14.07.2014

Задачи совершенствования ИСОГД

Автор статьи: Дударев Алексей Викторович - руководитель Департамента информационных технологий ООО "ИТП "Град". 



Год назад 08 июля 2013 года на официальном сайте Минрегиона России была опубликована информация о начале приема предложений от заинтересованных лиц по внесению поправок в Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2013 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», тогда практически мгновенно на сайте ГИС-Ассоциации была развернута дискуссия по вопросам изменений в 7 главу Градостроительного кодекса (http://www.gisa.ru/iogd.html), однако результаты ее оказались более чем скудными, то ли из-за того, что почти все пользователи и разработчики автоматизированных ИСОГД уже нашли собственные пути создания «правильных» систем, то ли потому, что за последние 7 лет отчаялись ждать обратной реакции от регулятора.

26.11.2013 на официальном сайте Минрегиона начался прием предложений по подготовке изменений в законопроекты, вносящие изменения в 7 главу Градостроительного кодекса, в Постановление Правительства РФ № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» и в приказ Минрегиона России от 30 января 2012 г. № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». План законотворческой деятельности утвержден и уже осенью мы можем ожидать комплексного внесения изменений в законодательство, регулирующее вопросы информационного обеспечения градостроительной деятельности. Самое время проанализировать горький опыт и лучшие практики внедрения и эксплуатации ИСОГД.

Анализируя опыт Ассоциации компаний «Град», начиная с создания систем градостроительного кадастра и заканчивая реализацией региональных геоинформационных систем, интегрирующих ИСОГД и иные ГИС муниципальных образований, можно выделить характерную особенность. Заказчиков и эксплуататоров подобных решений всегда интересовало не столько строгое соблюдение положений законодательства в части создания и ведения ИСОГД, сколько комплексная автоматизация и информационное обеспечение их деятельности, которая заключается в предоставлении множества муниципальных (и государственных) услуг и выполнении функций.

В связи с этим в составе проектов выполнялись:

- анализ существующих бизнес-процессов и технологий предоставления услуг;

- оптимизация бизнес-процессов;

- совершенствование нормативно-правовых актов, регулирующих предоставление услуг;

- проектирование, разработка и внедрение информационных систем, обеспечивающих подготовку, безбумажное согласование, выдачу и учет электронных проектов документов-результатов муниципальных услуг, а также ведение архива документов;

- проектирование, разработка и внедрение средств интеграции муниципальных и государственных систем с СМЭВ и СЭД.

Такой подход к реализации проектов опробован на задачах крупных и малых муниципальных образований, а также субъектах РФ (г. Новосибирск, г. Новокузнецк, г. Сургут, г. Южно-Сахалинск, г. Казань, Ханты-Мансийский АО – Югра и муниципальные образования (МО), Тюменская область и МО, Магаданская область и МО и др.). При этом ИСОГД обеспечивает не только архивирование копии утвержденного документа и его предоставление, а в первую очередь информационное обеспечение всего процесса предоставления муниципальной услуги – от приема заявления до получения результата услуги.

Исполнение требований законодательства по ведению ИСОГД при этом осуществляется на финальном этапе каждой муниципальной услуги путем регистрации утвержденного документа-результата в соответствующем разделе, что по факту уже является избыточной административной процедурой, так как вся информация по стадиям подготовки, согласования и утверждения документа (принятия решения) уже находится в системе.

Комплексный подход стал особенно актуальным с началом реализации дорожных карт «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2012 № 1487-р) и «Повышение доступности энергетической инфраструктуры» (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 № 1144-р), а также иных мероприятий, направленных на упрощение и ускорение процессов осуществления инвестиционного освоения территории Российской Федерации, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов за частные и государственные деньги.

Вопрос создания и ведения автоматизированной ИСОГД стал немыслим без обеспечения взаимосвязи с процессами предоставления услуг и решения задач, связанных с традиционно земельно-имущественной и инвестиционной сферами. На этом фоне выявились и проблемы системы регулирования предметной области, с которым мы сталкиваемся в проектах:

- наименование и состав услуг и сопутствующих функций на каждой территории могут значительно отличаться;

- административные регламенты предоставления услуг не дают детального представления о порядке выполнения административных процедур, содержат общее описание, в рамки которого, как правило, укладывается существующий порядок, но вариации это порядка практически не ограничены;

- результаты оказания услуг – бумажные документы, формы которых на уровне федерального законодательства стандартизированы лишь для отдельных документов и не в полном объеме (как пример – разница в подходах при подготовке градостроительных планов земельных участков, продлении или отмене разрешений на строительство объектов капитального строительства);

- нестандартные способы инициации предоставления услуги, набор и условия использования которых разнятся от территории к территории (получение заявления через ЕПГУ, запрос СМЭВ, бумажный запрос из МФЦ, бумажный запрос через приемную мэрии, бумажный запрос в приемной уполномоченного органа, бумажный запрос непосредственно в отдел уполномоченного органа (!!!) и т.п.);

- практика официальной регистрации обращения заявителя уже в середине процесса подготовки документа, особенно часто встречающаяся в предоставлении услуг, связанных с проведением публичных слушаний, в целом нечеткое разграничение между заявительным принципом и принципом исполнения муниципальных и государственных функций независимо от наличия заявления;

- отсутствие стандартных процедур согласования проектов документов, да и сама технология согласования проектов документов в бумажном виде, уязвимая для различного рода махинаций и административных барьеров, «потерять» лист согласования или даже согласованный промежуточный документ – встречающаяся негативная практика, что ведет к затягиванию сроков предоставления услуг и созданию преимущественных условий для отдельных категорий заявителей;

- отсутствие безбумажного согласования проектов документов-результатов оказания услуг;

- передача копии итогового документа в ИСОГД, нечеткость правового статуса такой информации;

- отсутствие в классификаторах ИСОГД отдельных документов-результатов услуг, как следствие, необязательность их учета при принятии управленческих решений;

- различие технических средств, используемых при оказании услуги, особенно в части подготовки документов, содержащих графическую часть (отсутствие ГИС, разница в условных обозначениях, использование ручных методов при подготовке чертежей), зачастую даже при наличии утвержденных форм (например, для ГПЗУ) документы оказываются разными по составу и качеству;

- отсутствие стандарта данных, необходимых для оказания услуги, проверки их качества – актуальности, достоверности, точности, а также отсутствие обязательности информационного взаимодействия при оказании услуги (различные ТКМВ для одних и тех же услуг на разных территориях, несоответствие утвержденных ТКМВ фактическим процессам). В итоге, например, в ГПЗУ может отсутствовать информация о зоне с особыми условиями, при наличии которой место допустимого размещения объекта изменило бы конфигурацию;

- большая зависимость бумажного документооборота от коррупции, например.

В своих проектах мы осуществляем оптимизацию и регламентацию процессов, что обеспечивает максимальное соответствие фактических процессов и административных регламентов, внедряем решения по безбумажной подготовке и согласованию, разрабатываем электронные форматы проектов документов и документов-результатов.

Однако даже в реализованных проектах в отсутствии качественного нормативно-правового регулирования и отсутствии обязанности по использованию средств автоматизации всех ведомств, участвующих в процессах (а процессы межведомственные и межуровневые), остаются области, требующие совершенствования:

- необязательность учета отдельных исходных данных, если они представлены не в электронном виде и находятся не в зоне ответственности системы управления развитием территорий (так мы называем в том числе и ИСОГД, чтобы не путать благородный термин с сухой законодательной трактовкой);

- необязательность электронного согласования, «вклинивание» в электронные процессы согласования элементов бумажного согласования для ведомств, у которых отсутствуют информационные системы и техническая возможность интеграции;

- необходимость подготовки и последующего хранения бумажного документа-результата;

- отсутствие статуса информации в электронном виде как в автоматизированных системах, обеспечивающих подготовку и согласование документа, так и в ИСОГД.

Здесь необходимо не только отметить важность придания статуса электронному документу, записям базы данных, но и регламентировать обязанность ведения информации, обеспечивающей градостроительную деятельность в виде объектов в базах данных и их приоритетный статус над бумажными экземплярами документов.

Что касается автоматизации самих процессов предоставления услуг и исполнения функций, в общем случае существующие процессы можно представить на схемах (рис. 1 и рис. 2).

Исходная схема предоставления услуги до реализации проекта по внедрению автоматизированной системы управления развитием территории

Схема предоставления услуги в автоматизированном режиме с использованием системы управления развитием территории

Автоматизируемые задачи

Предложения по совершенствованию

По моему мнению, в новой редакции законодательных актов необходимо спозиционировать ИСОГД как автоматизированную систему, обеспечивающую предоставление муниципальных и государственных услуг и исполнение функций в области градостроительства (и даже в более широком плане – в плане управления развитием территории, включающем задачи инвестиционного развития и управления недвижимостью), автоматизирующую процессы подготовки, согласования и учета принимаемых решений полностью в электронном виде, для чего необходимо:

- усовершенствовать нормативно-правовое регулирование ИСОГД, установить требования к электронным документам и исходным данным для их подготовки и согласования в электронном виде;

- определить приоритет электронных документов (и записей в базе данных) над бумажными;

- определить поэтапный порядок перевода процессов предоставления услуг от текущего состояния к безбумажной технологии;

- включить в область автоматизации все процессы от предоставления земельных участков до процессов, обеспечивающих эксплуатацию территории и объектов;

- определить требования к исходным данным для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде и обеспечить возможность их получения в порядке электронного межведомственного взаимодействия.

Перспективная схема предоставления услуги в автоматизированном режиме

Создание шаблона печатной формы на основе электронного документа

Интерфейс СУРТ на платформе ИАС «Градоустройство»


Ссылки

Описание программного обеспечения ИАС «Градоустройство» на сайте ООО «ИТП «Град» –http://itpgrad.ru/ias;

Информация о технической поддержке и сопровождении эксплуатации –http://itpgrad.ru/node/637;

Статьи специалистов ИТП «Град» по схожей тематике –http://itpgrad.ru/department/blogs;

Информация о выполненных проектах –http://itpgrad.ru/taxonomy/term/9.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2014 г.