующие специализированные общественные организации: НП «Национальная гильдия градостроителей» и др. Внедрение таких НИР должно осуществляться, прежде всего, принятием нормативных правовых актов, а также инструктивно-методических документов.

Смысл нормативов градостроительного проектирования заключается в обеспечении планируемой комфортности искусственной обитаемой пространственной среды, основными принципами подготовки и применения которых являются системность и устойчивость развития.

В управлении развитием территории НГП можно отнести к системе планирования (градпроектирования, исключая ПЗЗ), функционально являющейся основой в градостроительном управлении.

Определение расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения населения и расчётных показателей максимального уровня территориальной доступности таких объектов для населения – это компетенция региональных и местных органов в условиях, когда вследствие реформирования (принятие ГрК РФ) исключены федеральные НГП (впрочем, по нашему мнению, такая концепция носит формально-абстрактный характер, а также требует научно обоснованной доработки).

Перечни «публичных» объектов регионального и местного значения, подлежащие применению при подготовке проектов нормативов градостроительного проектирования, необходимо формировать, прежде всего, исходя из компетенции властных региональных и местных органов (законы, уставы) с учетом документов стратегического планирования. Документы стратегического планирования, нормативы социального обеспечения, отраслевые нормативы обязательны при разработке НГП.


Береговских Анна Николаевна, редактор журнала "Управление развитием территории"


Вывод – Всё только начинается…

Результаты дискуссии подтвердили верность заключительной мысли о состоянии проблемы нормативов градостроительного проектирования в современной России, изложенной в статье С.А. Ершовой: «Итак, господа градостроители, всё ещё только начинается!».

Постановочный тезис дискуссии – «Необходимы дополнительные исследования и теоретические проработки вопросов, связанных с практикой градостроительного проектирования в регионах РФ и муниципальных образованиях, а также правоприменительной практикой принятых нормативов» получил поддержку Национального объединения изыскателей, которое совершенно справедливо определило зону ответственности таких исследований за уполномоченными ФОИВ (Минэкономразвития России, Минстрой России) при участии специализированных общественных организаций, таких как НП «Национальная Гильдия Градостроителей».

Юрист Красноярского «Гражданпроекта» Ю.Е. Куксенко утверждает, что таким уполномоченным органом сегодня является Минстрой России, но факта наделения его указанным полномочием не обнаружено (Постановлением Правительства РФ от 23.09.2014 № 972 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» внесены изменения в Положения о Минфине России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, Минстрое России, направленные на закрепление за указанными органами исполнительной власти полномочий упраздненного Минрегиона России. Документ вступил в силу 07.10.2014. Полномочий по НГП среди закрепленных полномочий нет).

Дискуссию мы открыли по согласованию с Минрегионом, уполномоченным на тот момент на нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с территориальным планированием, градостроительным зонированием и планировкой территорий, а следовательно, именно в компетенции Минрегиона находились и нормативы. Сегодня однозначного ответа на вопрос, какое именно из названных федеральных министерств отвечает за нормативы градостроительного проектирования, нет.

Если предположить, что суть нормативов – определение расчётных показателей достижения целей стратегий социально-экономического развития регионов и муниципальных образований для последующей реализации достижения этих показателей в решениях документов территориального планирования (именно в документах территориального планирования утверждаются схемы размещения объектов регионального и местного значения), то наиболее вероятным представляется ответ – Минэкономразвития России.

Отличную мысль, на взгляд автора настоящих «выводов», подсказал А.В. Чернов, не являющийся профессиональным градостроителем, но представляющий цех профессиональных аналитиков и, если так можно выразиться, «профессиональных руководителей». А.В. Чернов предложил дополнить систему целевых показателей оценки деятельности должностных лиц (губернаторов, мэров) показателями установления и достижения нормативных показателей градостроительного проектирования, утвердив набор таких рейтинговых показателей через Агентство стратегических инициатив. Такая позиция полностью соответствует наметившемуся тренду оценки градостроительной деятельности в целом и градостроительной документации в частности – от количества к качеству. До сих пор губернаторы и мэры отчитываются только за квадратные метры жилья, а если они будут отчитываться и за обеспеченность детскими садами, и за ровные дороги, и за скверы, парки, набережные… Принял ответственность, утвердив нормативы, соответствующие принципам хорошего города, ответь за их исполнение как в решениях генерального плана, так и в проекте планировки, и в архитектурно-строительном проекте, так и при приёмке объекта в эксплуатацию. И никакого перевода из одного вида разрешённого использования в другой, если этот перевод влечёт за собой снижение установленного норматива!

Главнейший вопрос полномочий утверждения перечней объектов регионального и местного значения также не обошли стороной эксперты. Градостроительным кодексом определена обязательность утверждения перечней видов объектов не только регионального, но и местного значения законом субъекта РФ. Нормативы должны устанавливаться именно для объектов, отнесённых к таким перечням. Важно при этом упомянуть, что законодательство не обязывает субъекты РФ устанавливать нормативные показатели обеспеченности и доступности по отношению к объектам местного значения, но допускает принятие таких норм. С глубоким удовлетворением отмечаем, что позиция авторов дискуссии и экспертов совпала, во всех предложениях прозвучала поддержка мнения о том, что региональные нормативы должны содержать требования как для объектов регионального, так и для объектов местного значения. Более того, руководитель отдела генерального плана департамента земельных ресурсов и градостроительства Администрации города Тюмени И.Ю. Даровских высказалась за то, чтобы такие перечни утверждались федеральным законодательством. И нам утверждение минимального перечня объектов регионального и местного значения, соответствующего установленным полномочиям, представляется целесообразным с возможностью дополнения таких перечней на региональном и местном уровне в целях учёта региональных особенностей, а также ценностей, принятых населением в своих стратегиях. Например, магазин товаров повседневного спроса в деревне из 10 дворов – это значительный объект или нет? Объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания проектировщики традиционно считают в составе градостроительной документации, но их размещение в составе этой документации не предусмотрено, это не «значительные» объекты, их создание не входит в объём полномочий органов власти и местного самоуправления. Такие объекты могут быть предусмотрены только градостроительным регламентом в составе правил землепользования и застройки, но действительное создание таких объектов невозможно регулировать. А если нельзя планировать и регулировать, то зачем нормировать?

Кроме того, И.Ю. Даровских обращает внимание на сложность практического отнесения объектов к региональным или местным в муниципальной документации. Действительно, генеральный план города должен предусмотреть все необходимые объекты, обеспечивающие жизнедеятельность в городе. Какие объекты должны попасть в утверждаемую часть, а какие в обоснования? Все объекты здравоохранения – объекты регионального значения, но если они могут быть предусмотрены схемой территориального планирования региона только с точностью до населённого пункта (или вообще не предусмотрены, так как схема разработана до перераспределения полномочий в сфере здравоохранения), как определить местоположение этого объекта в структуре города, если оно не определено в генплане?

Экспертные мнения подвели нас к возможной задаче правил землепользования и застройки. А если в составе работ установить обязательность оценки сложившейся застроенной территории на соответствие нормативам градостроительного проектирования, и при установлении «дефицита» социально значимых объектов всякое жилищное и иное строительство должно быть запрещено. Тогда возможно будет реализовать ключевой тезис заведующей отделом нормативов ГУП «НИиПИ Генплана Москвы» Л.Б. Кожаевой – «Смысл нормативов градостроительного проектирования – служить правовой гарантией обеспечения человека такой средой для его жизнедеятельности, которая отвечает определённому (нормативами) стандарту – набору благ, услуг, объектов, территорий, и неухудшения условий пользования этим стандартом при любых видах градостроительного воздействия на территорию».

Исходя из всех приведённых обоснований значения нормативов, определяется их главенствующая роль во всём процессе управления развитием территорий и недвижимости – от стратегирования до эксплуатации недвижимости и пользования общественными пространствами. А это значит, что необходимо разрабатывать и механизм оценки качества градостроительной документации через оценку соответствия градостроительных решений нормативам градостроительного проектирования, и механизм мониторинга среды жизнедеятельности на соответствие принятым градостроительным решениям, на соответствие расчётным показателям обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения.

Как ни старается законодатель раздробить сложную систему градостроительного регулирования, разложить на независимые задачки большую и целостную задачу – управление городом, ничего не получается. Нельзя принять стратегию, не опираясь на генплан. Нельзя разработать генплан, не зная стратегических приоритетов и не изучив ситуацию в землепользовании. Нельзя проектировать проект планировки территории для «посадки» одного дома в живую материю города. В поиск связующих нитей, которые не должны позволить развалиться главному предмету правового регулирования градостроительного законодательства – городу, вовлёк нас с Вами ведущий эксперт журнала, директор Бюро межевания ЗАО «Петербургский НИПИГрад» П.Н. Никонов. Возможно, именно нормативы возьмут на себя роль описать принципиальную конструктивную минимально достаточную схему города как машины для жизни?

И может быть… когда-нибудь… нормативы смогут стать шифром…


«О город! О сборник задач без ответов,

О ширь без решенья и шифр без ключа!»

Борис Пастернак, 1 Мая, 1923 г.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2014 г.