14.07.2014

Комплексность градостроительных решений – основа эффективности управления развитием территорий

Авторы статьи: А.Н. Береговских, Г.В. Пашнин, З.М. Садирова, А.С. Плотников, И.С. Маслов (ИТП "Град", Омск). 


Когда управление развитием территорий можно признать эффективным?

Тогда, когда оно обеспечивает благоприятный инвестиционный климат, улучшает среду жизнедеятельности.

Как влияет градостроительная документация на инвестиционный климат?

Инвестиционный климат благоприятен тогда, когда (при всех прочих условиях) потенциальный инвестор имеет возможность на открытом портале не только посмотреть, но и изучить, проанализировать информацию о существующем состоянии и использовании территории, о её планируемых изменениях, о разрешённом использовании и ограничениях этого использования. Важно, когда планируемые изменения в различных социально-экономических и градостроительных документах сопоставимы, взаимоувязаны. И конечно, отталкивает инвестора противоречивость документов: генеральный план идёт вразрез со стратегией социально-экономического развития (далее – ССЭР); правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) не соответствуют генплану; проекты планировки вообще не привяжешь к другим документам, так как они выполнены на старой топографической съёмке и в другой системе координат. Такое положение дел вызывает у инвестора недоверие власти, ему непонятно, какому решению можно верить и можно ли верить вообще. С другой стороны, власть, «опираясь» на такие решения, не в состоянии быстро и в полном объёме подготовить необходимые разрешительные документы по запросу инвестора. Неизбежным следствием несвязной градостроительной документации и бессистемной градостроительной политики мы имеем в обычной практике управления многократное превышение сроков подготовки разрешений и существенное увеличение количества процедур.

Отсюда вывод – одно только количество утверждённых документов не может стать гарантом создания благоприятного инвестиционного климата. Необходимо качество этих документов.

Как добиться качества градостроительной документации и как возможно убедиться в том, что решения в области пространственного планирования при отсутствии государственной экспертизы градостроительной документации и отсутствии требований к квалификации её разработчиков принимаются верно?

Полагаем, что соблюдение пяти обязательных условий при создании комплексной системы управления развитием территорий в регионах и муниципальных образованиях смогут в значительной мере обеспечить качество градостроительных решений и тем самым выступить гарантом государственной ответственности за эффективность управления земельными ресурсами.

Предлагаемые для соблюдения условия носят конкретный характер и сопровождаются соответствующими критериями оценки их соблюдения при приёмке отдельных этапов работ и всего комплексного проекта, который, по нашему мнению, способен стать действительным инструментом управления развитием территорий.


Пять обязательных условий

1. Соответствие состава и содержания всех принимаемых документов требованиям законодательства.

В настоящее время множество утверждённых генпланов не имеют карт границ населённых пунктов, на картах размещения объектов местного значения (далее – ОМЗ) объекты не соответствуют утверждённым перечням, а в правилах землепользования и застройки указаны несуществующие виды разрешенного использования, такие как планируемая застройка, ветрозащитная полоса и т.д.


2. Комплексность и взаимосогласованность градостроительных решений.

Цели и основные направления градостроительного развития определяются стратегией социально-экономического развития. Пространственной проекцией видения будущего города (поселения) является генеральный план, которым утверждается планировочная организация и функциональное зонирование территории, определяется количество и мощности объектов местного значения, устанавливаются границы населённых пунктов. Красными линиями закрепляет планировочный каркас, а также формирует каркас земельно-имущественных правоотношений проект планировки территорий улично-дорожной сети. Проекты планировки и межевания отдельных планировочных элементов разрабатываются в той последовательности, которая определена генеральным планом исходя из целесообразности и определённой очерёдности комплексного освоения и развития застроенных территорий. Границы зон допустимого размещения объектов различного назначения и их параметры формализуются в правилах землепользования и застройки через установление границ территориальных зон и градостроительных регламентов. Сведения о границах населённых пунктов, территориальных зонах, красных линиях и границах земельных участков, утверждённых проектами межевания, вносятся в государственный кадастр недвижимости в целях учёта градостроительных решений во всех процессах управления недвижимостью.


3. Соответствие нормативам градостроительного проектирования.

Конкретизируются параметры развития через нормативы градостроительного проектирования – бюджетообразующий документ, утвердив который, власть берёт на себя бюджетное обязательство обеспечить финансированием реализацию градостроительных решений по строительству объектов регионального и местного значения, а также созданию инфраструктурных условий для жилищного и иного строительства. В соответствии с нормативами последовательно разрабатываются документы территориального планирования, документация по планировке территорий, правила землепользования и застройки, комплексные схемы развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, принимаются правила благоустройства и озеленения. Соблюдение нормативов обеспечит преемственность решений на всех уровнях регулирования градостроительных и земельно-имущественных правоотношений.


4. Удовлетворение желаний и надежд жителей.

Цели устойчивого развития города (поселения), стратегические направления развития отдельных отраслей не могут быть определены без участия гражданского общества, без учёта мнений различных социальных групп населения, без комплексного профессионального осмысления предложений бизнес-сообщества и потенциальных инвесторов. Конструктивный диалог власти и общества по вопросам городского развития – это половина успеха. Регулярное проведение стратегических сессий, на которых одновременно рассматриваются темы социально-экономического и территориального развития позволяет максимально правильно выработать основные принципы и направления будущих шагов, сформировать систему мероприятий на основе договорённостей всех заинтересованных лиц. Стратегические сессии делают жителей участниками, постановщиками задач. На последующих публичных обсуждениях и слушаниях по конкретным документам и территориям жители уже не ведут себя ни как сторонние наблюдатели, ни как заведомо оппозиционеры, они – соучастники, они – заказчики работы, формирующей условия создания благоприятной среды.

Взаимодействие с населением организуется в самых разнообразных форматах общения – очные встречи (стратегические сессии, семинары, круглые столы, слушания); телевизионные и радиопрограммы, периодические печатные издания; и конечно, самое могучее из средств общения – сеть Интернет, в том числе созданные порталы информационно-аналитических систем обеспечения градостроительной и инвестиционной деятельности, государственного кадастра недвижимости, социальные сети, сайты общественных организаций и заинтересованных предприятий.


5. Соответствие системе технических требований.

Приведённые условия не могут быть реализованы, если все названные документы не будут разработаны в соответствии с единой системой технических требований к качеству топографо-геодезической основы, цифровому описанию пространственных объектов, системам координат, точности отображения объектов на картах.

Система требований обеспечивает как процессы разработки градостроительных решений, так и проверку качества этих решений на соответствие утверждённому составу и содержанию, на преемственность решений разных документов, на соответствие региональным и местным нормативам градостроительного проектирования, а значит – обеспечивает полноценный контроль за качеством принимаемых решений.

Система требований также обеспечивает наилучшие условия для внедрения в практику управления электронных регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг в сферах управления развитием территорий.


Комплексный проект как способ повышения эффективности управления развитием города


В целях обеспечения благоприятного инвестиционного климата и улучшения среды жизнедеятельности как способ повышения эффективности управления развитием города предлагается разработка и реализация комплексных проектов создания и развития систем управления развитием территорий городов и других поселений.

Институт территориального планирования «Град» уже более десяти лет развивает идеологию и методологию комплексных проектов через научные исследования и практическую реализацию во многих регионах Российской Федерации.

Наиболее полным и глубоким по смыслам и ожидаемым результатам в настоящее время является разрабатываемый пилотный Комплексный проект создания системы управления развитием территории городского округа Мегион в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

Назначение проекта – совершенствование деятельности органов местного самоуправления в градостроительной сфере за счёт применения эффективных механизмов использования данных градостроительной документации в соответствии с нормативно-правовыми актами и административными регламентами исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде.

Цель разработки комплексного проекта – создание механизмов правового регулирования земельно-имущественных и градостроительных отношений, обеспечивающего повышение эффективности использования земельных ресурсов в городском округе посредством реализации на территории городского округа «Плана мероприятий («дорожной карты») «Организация системы мер, направленных на сокращение сроков, количества согласований (разрешений) в сфере строительства и сокращение сроков формирования и предоставления земельных участков, предназначенных для строительства, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (2013 – 2018 годы)» с использованием методологии комплексного градостроительного подхода к управлению развитием территорий и недвижимости.

Компиляция итогового планировочного решения на основе общественных обсуждений 4-х вариантов проекта центральной части Мегиона

Задачи разработки комплексного проекта:

- Формирование информационного ресурса о современном состоянии и использовании территории городского округа, а также об установленных разрешениях и ограничениях её использования;

- Повышение качества градостроительных решений и взаимная гармонизация документов социально-экономического и территориального планирования;

- Распределение территории городского округа на земельные участки с установлением их разрешённого использования с учётом ограничений, накладываемых зонами с особыми условиями использования территорий;

- Обеспечение полноты и актуальности данных государственного кадастра недвижимости о земельных участках, в том числе за счёт подготовки проектов межевания всех территорий городского округа, исправления технических и градостроительных ошибок в массовом порядке с подготовкой кадастровых документов в электронном виде;

- Внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о границах муниципального образования «Городской округ г. Мегион», о границах населённых пунктов г. Мегион и пгт Высокий, о границах территориальных зон и регламентах их использования, о зонах с особыми условиями использования территорий городского округа;

- Увеличение поступлений в местный бюджет налоговых и арендных платежей за землю за счёт формирования полной базы данных государственного кадастра недвижимости и, как следствие, повышение экономической эффективности использования территории;

- Повышение доверия населения органам местного самоуправления и улучшение инвестиционного климата за счёт создания открытой и доступной на web-портале информации о современном состоянии территории, установленных правах и ограничениях её использования, а также о сформированных инвестиционных площадках;

- Защита общественных интересов по повышению качества городской среды и обеспечение государственных гарантий прав собственности на недвижимость за счёт полноты и непротиворечивости градостроительных решений и установленных прав на объекты недвижимости.


В составе комплексного проекта предусмотрены:

- Сбор и обобщение исходных данных о территории городского округа;

- Создание адресного плана;

- Подготовка программы организации и проведения публичных слушаний по материалам пилотного комплексного проекта системы управления развитием территории городского округа г. Мегион;

- Разработка проекта внесения изменений в стратегию социально-экономического развития городского округа;

- Разработка проекта внесения изменений в местные нормативы градостроительного проектирования;

- Разработка проекта внесения изменений в генеральный план и подготовка сведений о границах населённых пунктов для внесения в государственный кадастр недвижимости;

- Подготовка документации для утверждения границ зон с особыми условиями использования территорий;

- Подготовка сведений о зонах с особыми условиями использования территорий для передачи в государственный кадастр недвижимости;

- Разработка проекта отраслевой схемы создания и размещения городских лесов;

- Модернизация информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;

- Создание электронно-цифровых планов масштабов 1:500 для градостроительного планирования развития территории и ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;

- Создание информационного ресурса об объектах недвижимости;

- Разработка проектов планировки и межевания по всем планировочным элементам города, включая улично-дорожную сеть;

- Подготовка материалов для обеспечения исправления кадастровых (технических) и управленческих (градостроительных) ошибок;

- Подготовка сводного отчета об оценке ожидаемого бюджетного эффекта от реализации решений проектов планировки и межевания;

- Разработка проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки и подготовка сведений о территориальных зонах для внесения в государственный кадастр недвижимости;

- Подготовка комплекса документов планирования реализации генерального плана городского округа;

- Разработка проекта внесения изменений в программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры с разработкой перспективных схем: теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения, электроснабжения и генеральной схемы очистки территории;

- Разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов о плате за землю;

- Разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, собственность на которые не разграничена;

- Разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов в сфере обеспечения развития инвестиционной деятельности и улучшения предпринимательского климата в г. Мегионе;

- Разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов, определяющих порядок установления границ зон с особыми условиями использования территории, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления действующим законодательством Российской Федерации;

- Подготовка печатного издания «Мегион – город для жизни».

Карта оценки качества городских пространств Мегиона

Особенности проекта

Не имея возможности вложить в одну статью всю суть комплексного проекта, но тем не менее стремясь показать его глубину, от лица авторов проекта мы расскажем об отдельных его особенностях.


Каким быть городу завтра, зависит от того, что мы делаем сегодня

Общественные обсуждения «Мегион завтра» прошли в марте этого года в мегионском Дворце искусств – очень удобная и демократичная площадка. Нами были разосланы приглашения во все общественные организации, сделано сообщение на сайте Администрации и городском форуме. На встречу пришли действительно активные, «градообразующие» люди.

При входе каждому участнику предлагалось зарегистрироваться, по желанию оставить контакты. Вместе с небольшим буклетом о содержании мероприятии раздавались цветные карточки, и пришедших приглашали к карте города. Игровая задача – отметить красным флажком проблемные участки, а зелёным – удачные. В итоге получилось так.

Глядя на карту, можно уже сделать отдельные выводы. Город нуждается в общественных пространствах. Жители высоко оценили новую городскую площадь. Но главное – всех волнует обустройство набережной реки Саймы. Гораздо больше, нежели балочные массивы.

Встречу мы решили проводить в формате деловой игры. Пока люди размещались в зале и колдовали над картой, мы рассказали немного о себе, о ходе работы над комплексным проектом. Всех участников разделили на малые группы случайным образом – по цветам карточек, которые раздавались при входе на мероприятие. Следом шла работа в малых группах. Мозговой штурм. Каждый должен был высказаться, указать на проблемы городской среды. Задача модератора – зафиксировать все. Игроки одновременно с обсуждением негативных моментов говорили о положительных вещах и, главное, фиксировали предложения по улучшению среды. Получилось по два списка на группу. Следующий этап – каждый участник отмечает по три наиболее важных пункта из обоих столбцов: определяем самое приоритетное из перечисленного.

Итоги подводились уже не в группах, а перед объединенной аудиторией. Один из участников каждой группы рассказывал о полученных результатах. И в ключевых позициях эти результаты были схожи. Как, например, необходимость ливневой канализации, благоустройство реки Саймы как ядра рекреационно-прогулочной сети, строительство досуговых и спортивных центров для молодёжи и других социально значимых объектов, организация дворовых территорий и безопасных детских площадок. Жители предпочитают высокоэтажной высокоплотной застройке среднеэтажную, отмечают отсутствие общественного транспорта, доступной среды для инвалидов и т.д. Нам предстояло уже в стенах Института провести подробный анализ по каждому направлению.

В апреле во Дворце искусств вновь состоялся второй этап общественных обсуждений «Мегион завтра: проект центральной части города», инициированный нашим Институтом. Цель мероприятия – организация диалога между жителями города и проектировщиком для совместного принятия решения по развитию городской среды.

На обсуждение мы вынесли 4 авторских проекта планировки центральной части города. За неделю до самого мероприятия они были размещены для ознакомления на сайте ИТП «Град», на интерактивном веб-портале Мегиона http://map1.admmegion.ru/, а также в соцсети «ВКонтакте». Жители могли сразу оставлять комментарии и предложения (в случае с интерактивной картой – геопривязанные). Сообщения о размещении проектов и приглашение к их обсуждению во Дворец искусств были размещены также на сайте Администрации и мегионском городском форуме. В общественные организации города были направлены пригласительные письма. Для местного телевидения подготовлены видеоролики, рассказывающие о планируемом мероприятии.

Стоит упомянуть, что изначально было семь вариантов проекта. Внутри Института состоялся конкурс на проект планировки. Экспертный совет выбрал лучшие четыре варианта. Учитывались не только архитектурная составляющая, но и в последующем удобство организации инженерного обеспечения, решение вопросов межевания, транспортная и экологическая составляющие, экономика. Кроме этого, критериями отбора стали пожелания жителей Мегиона, зафиксированные на первом этапе общественных обсуждений «Мегион завтра».

Мы ставили себе задачу не просто выбрать один лучший вариант из четырёх, а отметить сильные и слабые стороны каждого проекта совместно с заинтересованными жителями и Администрацией города. Для чего? Чтобы итоговый проект впитал в себя самое ценное из всех: вариант-победитель должен быть взят за основу, а наиболее удачные моменты должны быть там, где возможно, в него включены.

Технологически обсуждения строились следующим образом: после вводной презентации аудитория была разбита на 4 группы – по количеству проектов. Управлял ходом мероприятия в целом модератор встречи. О проектах рассказывали модераторы малых групп, авторы соответствующего варианта. После нескольких минут рассказа о характерных особенностях, сильных сторонах планировочного решения, которые заслуживают внимания, группа приступала к мозговому штурму. Участники задавали вопросы проектировщику, делились мнениями, спорили. После чего на специальной карте флажками отмечали сильные и слабые участки.

Далее модератор встречи объявлял о переходе, и группы смещались по часовой стрелке к следующему проекту. Каждой новой группе – своя чистая карта для голосования, чтобы результаты работы предыдущей не влияли на её решения. И снова автор представлял проект и приглашал к обсуждению своего варианта.

После того как каждая группа обсудила все 4 варианта, участников снова объединили в одну аудиторию. Модераторы малых групп кратко представили результаты работы, основные выводы, а также отмеченные флажками карты голосования по сильным и слабым сторонам проектов.

Теперь предстояло выбрать наиболее предпочтительный проект в целом. Для этого участникам раздавались рейтинговые карточки с баллами от 1 до 4, а к стендам с проектами были прикреплены конверты для голосования. В конверт лучшего проекта нужно было положить карточку «1»; второе место – карточка «2» и так далее. Подсчет простой: складываем все баллы в каждом конверте – чем меньше сумма, тем выше рейтинг проекта. Первое место разделили вариант 1 «Аккорд» и вариант 2 «Уютный». По результатам предварительного голосования в соцсети «ВКонтакте» победил вариант «Уютный».

Жители посчитали удачным решение о создании высотных акцентов и продолжения комплекса городской площади в варианте 1, предложив снизить этажность соседних зданий. Это понизит плотность застройки и потребует меньше парковочных мест. Размещение жилых зданий в 4 микрорайоне, а также организация территории части 7 и 20 микрорайонов наиболее удачными оказались в варианте номер 2 «Уютный». Также были отмечены расположение школы в 8 микрорайоне с ориентацией на набережную реки Саймы и общественный центр в 14 микрорайоне из варианта 4 «Зеленое яблоко». Вариант 3 «Сити» получил меньше всего одобрений жителей.

Администрация города, являющаяся заказчиком комплексного проекта г. Мегиона, поддержала названные предложения. Управленческое решение было принято непосредственно на основании результатов общественного обсуждения и передано проектировщику в качестве задания на корректировку проекта.

На официальные публичные слушания проект предстанет в доработанном виде. В нем не будет тех внутренних противоречий, какие могли проявиться на завершающем этапе проектирования, когда времени на исправление почти не останется. Финальный вариант учитывает интересы граждан, представителей общественности, бизнеса и власти. Конечно, город выиграет от того, что он спланирован совместно с жителями.


Комплексные планировочные и кадастровые работы

На основе проектов планировки разрабатываются проекты межевания всех территорий города. В зависимости от типа градостроительной ситуации различны подходы к проектному межеванию, целью которого является разделение всей территории городского округа на земельные участки с установленным разрешённым использованием и ограничениями этого использования. Следующим шагом за проектным межеванием идёт подготовка необходимых материалов для обеспечения кадастрового учёта вновь формируемых земельных участков и исправления всех выявленных технических и управленческих ошибок в границах и разрешенном использовании учтённых участков.

Наибольшую сложность представляет разграничение на земельные участки территорий, не подлежащих градостроительному образованию. Это территории микрорайонного типа, застроенные жилыми градостроительными комплексами. Каждый такой комплекс имеет объекты обслуживания шаговой доступности и общую придомовую территорию с размещёнными на ней объектами благоустройства в соответствии с нормами, действующими на период застройки (70-80 годы). В то время не было собственности на недвижимость, не было платности землепользования, не было такого уровня автомобилизации и соответствующей потребности жителей в парковках для личного транспорта.

Какие методические подходы применить в межевании сложившихся жилых территорий, мы спросили жителей, которые, в свою очередь, подсказали немало ценных идей. Например, жители высказались в пользу формирования единого земельного участка на группу жилых домов, объединённых общим дворовым пространством. На наш взгляд, это разумное предложение, которое обеспечит социальную справедливость (одинаковые права на благоустройство и равные земельные платежи в будущем, когда появится налог на использование земель под многоквартирным жильём), а также в значительной мере сэкономит финансовые и временные затраты на кадастровые работы.

При принятии в ближайшем будущем законопроектов по совершенствованию деятельности по планировке территорий и о комплексных кадастровых работах при снижении требований к точности определения границ земельных участков, формируемых за бюджетные средства, а также при широком внедрении методологии проведения комплексных планировочных и кадастровых работ шанс на упорядочение градостроительных и земельно-имущественных отношений появится не только в пилотных муниципальных образованиях, но и повсеместно.


Что такое АСУРТ города Мегиона?

Концепцию автоматизированной системы управления развитием территории Мегиона можно изобразить следующим образом.

Первый уровень. В основе лежит формирование Единого информационного банка пространственных данных и сведений о градостроительной деятельности. Единый в том смысле, что этот банк данных является общим согласованным источником информации о современном состоянии территории и градостроительных решений, который используют в своей повседневной деятельности работники всех органов муниципальной власти.

Второй уровень – это автоматизация процессов предоставления муниципальных услуг в сфере градостроительства и земельно-имущественных отношений и переход к предоставлению этих услуг в электронной форме.

Третий уровень – это исключение изолированности информационной системы и интеграция ее с Системой межведомственного электронного взаимодействия.

И последний уровень, направленный на обеспечение публичности градостроительной деятельности и получение обратной связи от заинтересованных лиц, – создание геоинформационного портала (интерактивной карты), доступного в сети Интернет. Зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии с привязкой к конкретному участку карты, комментарии заносятся в базу, которую используют для принятия решений как институт, так и муниципалитет.

Таким образом, автоматизированная система управления развитием территорий города Мегиона – это комплекс программных средств, обеспечивающих ведение и актуализацию единого информационного банка пространственных данных и сведений о градостроительной деятельности, открытость этих данных с использованием геоинформационного веб-портала, повышение качества и доступности предоставления муниципальных услуг посредством интеграции с СМЭВ и перехода к предоставлению муниципальных услуг в электронной форме.

Приложение ИАС

Ожидаемый результат комплексного проекта


Комплексный проект представляет собой совокупность взаимоувязанных подсистем нормативно-правового, организационного, информационного и технологического обеспечения системы управления развитием территории.

Результат выражается:

- в принятии стратегии социально-экономического развития города, утверждении в соответствии с определёнными приоритетами и возможностями бюджета местных нормативов градостроительного проектирования и разработке соответствующих планировочных решений и регламентов использования каждой конкретной территории;

- в наведении порядка в градостроительных и земельно-имущественных отношениях посредством устранения множества ошибок, противоречий и неопределённостей в границах, разрешённом использовании и ограничениях этого использования, а также создании открытых информационно-аналитических систем в сети Интернет.

– в наполнении бюджета за счёт формирования полной налогооблагаемой базы объектов недвижимости, повышении предпринимательской активности за счёт улучшения инвестиционного климата и доверия власти всех участников градостроительной деятельности.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2014 г.