Не надо бояться сильных городов

Автор статьи: Евгений Вадимович Ройзман - Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, политический и общественный деятель. 

Проблем в местном самоуправлении (далее – МСУ) накопилось много. Но широко обсуждаются лишь проблемы крупных городов. И звучат предложения по радикальной перестройке системы управления большими городами. Эти предложения сформулированы в аналитической записке «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы», подготовленной в декабре 2013 года московским некоммерческим фондом – Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ). Фонд был образован в 2012 году, авторы записки ни в теории, ни в практике местного самоуправления себя до сих пор не проявляли.

Суть предлагаемых реформ городского управления заключается в следующем:

– разделить города на внутригородские муниципальные образования (МО), круг вопросов местного значения и полномочий органов МСУ таких внутригородских МО авторами не определяется;

– представительный орган города формировать из делегатов от внутригородских МО (какие вопросы будет решать орган, также не определяется, поскольку не определен круг вопросов местного значения);

– глава города назначается главой региона (с вариацией – утверждается представительным органом города по представлению главы региона).

Проект предлагается внедрять немедленно.

Действующая система управления городами действительно требует изменений. Из множества оснований назовем два. Во-первых (и это касается не только городов, но и всех муниципальных образований), одной из тенденций реформирования управления в нашей стране за последнее десятилетие стала централизация бюджетных средств с последующим их перераспределением через межбюджетные трансферты. То есть собираемые на территории городов в виде налогов деньги отправляются в центр и в регионы, а там уже смотрят, сколько дать обратно. Из всех налогов, собираемых на территории Екатеринбурга, в бюджете города остается 15%.

Уменьшение собственных доходов бюджетов муниципалитетов происходит за счет изъятия налогов, в основном, налога на доходы физических лиц. На примере Екатеринбурга: в бюджет города до реформы в 2002 году и в начале реформы в 2003-2004 годах поступало 54% от этого налога, в 2005 году этот процент был уменьшен до 30%; в 2012 году – до 27%, а в 2014 году – до 18%. Всё остальное поступает в бюджет области. В 2012 году у города из собственных доходов было изъято 8% (1,6 млрд. руб.) в 2014 году – еще 11% (2,2 млрд. руб.).

Собственные источники доходов у муниципалитетов забирают в связи с изъятием полномочий у органов местного самоуправления. Часть вопросов, по сути, «местных» передается на уровень субъекта Федерации. Особо болезненно перераспределение полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями происходит в социальной сфере: образовании, здравоохранении, социальной защите.

В результате доходы и, соответственно, расходы бюджета муниципального образования всё больше формируются субъектом Федерации. В Екатеринбурге в 2003-2004 годах собственные доходы бюджета (налоговые и неналоговые) составляли 94% от всех доходов, в 2012-2014 году – уже менее 60%. То есть более чем на 40% городом управляют областные власти.

Таким образом, города постепенно лишаются самостоятельности, а глав городов пытаются встроить в вертикаль власти, причем региональной. Сегодня жизнеобеспечение и развитие крупных городов-доноров, в том числе административных центров субъектов Федерации, в значительной мере зависит от региональных властей. При этом постоянно меняются правила игры.

Во-вторых, в настоящее время и города-миллионники, и города, население которых может быть в десятки, а иногда и в сотни раз меньше, относятся к городским округам. Для всех городских округов федеральным законодательством устанавливаются одни и те же вопросы местного значения, полномочия и источники доходов бюджетов. При этом все понимают, что большие города – это точки роста экономики страны, здесь закладывается будущее. От инвестиционной привлекательности столицы субъекта зависит инвестиционный климат региона.

Да, проблемы есть. Мы ищем пути решения и готовим свои предложения. А в это время ИСЭПИ предлагает просто передать город под управление губернатора и для поддержания видимости местного самоуправления искусственно разрезать город на части – некие внутригородские муниципальные образования с непонятными функциями (даже не разрезать, а расчленить, потому что город – он живет и дышит, растет и развивается. Екатеринбург, например, последние двадцать лет последовательно объединяли в единый организм из соцгородов, образовавшихся вокруг заводов). При этом население окончательно лишается возможности участвовать в политической жизни и влиять на ситуацию в регионе.

Вот как оценивают эти предложения ведущие эксперты.

Эмиль Маркварт (Германия), Президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления.

Суть всех «внезапно разгоревшихся» дискуссий так или иначе можно свести к очень простому тезису – лишить крупные города права на местное самоуправление, окончательно сделав их – теперь уже по закону – уровнем государственной власти и, соответственно, заменив выборы мэров назначением управляющих со стороны губернаторов (которые, собственно, неустанно лоббируют этот процесс). Обойдутся города без местного самоуправления! А чтобы как-то замаскировать эту непристойность, предлагают дать права низового звена местного самоуправления микрорайонам, районам, ТОС... (К слову сказать, дворовым и уличным комитетам, ТОС и прочим подобным объединениям жителей определенные права и так предоставлены действующим законодательством, а что касается районов в городах – никто и сейчас не мешает создавать там настоящие «ростки» самоуправления, было бы желание. То есть, по сути, все крутится только вокруг упразднения местного самоуправления в городах). На самом деле основной смысл законопроекта (и всех дискуссий вокруг «превращения» городов в уровень государственного управления) лежит на поверхности: прибрать к рукам наиболее привлекательные активы (которые в основном и сконцентрированы в наиболее крупных городах), предоставить чиновникам от государства возможность без лишней мороки и без посредников распоряжаться муниципальной собственностью и муниципальными финансами, являющимися – к слову сказать – собственностью жителей…

Предлагаемые скоропалительные решения (значительная часть которых, к слову, исходит от лиц, мягко говоря, мало знакомых с реальным местным самоуправлением), по нашему мнению, не имеют под собой каких-либо серьезных оснований, польза от таких идей весьма сомнительна, а вред уже сейчас довольно очевиден.

Наталья Зубаревич, профессор географического факультета МГУ, Директор региональной программы Независимого института социальной политики, эксперт Программы развития ООН и Московского представительства Международной организации труда.

Очевидно, что важнейшая функция контроля снизу будет в России развиваться медленно – десятилетиями. Однако это не повод для отказа от выборов, научиться плавать в бассейне без воды вряд ли кому-то удавалось. В крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человеческий капитал, формирование реального контроля снизу пойдет быстрее, как и появление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.

Не потому ли провластный аналитический центр предлагает поменять статус крупнейших городов на некие «агломерации» и сделать их уровнем государственной власти с назначаемым руководством? Или еще более могучее предложение – все городские округа и муниципальные районы сделать уровнем государственного управления, а местное самоуправление и выборы сохранить только для муниципалитетов-поселений. Пусть избиратели резвятся – на долю поселений в среднем приходится менее 5% от консолидированного бюджета региона, и отвечают они за ЖКХ, клубы, ремонт местных дорог и вывоз мусора…. Неглупое тактическое решение – и волки сыты, и овцы целы, и лицо сохраним, ведь Россия подписала Европейскую Хартию о местном самоуправлении, нехорошо ее нарушать. Но развития российских городов это решение не обеспечивает. Более того – это мина под будущие политические сдержки и противовесы. Власть губернаторов не будет уравновешиваться сильным местным самоуправлением в крупных городах, что неизбежно приведет к «окукливанию» регионов, появлению «ханств» и «княжеств».

Александр Кынев, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики. 

Записка прокремлевского ИСЭПИ подтвердила худшие опасения относительно планов новой реформы МСУ. Фактически речь идет о ликвидации местного самоуправления и создании крайне громоздких бюрократических конструкций по управлению крупными городами… Главная угроза, которую несет предлагаемая реформа, – разбалансирование всей системы управления страной. Усиление губернаторской власти (качество отбора на эти посты не улучшилось за последние пару лет, по факту их по-прежнему назначают, но и снять в условиях имитации прямых выборов стало сложнее) приведет к превращению многих регионов в феодальные княжества… Выступая как третейский судья между органами МСУ и губернатором, федеральный центр мог бы превратить органы местного самоуправления в своего агента, это работало бы на развитие единого правового поля. Обособление и усиление региональных автократий – это полшага к распаду в случае неблагоприятного развития ситуации. Доклад ИСЭПИ оставляет ощущение, что его авторы не представляют, как в реальности функционирует местное самоуправление, мало знают все разнообразие существующих в этой сфере проблем и противоречий.

Всё понятно, да?

Мы хорошо знаем свою страну, поэтому и обеспокоены предложениями новых реформаторов. В Послании Федеральному Собранию Президент озвучил проблемы местного самоуправления и дал поручение Правительству совместно с главами регионов, Всероссийским советом местного самоуправления и Общероссийским Конгрессом муниципальных образований в срок до 1 июня 2014 года представить предложения по дальнейшему совершенствованию системы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

И вот уже 16 января собирается Рабочая группа, на заседании которой активно обсуждается в основном одна идея – продлить государственную власть до уровня городских округов и муниципальных районов. Причем вдруг оказывается, что это идея представителей муниципалитетов, хотя не указывается, каких именно. При этом утверждается, что в таком случае местное самоуправление не утратит свою природу, оно лишь будет опускаться ниже, осуществляться на менее крупных пространствах, становясь тем самым ближе к гражданам.

Создается впечатление, что члены Рабочей группы вообще не слушали Послание Президента. Там нет этого.

На самом деле ситуация серьезная. Об опасности концентрации власти в регионах говорят многие специалисты – это ведет к феодальному обществу, что «реформаторами» игнорируется (а может, наоборот, учитывается).

И еще. Такое радикальное реформирование – угроза социально-экономическому развитию городов, а значит, и России в целом. Сегодняшнюю роль городов в развитии страны можно показать на примере Екатеринбурга, где (по данным 2012 года) на 13,5% ниже, чем в среднем по России, показатели смертности и в 10 раз ниже уровень безработицы. В Екатеринбурге выше, чем в среднем по России (на душу населения): в 1,4 раза объем инвестиций в основной капитал, в 1,7 раза – ввод жилья, в 3 раза – оборот розничной торговли. Что будет с экономикой города после революционных преобразований, никто не оценивал.

Свои подходы реформаторы обосновывают необходимостью приближения власти к народу. Не понятно, что сейчас им мешает.

Аргумент, что в больших городах власть недоступна, – несерьезен. Во-первых, при наличии современных коммуникаций и сети Интернет именно жители городов имеют возможность контактировать с властью и контролировать власть. Во-вторых, я как глава города могу заявить, что любой человек, которому я нужен, всегда меня найдет. Полагаю, что то же самое может сказать каждый из моих коллег.

Большие города в России играют огромную роль. В них заложен основной научный, технический, финансовый и управленческий потенциал страны. И самое главное – возможность роста и развития. Влиять на большой город извне или сверху сложно. Город думающий имеет свое мнение. С городом надо вести диалог. Город не согнуть – он твердый. Но если у власти будет нужда опереться, опереться можно только на твердое. Сильный город больше даст государству.

Не надо бояться сильных городов. Сильные города – это сильная страна.

Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2014 г.