Автор статьи: Черненков Александр Алексеевич в 2003 году окончил Санкт-Петербургский институт права им. Принца П.Г. Ольденбургского по специальности «юрист-специалист».
Начальник отдела градостроительного права ОАО «РосНИПИ Урбанистики», главный аудитор внутренних проверок Системы менеджмента качества Института.
Сфера практических интересов – теория и социология права.
Всё течёт, всё меняется.
Гераклит
Несмотря на всю банальность этого древнего изречения, с ним сложно не согласиться. С течением времени меняется всё – от локальных цивилизаций до жизни конкретного человека. Естественно, социальное развитие в рамках отдельно взятого государства не может оставаться неизменным. А раз так, то не могут не развиваться и регуляторы общественного поведения, к коим, несомненно, относится право.
Одной из характеристик произошедшей юридизации градостроительного проектирования является придание утверждённым градостроительным документам статуса нормативных правовых актов (утверждение о «правовой нормативности» градостроительной документации может являться дискуссионным, однако автор исходит из того, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования относятся к нормативно-правовым актам). Данное обстоятельство обусловливает определённое отношение к выполнению градостроительных правовых документов: структурирование, терминология, стиль изложения и т.п. Кроме этого, огромное значение играют процедурные вопросы – заказ (формулирование задания), проверка, согласование, утверждение, опубликование, внесение изменений и т.п.
В настоящей статье рассмотрены некоторые аспекты юридической техники внесения изменений в генеральный план, а также в правила землепользования и застройки с учётом нормативно-правового статуса обоих документов. (В обобщённом виде юридическую технику можно определить как совокупность инструментов ведения юридической работы (Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 79-83.). В более узком смысле применим также термин «законодательная техника» – система приёмов, методов, способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов (Чухвичев Д.В. Законодательная техника: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция». М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2006. С. 21).
В советский период о внесении текущих «изменений» в генеральный план говорить не приходилось. Генеральный план менялся за свою «жизнь» всего один раз, когда заканчивался расчётный срок его реализации, и называлось такое изменение «корректурой генерального плана» (очень часто, впрочем, корректура генерального плана производилась до наступления расчётного срока). По сути, речь шла о разработке нового проекта с новым расчётным сроком.
В настоящее время изменение таких основополагающих для развития территории документов, как генеральный план и правила землепользования и застройки не редкость, а в каком-то смысле – даже правило. Среди основных причин такого положения дел можно назвать политическую конъюнктуру (смена глав муниципальных образований), финансово-экономическую нестабильность (а в случае стабильности – неопределённость), активное федеральное правотворчество, вынуждающее «приводить в соответствие» муниципальную градостроительную документацию.
В любом случае внесение изменений в утверждённый генеральный план (далее – ГП) или правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) – данность, которую необходимо осмыслить как по форме, так и по содержанию. Вопросы, связанные с содержательными изменениями (пересчёты показателей, перезонирование, изменение планировки и т.п.), оставим градостроителям, архитекторам, экономистам, инженерам и другим участникам производственного процесса. Более подробно рассмотрим формальную сторону внесения изменений в нормативно-правовые акты – документы территориального планирования и градостроительного зонирования.
Следует выделить несколько базовых правил (конечно, указаны далеко не все правила, даже базовые).
Первое. Все изменения и дополнения в нормативный правовой акт вносятся путём принятия специального изменяющего акта той же юридической силы. В случае с ГП и ПЗЗ изменения и дополнения вносятся решением представительного органа местного самоуправления.
Второе. Все изменения и дополнения должны носить официальный характер и быть официально «привязаны» к конкретным частям ранее изданных актов. Это значит, что следует чётко указывать, какой акт дополняется конкретными новыми разделами, главами, статьями или их частями, в какую статью, часть или абзац вносятся изменения или дополнения, а также какие структурные части официально признаются утратившими силу.
Примеры изменений текстовой части.
Пример 1. Решение Кировской городской Думы от 26.02.2014 № 23/5 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Кирова, утвержденные решением Кировской городской Думы от 23.12.2009 № 36/4»:
«…1.3. В разделе 3.2.2 «Зоны специализированной общественной застройки» главы 1 части III:
– перечень основных видов разрешенного использования недвижимости для территориальной зоны «Ц-4. Зона объектов религиозного назначения» дополнить видами « – воскресные школы; – церковные лавки.».
Пример 2. Решение Совета Выселковского сельского поселения Выселковского района (Краснодарский край) от 08 октября 2013 года № 4 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Выселковского сельского поселения Выселковского района»:
«…1.3. В планировочном квартале 02:02:01 планировочного микрорайона 02:02 Правил землепользования и застройки дополнить градостроительные регламенты зоны социально-бытового назначения ОДЗ (202) следующим текстом:
«Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства».
Пример 3. Решение Петрозаводского городского Совета от 20 ноября 2012 года № 7/15-217 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»:
«…4. Часть 7 статьи 38 после слов «50%;» дополнить абзацем следующего содержания: «– для многоквартирного жилого дома с количеством этажей не более чем три – 35%;».
5. Столбец «Условно разрешенные виды использования» таблицы статьи 59 дополнить словами «– спортивно-жилые комплексы».
В силу того что градостроительные документы, помимо текстовой части, содержат ещё и графические материалы, те же правила распространяются и на них. Необходимо указывать наименование чертежа, манипуляции с экспликацией (удаление или добавление каких-то условных обозначений, изменение нумерации и т.п.), а также идентифицировать местоположение участка изменяемого изображения (путём указания названия улиц, номеров домов, кадастровых номеров земельных участков и т.д.).
Примеры изменений графических материалов.
Пример 1. Решение Петрозаводского городского Совета от 20 ноября 2012 года № 7/15-217 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»:
«…1. В статье 22:
– изменить природно-рекреационную зону (Рпр) на зону инженерных объектов городского значения (Пи) в районе высотного проезда в целях комплексной реконструкции подстанции ПС 220 кВ «Древлянка» согласно схеме № 1.
– увеличить зону индивидуальной и блокированной жилой застройки (Жи) в целях формирования земельных участков и предоставления инвалидам и многодетным семьям в районе ул. Борнаволокской согласно схеме № 8».
Пример 2. Решение Совета депутатов сельского поселения Сосенское Ленинского муниципального района Московской области от 29 июня 2012 г. № 324/43 «Об утверждении проекта внесения изменений в Генеральный план сельского поселения Сосенское».
Как мы видим, изменения в градостроительные документы производятся локально, точечно, как в тексте, так и в графике. И оформляются такие изменения отдельным решением (о внесении изменений). Это третье базовое правило изменений нормативно-правовых актов. Такая практика является вполне обычной, особенно для юридических документов, содержащих только текст. Например, с момента принятия в декабре 2004 года в Градостроительный кодекс РФ внесено (на июнь 2014 года) уже 60 изменений и дополнений. Причём официально публикуются только сами федеральные законы о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ; в изменённом виде в целом Градостроительный кодекс РФ официально не публиковался.
Печатные издания Градостроительного кодекса РФ, выходящие несколько раз в год в обновлённом виде, не являются официальными изданиями, это реализация коммерческого интереса издательств, публикующих текст в «собранном» виде для удобства пользования. Те же цели преследуют разные электронные справочные правовые системы.
С градостроительными документами несколько сложнее. Если исходить из того что основной «язык градостроительного проектирования» – графический, то многократные точечные изменения, например, генерального плана, принимаемые каждый раз отдельно, совершенно исковеркают графические материалы, и для того чтобы увидеть общую картину, потребуется сопоставить первоначальный чертёж со всеми внесёнными позднее изменениями.
Такие графические пертурбации аномальны для градостроителей. Однако юридическая действительность подталкивает именно к такому выводу – изменения ГП и ПЗЗ должны быть оформлены точечно, путём принятия соответствующих решений о внесении локальных изменений. Это касается и текста, и графики.
Но как же увидеть целостную картинку с учётом изменений? Существует как минимум два варианта (которые могут быть и объединены).
Во-первых, изменённый документ может быть опубликован отдельным неофициальным изданием, как это делается с Градостроительным кодексом РФ (Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 302). Администрация муниципального образования может, например, опубликовать изменённый генеральный план обновлённым комплектом текстовых и графических материалов. Похожий способ заключается в том, что при формировании заказа на внесение изменений необходимо специально указывать в техническом задании, что документ подлежит распечатке в бумажном виде с произведёнными изменениями. В таком виде материалы могут использоваться на публичных слушаниях, но они (материалы), повторимся, не будут являться юридически действительными. Правовое значение приобретёт лишь решение о внесении точечных изменений.
Во-вторых, геоинформационные системы и технологии позволяют быстро и достаточно безболезненно изменять графические материалы в электронном виде (ситуация, в которой графические материалы генерального плана или правил землепользования и застройки выполнены без использования ГИС-продуктов, здесь не учитывается). Такой приём может быть реализован с использованием федеральной государственной информационной системы территориального планирования (далее – ФГИСТП). Данная система не относится к официальным источникам опубликования правовых актов, но служит в подлинном смысле информационной базой, содержащей документы в актуальном (изменённом) виде (по аналогии с электронными справочными правовыми системами).
Четвёртое. От внесения локальных изменений следует отличать глобальную переработку документа. В случае если поправки кардинально изменяют первоначальный смысл правового акта, если предписания начинают носить принципиально новый характер, этот акт целесообразно изложить в новой редакции. Изложение в новой редакции представляет собой новое, повторное принятие того же акта с уже внесёнными изменениями, в результате которого ранее действовавший акт теряет силу. «Закон должен быть принят законодательным органом вместо старого его текста с обязательной отменой и действующего основного закона, и всех актов о внесении в него корректив» (Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. – М.: Академический проект; Трикста, 2007. С. 246 (авторы главы – Т.Н. Рахманина совместно с Ю.Г. Арзамасовым)).
Применительно к ГП можно высказать предположение, что его принципиальная переработка (следовательно, и необходимость изложения в новой редакции) может быть вызвана изменением расчётного срока реализации и в некоторых случаях изменением прогнозируемой численности населения муниципального образования.
В этом случае ГП разрабатывается «заново», и с момента его утверждения «старый» генеральный план теряет юридическую силу. Однотипный пример мы могли наблюдать с Градостроительными кодексами РФ.
В Градостроительный кодекс РФ 1998 года за шесть лет его существования было внесено всего лишь пять поправок. Но кардинальное изменение принципиального подхода к регулированию градостроительной деятельности потребовало не продолжать вносить изменения, а подготовить кодекс в новой редакции, утвердить его (в декабре 2004 года) и отменить «старый» (от 7 мая 1998 года).
Таким образом, юридические изменения ГП и ПЗЗ производятся посредством принятия отдельных решений представительных органов местного самоуправления о внесении локальных изменений. Юридически изменённый документ может быть опубликован отдельным неофициальным изданием (или просто вывешен в бумажном виде в администрации), а также размещён в электронном виде во ФГИСТП. При необходимости коренной переработки ГП или ПЗЗ принимается новый документ (с новой датой принятия и новым регистрационным номером), а действие старого отменяется.
Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2014 г.
1856
0
Комментарии (0)