14.07.2014

Совершенствование законодательства через объединение Кодексов

Автор статьи: Носовко Геннадий Сергеевич, депутат Государственной Думы ФС РФ VI созыва. 


В рамках работы Экспертного Совета по жилищному строительству, созданному в стенах Государственной Думы, по инициативе депутата фракции «Справедливая Россия» Носовко Геннадия Сергеевича не раз поднимался вопрос о целесообразности объединения Градостроительного и Земельного кодексов РФ, раздельное существование и функционирование которых ставится под сомнение не только членами вышеназванного Экспертного Совета, но и многими практиками, занимающимися градостроительством и территориальным планированием.

В настоящей статье будут рассмотрены проблематика, имеющаяся в системе российского права, относительно регулирования земельной и градостроительной сферы деятельности, а также наиболее яркие и актуальные моменты, требующие своевременного и грамотного регулирования.


Актуальность создания единого Кодекса

Актуальность создания единого документа, который смог бы идеально объединить в себе положения земельного и градостроительного законодательства, связана, прежде всего, с тем, что многие положения имеющихся кодексов (Земельного и Градостроительного) в лучшем случае дублируют друг друга, в худшем – создают дополнительные препятствия к пониманию этих норм и их применению на практике.

Проблема взаимопонимания в сферах градостроительной деятельности и управления земельно-имущественным комплексом в России существует с 90-х годов прошлого столетия, с тех давних пор, когда началась земельная реформа.

На протяжении многих лет градостроительные и земельные отношения претерпевали разные периоды: от абсолютного противостояния до временного перемирия, выраженного в вынужденном сосуществовании. В то время как очевидно, что и те, и другие являются обязательными общественно-деловыми отношениями в процессах, связанных с управлением развитием территорий и защиты прав собственников недвижимости.

Анализ положений земельного и градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования действующего законодательства путем систематизации норм этой сферы жизни.

Оптимальной формой, способной изменить дуальность и противоречивость норм земельного и градостроительного законодательства, может стать разработка нового Кодекса, включающего в себя все важные моменты, необходимые для осуществления соответствующей деятельности и грамотно сочетающие в себе все нюансы и шероховатости предыдущих законодательных актов.

Не секрет, что земельное законодательство содержит значительное число отсылочных норм, в частности, к градостроительному законодательству, что свидетельствует о структурном несовершенстве Кодекса и практической сложности его применения.


Два в одном

Практика применения Земельного кодекса РФ обнаружила ряд острых проблем в той сфере имущественных отношений, которая подпадает под действие как земельного законодательства, так и законодательства о градостроительной деятельности.

Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами градостроительного права, объясняющей связь градостроительного права с земельным законодательством, является их возникновение, существование и развитие главным образом по поводу особого материального объекта – территории (земельного участка), на которой в дальнейшем планируется осуществлять строительство различных объектов, связанных с жизнью и деятельностью человека.

Более того, из всего текста Градостроительного кодекса только в одной главе 6 непосредственно прописан порядок архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, государственного контроля, ввода объектов в эксплуатацию и др.

Все остальные нормы Кодекса фактически регламентируют не строительство, а земельные отношения, связанные со строительством: территориальное планирование (глава 3), градостроительное зонирование (глава 4), планировку территорий (глава 5).

Земельных отношений касаются также глава 1 (общие положения), глава 2 (полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления), глава 7 (информационное обеспечение), глава 8 (ответственность за нарушение законодательства).

При этом в ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ определено, что к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Однако без обращения к земельному законодательству практически невозможно применение законодательства о градостроительной деятельности, так как строительство осуществляется на земельных участках, правовой режим которых определяется земельным законодательством.

И Земельный, и Градостроительный кодекс определяют примерный перечень и назначение территориальных зон, причем цели использования земельных участков в составе таких зон определены в земельном и градостроительном законодательстве разными способами, Градостроительный кодекс наиболее детально раскрывает назначение каждой территориальной зоны (ст. 85 Земельного кодекса, ст. 35 Градостроительного кодекса).

Таким образом, происходит дублирование нормативного материала, что нецелесообразно и неэффективно.

Так, например, оба кодекса затрагивают следующие основные вопросы, которые подпадают под сферу их регулирования:

– установление и изменение границ населенных пунктов (ст. 8, 83 Земельного кодекса РФ; ст. 1, 18 Градостроительного кодекса РФ);

– установление размеров земельного участка (ст. 11.9 Земельного кодекса РФ; ст. 38 Градостроительного кодекса РФ);

– рассмотрение вопросов предоставления земельного участка (ст. 30.2 Земельного кодекса РФ; п. 8 ст. 46.1 и ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ);

– регулирование порядка использования земель (ст. 3, 85 Земельного кодекса РФ; ст. 36, 37 Градостроительного кодекса РФ);

– определение порядка прекращения прав на земельный участок (глава VII Земельного кодекса; п. 8 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ);

– определение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 11 Земельного кодекса РФ; ст. 8 Градостроительного кодекса РФ) и многое другое.


Обилие отсылочных норм, разрозненность нормативного материала создают препятствия в понимании действующего законодательства и трудности в правоприменении.

В тексте одного документа регулярно встречаются отсылочные нормы к другому документу и наоборот, что не только существенно затрудняет поиск необходимой информации и ориентацию по кодексу, но и вносит путаницу в применении конкретного закона.

Кроме того, концептуально важной и с теоретической, и с практической стороны является проблема полноты содержания Земельного и Градостроительного кодексов.

Так, например, Земельный кодекс закрепляет лишь основополагающие принципы установления границ населенных пунктов, тогда как порядок и последовательность действий по установлению или изменению границ населенных пунктов определяется градостроительным законодательством.

Градостроительный кодекс хотя и предусматривает административные процедуры регулирования земельных отношений, однако значительная часть положений кодекса декларативна: не прописаны непосредственные процедуры, которые бы устанавливали, какой орган власти и что конкретно должен делать, в какие сроки; отсутствуют нормы об ответственности органов власти в случае невыполнения ими возложенных на них обязанностей и многое другое.

К сожалению, в рамках одной статьи не представляется возможным детально расписать все нюансы таких столкновений норм и провести сравнение положений текстов, однако в распоряжении Экспертного Совета имеется такое заключение, позволяющее детально разобраться во всех таких тонкостях. Надеемся, что данный документ станет отправной точкой к движению в сторону объединения этих двух кодексов.


В итоге

Существование значительного количества отсылочных друг к другу норм в земельном и градостроительном законодательстве подтверждает, что эффективному правоприменению могут способствовать совершенствование, систематизация норм земельного и градостроительного законодательства путем их объединения.

Такое совершенствование может проходить путем изменения структуры Земельного кодекса РФ, например, включения отдельного раздела «Земельные участки, застроенные или предназначенные для строительства» (в котором и будет отражена основная часть норм Градостроительного кодекса РФ).

Такой подход будет способствовать стабильности законодательства и упрощенности механизма его применения.

Стоит отметить, что градостроительное законодательство регулирует использование и охрану земель населенных пунктов и касается только тех земельных участков, которые подлежат застройке или уже застроены (и на которые распространяются градостроительные регламенты), таким образом, в сферу регулирования градостроительного законодательства не относятся земельные участки, предоставляемые для целей, не связанных со строительством, т.е. на которые не распространяют действие градостроительные регламенты. Более того, многие статьи Градостроительного кодекса РФ находятся в противоречии с реалиями современной жизни.

Значение Земельного кодекса как головного закона отрасли заключается в том, что в нем закрепляются основополагающие нормы, в соответствии с которыми должны регулироваться все виды земельных отношений, и что любые иные нормативные правовые акты земельного законодательства должны приниматься в соответствии с Земельным кодексом, не противоречить ему и развивать (детализировать) содержащиеся в нем положения. Однако в связи с тем что земельные отношения регулируются и градостроительным законодательством, до настоящего момента при реализации норм земельного законодательства возникают вопросы, решение которых становится возможным лишь в судебном порядке.

Ситуация, сложившаяся в области правового регулирования земельных отношений, красочно иллюстрирует столкновение сфер регулирования градостроительного и земельного законодательств, когда параллельно существуют нормы, регулирующие одни и те же общественные отношения, наряду с тем что часть земельных отношений не может быть всесторонне урегулирована нормами одной отрасли права без обращения к нормативным правовым актам иных отраслей права.

Необходимо устранить противоречия и дублирование норм действующего законодательства в области земельных отношений, гармонизировать положения Градостроительного и Земельного кодексов, что представляется возможным путем систематизации всех норм, регулирующих земельные отношения в один нормативный правовой акт.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2014 г.