14.07.2014

Перспективные направления развития территориального планирования

Автор статьи: Чугуевская Елена Станиславовна, директор Департамента стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования Министерства регионального развития РФ.


Документы территориального планирования – это «живые» документы, которые в соответствии с законодательством могут уточняться и изменяться. Было бы наивным полагать, что сразу же можно получить такое качество документов, которое позволит решить все задачи перспективного развития территории страны.

Министерство регионального развития РФ вместе с экспертным сообществом рассматривает проведение процедуры оценки документов территориального планирования посредством ФГИС ТП, в работе по включению аналитических функций в систему предполагается создание отдельного модуля для работы экспертов и автоматизированной функции по взаимному учету документов стратегического бюджетного и инвестиционного планирования.

Система документов территориального планирования представляет собой сложноформируемую структуру, по сути, до конца еще не созданную, так как количество документов всех уровней управления слишком велико. В число документов входят:

- 6 федеральных схем;

- 85 схем субъектов Российской Федерации;

- 1818 схем территориального планирования муниципальных районов;

- 20973 генеральных плана.

Надо отметить, что генеральный план как инструмент территориального планирования претерпел минимальные изменения по совершенствованию и ускорению подготовки данной группы документов, которые предусматривались Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования». При этом генеральный план сохранил все особенности, которые должны непосредственно определять территориальное развитие населённых пунктов и городов. Ведь именно в генеральном плане учитываются все объекты федерального, регионального и муниципального значения.

Таким образом, система документов территориального планирования должна быть многоуровневой пространственной системой. Инструментом ее формирования является федеральная информационная система территориального планирования (далее – ФИСТП), созданная в 2011 г. К сожалению, значительным недостатком ФИСТП является отсутствие аналитического уровня, который позволил бы совмещать различные слои схем для их комплексного анализа и взаимного учета. Надеюсь, что запланированная на этот год работа по дальнейшему развитию системы состоится. Вместе с тем на сегодняшний день в открытом доступе на портале ФГИС (http://fgis.minregion.ru/fgis/) все схемы территориально планирования РФ могут быть совмещены на одной электронной карте, чтобы граждане и инвесторы могли видеть, как планируется развитие всех инфраструктурных отраслей. Департамент стратегического планирования Министерства регионального развития РФ ставил перед собой задачу – соединить все отраслевые документы, обеспечив их непротиворечивость в части принятия управленческих решений профильных министерств.

Сегодня ряд министерств, в том числе и Министерство регионального развития, находятся в ситуации цейтнота, потому что на согласовании находится более 900 документов территориального планирования, которые подлежат рассмотрению и согласованию, на всех уровнях государственной власти, естественно, уже с размещением во ФГИСТП.

Это нормальный процесс, так как на согласование поступают не только новые документы, но и документы, в которые вносятся изменения. Как правило, это документация по внесению изменений в генеральные планы крупных городов, например, недавно поступили изменения в генеральный план Санкт-Петербурга, Иркутска, Костромы и многих других крупных городов. Документы территориального планирования приводятся в соответствие с теми потребностями развития территории муниципального образования, которые необходимы для его эффективного социально-экономического развития. При согласовании документов проводится проверка на предмет соответствия генеральных планов утвержденным схемам федерального уровня.

Основным направлением развития в области территориального планирования является реализация системного подхода при подготовке и согласовании документов территориального планирования всех уровней. До сих пор нерешенной остается проблема полного отражения приоритетных национальных проектов, увязки с программами развития субъектов естественных монополий, учета объектов ФЦП и государственных программ, поэтому необходимо в процессе мониторинга анализировать все действующие документы, сводя в единое пространство планирования комплексного развития территорий.

Министерством регионального развития подготовлен целый блок законопроектов не только по совершенствованию инструментов территориального планирования, но уже и по совершенствованию инструментов его реализации. К примеру, Федеральный закон от 05 мая 2014 года № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» формирует очень важный институт нормативов градостроительного проектирования, который сформирован отдельной главой Градостроительного кодекса РФ. Нормативы – это важнейший элемент планирования, это те расчетные показатели, которые формируют бюджетные обязательства по доступности и обеспеченности объектами всех видов инфраструктур.

Инструмент межрегиональной интеграции формирует законопроект о документах территориального планирования для двух и более субъектов РФ. Они должны стать обязательными для городов федерального значения и прилегающих к ним регионам и возможным для субъектов Российской Федерации, имеющих общие границы, в части обеспечения комплексного совместного развития как для трансграничных объектов, проходящих по территориям нескольких регионов Российской Федерации, так и для отработки совместных планов по развитию соседних регионов.

Что касается отдаленных перспектив, то в плане Правительства РФ находится законопроект о морском акваториальном планировании. Минрегион России в настоящее время подготовил концепцию этого законопроекта. Формируются инструменты морского планирования, которые частично повторяют подходы к развитию территорий суши. Мы видим большие перспективы, открывающиеся этим важным законопроектом, ведь моря – это сегодня территории совместного развития и межгосударственного взаимодействия.

Комплексное развитие стратегически важных территорий страны отрабатывается сегодня и в связи с новыми геополитическими условиями. Масштабным мероприятием стала подготовка комплексной схемы территориального планирования Российской Федерации для территории Крыма. В схему включаются все объекты федерального значения в установленных областях и, кроме этого, учитываются и объекты регионального уровня, которые необходимы для формирования инфраструктур жизнедеятельности новых субъектов РФ.

Подготовлен ряд законопроектов, оттачивающих инструменты реализации территориального планирования. Проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории», пожалуй, один из самых важных.

Он формирует отдельный состав документации по планировке для линейных объектов и вводит новую статью по инженерным изысканиям для документации по планировке территории. Законопроект предусматривает введение в составе генерального плана отдельного чертежа, на котором должны быть обозначены элементы планировочной структуры, развитие которых возможно только через документацию по планировке территорий, как в отношении застроенных территорий, так и в отношении развития новых территорий в соответствии с генеральным планом. Для этих территорий подготовка документации по планировке становится обязательной. Целый ряд конструктивных элементов содержится в законопроекте, например, приведение к единой топоснове документации по планировке территорий и документации государственного кадастра недвижимости. Доступ к законопроекту будет обеспечен в соответствии с законодательством Российской Федерации на официальных сайтах.

Подготовлены поправки ко второму чтению проекта федерального закона № 469735-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части разработки программ развития транспортной и социальной инфраструктуры».

Законопроект № 469735-6 формирует инструменты реализации документов территориального планирования через бюджетные программы. В ФЗ № 41-ФЗ статья о реализации генеральных планов была заменена 26 статьей, фиксирующей обеспечение реализации документов территориального планирования бюджетными инструментами с помощью планов комплексного социально-экономического развития, государственных и целевых программ.

Документы территориального планирования должны рассматриваться и как инструмент интеграции, что подразумевает не только совместную подготовку документов для двух и более субъектов РФ, но и развитие документов территориального планирования для приграничных территорий.

Инструмент, требующий отдельного законодательного регулирования, – это развитие крупных городских агломераций с учетом документов территориального планирования. Эти комплексные территориальные системы являются на сегодня территориями опережающего развития и концентрируют в себе тот самый инвестиционный потенциал, который должен обеспечить рост экономики Российской Федерации.

Сегодня Министерством регионального развития РФ подготовлена «дорожная карта» по развитию городских агломераций. Проведено пять «круглых столов». В Новосибирске в марте этого года проведена большая всероссийская конференция. К настоящему времени поступило 17 заявлений на отбор «пилотных» проектов по городским агломерациям. Результатом реализации проектов станет совершенствование инструментов планирования развития этих систем на градостроительном, стратегическом уровнях и на уровне управления развитием с учётом тех современных инструментов управления развитием территорий, которые уже применяются субъектами Российской Федерации.

Важным инструментом, находящимся на стыке территориального и стратегического планирования, являются документы, определяющие государственные задачи по развитию территории страны. Это предусмотренная законопроектом «О стратегическом планировании в РФ» Стратегия пространственного развития Российской Федерации, включающая в себя систему расселения РФ и систему размещения производительных сил. Для определения концепции, целей и задач генеральных планов может быть подготовлен пространственный раздел стратегии муниципального образования как инструмент стратегического урбанизма, который ещё не введён в правовое поле в нашей стране, но перед которым открывается большое будущее.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2014 г.