01.05.2014

Как улучшить градостроительные и земельно-имущественные законопроекты?

Автор статьи: Береговских Анна Николаевна - советник РААСН, профессор МААМ, генеральный директор ООО ИТП "Град". 


В настоящее время в стадии активного рассмотрения, согласования и обсуждения находятся несколько законопроектов, направленных на совершенствование деятельности во всех сферах управления развитием территорий.

Неоспоримым фактом признано, что самые существенные барьеры, самые сложные препятствия на пути к повышению инвестиционной привлекательности территорий, улучшению предпринимательского климата в стране порождены недостатками действующего законодательства, противоречиями норм, регулирующих градостроительные и земельно-имущественные отношения.

Основные ориентиры совершенствования федеральных норм были определены дорожными картами, разработанными Агентством стратегических инициатив и утверждёнными Правительством РФ. Во исполнение дорожных карт Минрегионом России и Минэкономразвития подготовлены законопроекты по каждому пункту планов мероприятий.

Законопроекты рассмотрены ИТП «Град» с позиции – устраняют ли предлагаемые нормы существующие противоречия и препятствия? Будут ли способствовать обновлённые законы улучшению предпринимательского климата и созданию условий для повышения качества среды жизнедеятельности в России? Наряду с высокими оценками многих планируемых нововведений, по мнению Института, не решенными в полной мере остаются вопросы, находящиеся в смежных или пересекающихся компетенциях двух министерств, а теперь, после создания Минстроя России, – трех.

Настоящее предложение мы построим таким образом. Последовательно изложим проблемные вопросы, не решенные в текущих версиях законопроектов, и дадим предложения по их решению посредством корректировки текстов уже подготовленных законопроектов.

Идея статьи заключается в стремлении обеспечить более быстрый способ улучшения законодательства через доработку существующих проектов, а не через их отрицание и настойчивость по продвижению замысла полной переработки Градостроительного кодекса РФ, что с научной точки зрения было бы более грамотно.


1. Границы населенных пунктов

Граница населенного пункта определяет территорию категории земель «Земли населенных пунктов». Это влияет на распределение полномочий органов местного самоуправления, на развитие селитебных зон, на кадастровую оценку, скоростной режим автотранспорта и т.д.

В настоящее время для решения государственной задачи по обеспечению граждан России жильем, а также учитывая, что значительная доля нового строящегося жилья – это индивидуальное малоэтажное строительство, перед генеральными планами большинства городских округов и поселений стоит задача территориального увеличения. Нужны значительные площади для жилищного строительства. Следовательно, нужно расширять границы населенных пунктов.

Беспрепятственно можно увеличить территорию населенного пункта только за счет земельных участков муниципальной собственности или земель, собственность на которые не разграничена. Таких земель в окружении городов и поселений практически не осталось. В основном генеральными планами предлагается увеличение площадей населенных пунктов за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или из лесных участков, относящихся к государственному лесному фонду. Особенностями тех и других являются их большие размеры относительно потребностей для жилищного строительства.

Недопустимость пересечения границ земельных участков границей населенного пункта препятствует утверждению генерального плана, определяющего стратегическую цель будущих пространственных преобразований.

Предлагается в Земельный кодекс Российской Федерации включить норму, согласно которой границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, когда такое пересечение обусловлено необходимостью установления (изменения) границ населенных пунктов для целей устойчивого развития территорий, размещения объектов федерального, регионального и местного значения поселения, городского округа, муниципального района, развития жилищного строительства при утверждении (внесении изменений) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов (в отношении населенных пунктов, находящихся на межселенной территории). В частности, такая норма может быть предусмотрена законопроектом «о предоставлении» (проект Федерального закона № 444365-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности»).

Кадастровая оценка в контексте предстоящего перехода от категорий к разрешенному использованию земельных участков не должна зависеть от принадлежности земельного участка к населенному пункту, а только от качественных и количественных характеристик этого участка, его разрешенного использования и ограничений этого использования.


2. Территориальные зоны

Территориальные зоны устанавливаются в целях определения границ действия одинаковых градостроительных регламентов использования земельных участков и объектов капитального строительства. В зависимости от вида территориальной зоны устанавливаются разрешенное использование объекта недвижимости, размеры налоговых или арендных платежей. Поэтому важно, чтобы земельный участок относился к одной территориальной зоне, и границы участка и зоны не пересекались.

Однако решения генеральных планов часто принимаются с частичным изменением функционального назначения существующих земельных участков. Это в основном относится к крупным участкам промышленного или сельскохозяйственного назначения. Также границы существующих земельных участков очень часто установлены неправильно вследствие ранее допущенных градостроительных и технических ошибок. Поэтому норма о недопустимости пересечений границ территориальных зон с установленными границами земельных участков без всяких исключений не позволяет обеспечить преемственность решений генерального плана и правил землепользования и застройки, что само по себе нарушение норм Градостроительного кодекса РФ.

Выхода из ситуации два. Первый – перечислить все исключения. Второй – исключить норму обязательной принадлежности земельного участка одной территориальной зоне при подготовке правил землепользования и застройки, сохранить действие указанной нормы при образовании новых земельных участков.

Мы считаем, что второй вариант правильнее, так как он обеспечивает преемственность градостроительных решений в процессах управления недвижимостью, прост и понятен в исполнении. Такая поправка вполне уместна как в законопроекте «об отмене категорий» (проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию»), так и в законопроекте «о предоставлении».

Сомнения может вызывать только выбор разрешенного использования земельного участка его собственником, если участок расположен в двух территориальных зонах. Предлагается реализовать следующий подход. Ранее установленное разрешенное использование земельного участка сохраняется до тех пор, пока собственник не захотел его изменить. Изменение же должно быть возможно только в сторону приведения в соответствие с правилами землепользования и застройки: путем преобразования границ земельного участка в соответствии с установленными границами территориальных зон и обеспечения принадлежности земельного участка только одной зоне. Так, постепенно собственники земельных участков будут вовлечены в процессы преобразования территорий согласно принятым градостроительным решениям и исправления накопленных кадастровых и градостроительных ошибок.


3. Зоны с особыми условиями использования территорий

Зоны с особыми условиями использования территорий – это важнейшие объекты градостроительного регулирования и управления недвижимостью. В зависимости от характера и размеров зон принимаются градостроительные решения. В санитарно-защитной зоне предприятия нельзя строить жилье. В зоне затопления нельзя строить ничего. Объекты инженерной инфраструктуры нуждаются в охранных зонах, чтобы снизить риски их повреждений, в том числе при строительстве других аналогичных объектов.

При кажущемся понимании нужности установления зон (для принятия правильных решений по дальнейшему развитию территории) и внесению сведений о них в государственный кадастр недвижимости (для обеспечения гарантий прав на недвижимость с учетом всех ограничений) в кадастре сведений о зонах почти нет, утвержденных границ зон в установленном порядке также крайне недостаточно.

Причина всё та же. Чем больше решение вопроса требует межведомственного взаимодействия, тем сложнее это решение. Предлагается установить общий для всех зон порядок установления границ, а также общие технические требования к их описанию. Порядок и требования должны быть простыми и малозатратными, идентичными порядкам и требованиям по внесению сведений в кадастр об административно-территориальных границах и территориальных зонах.

В целях упрощения подготовки сведений о границах и зонах для внесения в государственный кадастр недвижимости предлагается:

– исключить границы и зоны из состава объектов землеустройства (законопроектом «об отмене категорий» внести изменения в закон «о землеустройстве» (Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»));

– уполномочить соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления на утверждение границ и зон (внести дополнение в законопроект «об отмене категорий»);

– определить уполномоченный орган, ответственный за утверждение требований к описанию местоположения границ и зон и форму представляемых документов (законопроект «о государственной регистрации» (проект федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество»));

– утвердить требования к описанию местоположения границ и зон;

– утвердить электронную форму карты (плана) для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости.

При этом необходимо предусмотреть возможность автоматического формирования сведений в виде XML – документа на основе электронных карт территориального зонирования (из состава правил землепользования и застройки) и карты границ населенных пунктов (из состава генерального плана) в случае, если эти карты выполнены в соответствии с утверждёнными требованиями к описанию местоположения границ и зон.


4. Земельные участки

Земельные участки образуются в настоящее время разными способами как на основании проектов планировки и межевания, так и при выполнении кадастровых работ по заявкам собственников существующих земельных участков. Не ушёл в прошлое и метод образования участков посредством «предварительного выбора». Совокупность всех земельных участков в итоге формирует государственный кадастр недвижимости.

За два десятилетия много раз менялись законы, нормативно-правовые и нормативно-технические документы, но до сих пор государственный кадастр недвижимости содержит множество ошибок и противоречий. Для обеспечения правовой основы наилучшего способа не только исправления накопленных ошибок, но и эффективного сплошного межевания всех урбанизированных территорий (в границах населенных пунктов) предлагается увязать между собой нормы трех законопроектов: законопроекта «о предоставлении», законопроекта «о планировке» (проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории»), законопроекта о «комплексных кадастровых работах» (проект федерального закона «Об определении местоположения границ земельных участков и местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Главным звеном в совершенствовании регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений на территориях населенных пунктов может стать проект планировки территории улично-дорожной сети. Основным результатом проекта является план красных линий, формирующий замкнутые контуры элементов планировочной структуры – кварталов. Внутри кварталов впоследствии должны разрабатываться:

– проекты планировки и межевания (если территория подлежит градостроительному преобразованию);

– проект межевания (если существующая застройка полностью соответствует генеральному плану).

При разработке проектов межевания кварталов (микрорайонов), застроенных многоквартирными домами советского периода, когда благоустройство создавалось на жилую группу (одна спортплощадка, детские и хозяйственные площадки на несколько жилых домов), в случае если жители домов не создали товарищество собственников жилья, не преобразовали благоустройство исключительно для своего дома, нужно формировать единый земельный участок для группы домов. Это правило вытекает из действующей нормы при определении размеров и границ земельных участков в соответствии с нормативами, действующими на период застройки.

Для реализации такого подхода необходимо уточнить термин «красные линии» как линии, определяющие границы элементов планировочной структуры.

Также необходимо утвердить требования к описанию границ земельных участков картометрическим способом (современные методы позволят обеспечить точность масштаба 1:1000) и оформлению землеустроительного дела в электронном виде посредством извлечения необходимых данных из проекта межевания при выполнении комплексных планировочных и кадастровых работ за счёт бюджетных средств.

Такой подход обеспечит достижение трёх государственных целей:

– целостность и системность управления развитием территорий;

– обеспечение государственных гарантий прав собственности;

– формирование полной налогооблагаемой базы.

Право собственника земельного участка на уточнение границ традиционным геодезическим способом должно быть сохранено. Но это должно делаться по заявке собственника и за его счёт.


5. Линейные объекты

Формирование специальных земельных участков для строительства или эксплуатации подземных инженерных коммуникаций на территориях населенных пунктов нужно запретить, а уже сформированные участки ликвидировать, снять с кадастрового учета. Условия эксплуатации обеспечить посредством установления охранных зон.

Кроме урбанизированных территорий, существуют большие сложности в правовом регулировании строительства и эксплуатации так называемых линейных объектов за границами населенных пунктов. Стандартный и разумный порядок регулирования процессов обеспечивается последовательностью разработки градостроительной документации: схема территориального планирования или генеральный план; проект планировки и межевания; образование земельного участка для строительства; ввод объекта в эксплуатацию с одновременным учетом объекта капитального строительства в государственном кадастре недвижимости (в отдельных случаях можно предусмотреть снятие с кадастрового учета земельного участка) и внесением в кадастр сведений об охранных зонах.

Но в законопроекте «о планировке» появилась, на наш взгляд, очень опрометчивая норма об отсутствии необходимости разрабатывать проект планировки территории, входящей в состав лицензионного участка и расположенной за границами населенных пунктов, для строительства линейных объектов в целях обустройства месторождений.

Проблемы возникает две. Первая – несогласованность действий по развитию пригородных территорий, которые достаточно активно вовлечены в хозяйственный оборот. На этих территориях, кроме обычных линейных инфраструктурных объектов, располагаются садовые и дачные массивы, производственные и рекреационные объекты, кладбища, полигоны твердых бытовых отходов и многое другое.

Вторая проблема – неопределенность механизма оформления земельных участков для строительства этих объектов. Акт предварительного выбора земельного участка уходит в прошлое. Градостроительный план земельного участка для таких объектов действует до конца текущего года. Технический проект не содержит координатного описания границ земельного участка. А для подготовки землеустроительного дела должно быть какое-то основание.

По мнению Института, не следует вводить новые порядки и документы, не нужно изобретать новые механизмы, достаточно усовершенствовать существующие процессы. Что плохого в проекте планировки? Его состав чрезмерно сложен! Для линейных объектов, строительство которых предусмотрено документами территориального планирования, состав документации по планировке территорий нужно максимально сократить. Такие особенности необходимо прописать в законопроекте «о планировке».

Для обеспечения системности в управлении развитием территории законодатель уже принимает меры, декларируя последовательный переход от «категорий земель» к территориальному зонированию как единственному способу установления регламента использования земельных и лесных участков.

Точно также нужно закрепить единственный способ установления границ земельных участков через проекты планировки и межевания, предусмотрев особенности этих проектов для различных целей.


6. Территории общего пользования

По отношению к территориям общего пользования также остаются проблемные вопросы. Определение красных линий, предложенное законопроектом «о планировке», провоцирует установление внутридворовых красных линий, что совершенно противоречит их смыслам. Красные линии предназначены для формирования планировочного каркаса (об этом уже было сказано выше), а также правового каркаса регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений. Улично-дорожная сеть должна быть всегда общего пользования. А внутриквартальные территории могут менять свой статус в соответствии с установленными видами разрешенного использования и обязательностью обеспечения проезда и прохода ко всем объектам капитального строительства. Эти внутриквартальные проезды и проходы совершенно не нужно замыкать красными линиями, они могут существовать как земельные участки.

Также изжила себя норма Земельного кодекса РФ о недопустимости приватизации земель общего пользования. К таким землям мы относим парки, скверы, другие рекреационные территории. Почему парк не может быть частным? Предлагаем внести дополнительные поправки в законопроект «об отмене категорий».

Норма Градостроительного кодекса РФ о нераспространении градостроительного регламента на территории общего пользования ошибочна! Самые ответственные для города территории – это территории общего пользования, территории, формирующие общественные пространства, должны развиваться в соответствии с правилами и регламентами.


7. Социальная инфраструктура

В непосредственной близости к решению жилищной проблемы стоит вопрос о создании и развитии социальной инфраструктуры. В законопроекте «о планировке» заложены очень правильные нормы об обязательности планирования территорий для «комплексного освоения» и для «развития застроенных территорий» в составе генерального плана, об утверждении схемы планировочной организации территории. Проекты планировки после принятия законопроекта должны будут утверждать не только местоположение и характеристики объектов, но и последовательность их строительства.

Это замечательные нововведения, которые более тесно связывают генеральный план с проектом планировки, далее законопроект «о социальной инфраструктуре» (проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части разработки программ развития транспортной и социальной инфраструктуры») транслирует градостроительные решения в комплексную схему развития социальной инфраструктуры и далее – в целевую муниципальную программу, обеспеченную бюджетным финансированием.

Нерешённым остаётся вопрос реализации комплексных решений, в случае если для этого необходимо изъять земельный участок. Современные нормы разрешают изъятие только для линейных инфраструктурных объектов. Поэтому мы очень часто наблюдаем, как во дворах построенных новых микрорайонов стоят «полудышащие» постройки, собственники которых выставляют застройщику заоблачные цены, соразмерные со стоимостью вилл и яхт на Средиземном море.

Законопроект «об изъятии» (проект № 304493-5 федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд») содержит множество необходимых и важнейших норм, большое значение будет иметь в управлении развитием территорий новый инструмент – мена земельных участков, но об этом и других преимуществах законопроекта мы поговорим позднее. Здесь – только о недостатках. Необходимо дополнить возможности изъятия для государственных и муниципальных нужд, в том числе для строительства детских садов, школ и других социально значимых объектов. Основанием должен служить проект планировки. Если власть и общество пришли к выводу, что в конкретном месте должен быть расположен конкретный необходимый городу (поселению) объект, значит, должны быть законные цивилизованные способы изъятия необходимого земельного участка или его части.

Предложения по внесению изменений в упомянутые законопроекты, подготовленные ИТП «Град», размещены на официальном сайте Института www.itpgrad.ru, а также на странице фейсбука «Управление развитием территории» по адресу: www.facebook.com/groups/magazineURT.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2014 г.