Об аспектах пространственного развития в методологических основах подготовки долгосрочного прогноза СЭР РФ

Автор статьи: Вильнер Марк Яковлевич - научный руководитель Института "Теринформ", почетный академик РААСН. 

Министерством экономического развития РФ поставлена задача разработки в 2014 году Методологических подходов к построению долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации и федеральных округов и экономико-математического инструментария для проведения вариантных прогнозных расчетов в соответствии с предложенной системой показателей.

В статье обращено внимание на важнейшую для России, по мнению автора, составляющую методологии такого прогноза – на учет в нем проблем и задач пространственного развития (пространственной организации обустройства территории страны).

1. О методологических подходах к построению долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Основными составляющими долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации и федеральных округов следует считать прогнозы развития основных материальных предпосылок его осуществления:

– сбалансированности развития отраслей хозяйства;

– характера и использования появляющихся инновационных технологий;

– характера и масштабов экономических связей (в частности, внешних, с учетом изменений геополитической ситуации);

– результатов градостроительной деятельности.

В каждом из этих направлений ключевой составляющей стратегического планирования остается прогноз пространственного развития, осуществляемый в процессе разработки документов территориального планирования.

В силу долгосрочности реализации принятых решений и огромных затрат на нее особо следует выделить прогноз результатов градостроительной деятельности, формирующей среду и связанные с ней условия социально-экономического развития. В рамках этого направления построение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации и федеральных округовдолжноопираться на представление о процессе приспособления состояния их территории к потребностям общества к ее использованию. Требуемое изменение состояния территории обеспечивается принятием и практической реализацией решений по осуществляемой градостроительной деятельности, пространственной организации обустройства территории.

1.1. Предлагаемые методологические подходы.

Предлагаемые методологические подходы базируются:

– на системном представлении о территории и происходящих в ее пределах процессах, согласно которому рассматриваются ее структура, совокупность внешних и внутренних связей компонентов ее структуры, процесс ее развития, совокупность внешних и внутренних связей в этом процессе;

– на учете объективных закономерностей изменений состояния территории, определяющих характер взаимосвязей ее частей, и происходящих в их пределах процессов;

– на планировочном представлении о пространственной структуре территории как среды жизнедеятельности ее граждан;

– на представлении о развитии территории с позиций интересов государства и занимающего ее человеческого сообщества («интентном представлении»), согласно которому это развитие рассматривается как процесс приспособления состояния территории к потребностям в ее использовании. Согласно такому представлению состояние территории рассматривается как совокупность качеств, определяющих условия жизни граждан среды, занимающего ее человеческого сообщества, а использование территории рассматривается как совокупность видов деятельности, осуществляемой и намечаемой к осуществлению ими.

а. Системное представление, опираясь на учет объективных закономерностей развития территории, предполагает анализ влияющих на ее развитие взаимосвязей в системах:

– иерархий пространственных и организационных структур;

– образующих пространственные структуры (структурообразующих) факторов;

– образующих среду обитания граждан (средообразующих) факторов;

– взаимодействия «стуктурообразующих» и «средообразующих» факторов;

– взаимодействия внешних и внутренних факторов.

б. Планировочное представление предполагает анализ состояния и тенденций изменения:

– пространственного каркаса как структурообразующей материальной основы поддержания целостности и развития территории (системы ее планировочных центров и осей);

– районирования как распределения территории по ареалам влияний узлов пространственного каркаса;

– зонирования как распределения территории по основным сочетаниям ее качеств как среды жизнедеятельности граждан, основным сочетаниям видов ее использования, основным сочетаниям характеристик обеспеченности ее использования и развития поступающими извне ресурсами; основным сочетаниям характеристик поставляемых ею ресурсов; основным сочетаниям характеристик внешних воздействий на условия ее использования; основным сочетаниям характеристик ее воздействий на расположенные вне ее территории;

– зонирования как пространственного распределения характеристик ее экономической ценности и инвестиционной привлекательности;

– зонирования как пространственного распределения административно-правовых ограничений пользования территорией.

в. Интентное представление предполагает анализ баланса влияющих на развитие территории интересов:

– отраслей и видов деятельности;

– уровней территориального управления;

– слоев общества и общественных объединений;

– видов пользователей территории.

1.2. Цели и принципы проводимого анализа.

Анализ должен производиться со следующими целями:

а. Определение способности каждой из рассматриваемых частей территории и их совокупности удовлетворять изменяющимся потребностям общества в ее использовании как пространственного распределения:

– степени благоприятности условий ее использования и ценности для основных видов реализуемых и планируемых к реализации в ее пределах функций;

– ее инвестиционной привлекательности;

– степени ее устойчивости к воздействиям, связанным с ее использованием;

– характера проблем, связанных с ее состоянием и использованием, и степени актуальности их решения.

б. Определения тенденций изменения стуктурообразующих и средообразующих факторов развития территории и их взаимосвязей.

Анализ должен базироваться на принципах:

а. Учета объективных закономерностей развития территории:

– взаимосвязей развития стуктурообразующих и средообразующих факторов;

– взаимосвязей развития различных стуктурообразующих факторов;

– взаимосвязей развития различных средообразующих факторов.

б. Учета внешних факторов, влияющих на развитие территории.

в. Соблюдения баланса связанных с использованием территории интересов различных:

– отраслей и видов деятельности;

– уровней территориального управления;

– слоев общества;

– видов пользователей.

1.3. Задачи, решаемые в процессе анализа.

Должны исследоваться характер и направленность:

– развития территориальных структур (по факторам, определяющим их состояния и тенденции их изменения), анализ изменений их взаимосвязей и способности удовлетворять изменяющимся потребностям общества в пределах срока планирования;

– взаимодействия факторов, определяющих развитие территориальных структур;

– состояния компонентов материальной среды обитания граждан (по факторам, определяющим тенденции их изменения); анализ изменений их взаимосвязей и способности удовлетворять изменяющимся потребностям общества в пределах срока планирования;

– взаимодействия факторов, определяющих состояние компонентов материальной среды;

– изменений состояния и способности каждой из частей территории и их совокупности удовлетворять изменяющимся потребностям общества в ее использовании в пределах срока планирования.

Должна производиться оценка способности каждой из частей территории и их совокупности удовлетворять изменяющимся потребностям общества на основе анализа пространственной организации территории:

– по степени благоприятности условий ее использования и ценности для основных видов реализуемых и планируемых к реализации в ее пределах функций;

– по степени устойчивости к воздействиям при ее использовании и возможным внешним воздействиям;

– по характеру и остроте проблем, связанных с ее состоянием и использованием, по степени актуальности их решения;

– по инвестиционной привлекательности.

1.4. Особенности технологии анализа, связанные со спецификой форм представления исходной информации.

а. Анализ должен производиться на основе данных и материалов по пространственной организации территории на федеральном уровне, которые представляются в форме характеристик:

– по узловым и линейным компонентам пространственного каркаса; по характеристикам сети территориальных (узловых и линейных) объектов заданного (федерального, регионального) значения и взаимосвязям изменений их состояния;

– по ареалам (с конкретными границами) мест распространения установленных особенностей и условий использования территории (в основном это данные, характеризующие природные условия, места распространения сырьевых природных ресурсов, экологическую ситуацию, границы зон обслуживания инфраструктурами; в этом случае они представлены на картосхемах, фиксирующих местоположение и границы ареалов, и текстовых комментариях к ним);

– по единицам административно-территориального деления (в основном это статистические данные и данные по результатам социологических исследований; в этом случае они представлены в табличной форме и в текстах отчетов).

Одной из наиболее сложных задач является сведение этих трех форм представления информации в единую систему.

На региональном уровне, в частности, возникают проблемы:

– связанные с ведением статистики без выделения городских агломераций и их центров, только по муниципальным районам или городским округам в целом, без выделения муниципальных образований каждого из городов и поселений;

– с отсутствием актуализированных исходных картографических материалов требуемого масштаба, полноценно характеризующих природные условия и ресурсы, экологическую ситуацию, расселение, состояние транспортных и других инженерных систем.

Не следует сбрасывать со счета и проблемы, связанные с тем, что информация, используемая при анализе, поступает из ее источников в двух формах представления:

– в форме характеристик, наносимых на картографической подоснове и представляемых в привязке к ней;

– в форме характеристик, представляемых в текстах, таблицах и диаграммах в привязке к статистической отчетности.

В привязке к картографической подоснове должен проводиться анализ и сводные оценки характера, состояния и тренда изменений:

– минерально-сырьевых и энергетических (невозобновляемых) природных ресурсов всех основных видов (по прогнозируемым запасам в зонах их распространения и по прогнозируемым условиям их эксплуатации);

– жизнеобеспечивающих (возобновляемых) природных ресурсов всех основных видов – водных (поверхностных и подземных вод), почвенных, лесных, рекреационных (по прогнозируемым запасам в зонах их распространения и по степени соответствия прогнозируемым потребностям их эксплуатации);

– природных условий использования территории для основных сочетаний планируемых к осуществлению функций (по зонам с различной степенью благоприятности условий или ограничений их реализации);

– экологической ситуации (по зонам с различной степенью благоприятности или ограничений реализации основных сочетаний планируемых к осуществлению функций, с учетом местоположения природных и антропогенных источников и зон распространения неблагоприятных воздействий);

– природного каркаса по способности сохранить особо ценные природные комплексы, обеспечить поддержание экологического равновесия и рациональное использование его рекреационных ресурсов;

– историко-культурного каркаса по способности сохранить особо ценные историко-культурные комплексы, обеспечить их сохранение или восстановление и рациональное использование его рекреационных ресурсов;

– транспортной инфраструктуры (по охваченности ею в пределах изохрон транспортной доступности планировочных центров каждого ранга и по дифференциации степени ее развитости по отношению к требуемой для обслуживания территории);

– систем инженерного обустройства территории (по степени дифференциации обеспеченности ими по отношению к требуемой для обслуживания территории);

– средоохранной инфраструктуры (по степени соответствия прогнозируемым потребностям функционирования подсистем ее природного и историко-культурного каркаса, подсистем объектов и ареалов градостроительных ограничений воздействий на состояние здоровья населения, природной среды и историко-культурного наследия);

– средозащитной инфраструктуры (по степени соответствия прогнозируемым потребностям функционирования подсистем и объектов защиты от опасных природных и техногенных процессов, от терроризма и криминала);

– социальной инфраструктуры (по охваченности ею в пределах изохрон транспортной доступности планировочных центров каждого ранга и по дифференциации степени ее развитости по отношению к требуемой для обслуживания территории);

– рекреационной инфраструктуры (по охваченности ею в пределах изохрон транспортной доступности планировочных центров каждого ранга и по дифференциации степени ее развитости по отношению к требуемой для обслуживания территории).

В привязке к показателям статистической отчетности должен проводиться анализ, завершаемый сводными оценками состояния и тренда изменений сети территориальных (узловых и линейных) объектов федерального и регионального значения, взаимосвязей изменений их состояния (по характеристикам: степени удовлетворения их потребности в продукции и услугах; степени удовлетворения потребности в предоставляемой ими продукции и услугах; степени удовлетворения их потребности во внешних связях обслуживающими их коммуникациями; степени использования коммуникаций осуществляемыми ими внешними связями; степени их устойчивости к неблагоприятным внешним воздействиям; степени устойчивости к оказываемым ими неблагоприятным воздействиям их реципиентов):

– сети объектов промышленного производства (по их типам, характеризуемым: санитарной вредностью; грузоемкостью; энергоемкостью; водоемкостью; трудоемкостью; интеллектуалоемкостью);

– сети объектов агрохозяйственного комплекса по их типам;

– сети объектов водохозяйственного комплекса по их типам;

– сети объектов лесозяйственного комплекса по их типам;

– сети базовых объектов строительного комплекса по их типам;

– сети базовых объектов рекреационно-курортного и рекреационно-туристического комплекса по их типам;

– транспортной инфраструктуры (по требуемой полноте состава, по пропускной способности и характеру ее использования, техническому состоянию узлов и участков коммуникаций; по степени соответствия прогнозируемым потребностям их функционирования);

– систем инженерного обустройства территории (по требуемой полноте состава, по пропускной способности и техническому состоянию узлов и коммуникаций в планировочных центрах, районах и подрайонах, по доле населения и территории обслуживаемой ими, по степени соответствия современным и прогнозируемым потребностям их функционирования);

– социальной инфраструктуры (по требуемой полноте состава, техническому состоянию и пропускной способности ее объектов в планировочных центрах, районах и подрайонах, по доле населения и территории обслуживаемой ими, по степени соответствия современным и прогнозируемым потребностям их функционирования);

– производственной инфраструктуры (по требуемой полноте состава, техническому состоянию и пропускной способности ее объектов в планировочных центрах, районах и подрайонах, по степени соответствия современным и прогнозируемым потребностям их функционирования);

– рекреационной инфраструктуры (по требуемой полноте состава, техническому состоянию и пропускной способности ее объектов в планировочных центрах, районах и подрайонах, по степени соответствия современным и прогнозируемым потребностям их функционирования);

– инновационной инфраструктуры (по требуемой полноте состава, техническому состоянию и пропускной способности ее объектов в планировочных центрах, районах и подрайонах, по степени соответствия современным и прогнозируемым потребностям их функционирования);

– средоохранной инфраструктуры (по требуемой полноте состава подсистем объектов и ареалов градостроительных ограничений воздействий на состояние здоровья населения, природной среды и историко-культурного наследия);

– средозащитной инфраструктуры (по требуемой полноте состава градостроительных ограничений, способствующих защите от опасных природных и техногенных процессов, от терроризма и криминала);

– систем информационного обеспечения управления развитием территории (по требуемой полноте состава и качеству организационных структур, требуемой документации, штатов, материального и технического обеспечения в планировочных центрах, районах и подрайонах);

– систем регулирования градостроительной деятельности (по требуемой полноте состава и качеству организационных структур, требуемой документации, штатов, материального и технического обеспечения в планировочных центрах, районах и подрайонах).

На полученной информации могут базироваться следующие способы проведения сводных оценок:

– по компонентам планировочного каркаса; оценка по компонентам других видов пространственного каркаса; оценка по компонентам сети территориальных (узловых и линейных) объектов заданного (федерального, регионального) значения; анализ взаимосвязей развития оцениваемых пространственных структур;

– по выделенным зонам и другим выделенным ареалам с ее привязкой к районированию;

– по территориальным объектам федерального и регионального уровня в привязкек показателям статистики по муниципальным районам и городским округам с выделением городских агломераций (как совокупности муниципальных образований) и их центров, муниципальных образований каждого из городов и поселений.

1.5. Использование результатов анализа.

Результаты анализа должны стать основой определения характера:

– иерархических уровней компонентов сложившегося пространственного каркаса территории и ее районирования (системы планировочных центров, осей и районов);

– зонирования территории по основным сочетаниям ее качеств как среды жизнедеятельности граждан, основным сочетаниям видов ее использования, основным сочетаниям характеристик обеспеченности ее использования и развития поступающими извне ресурсами; основным сочетаниям характеристик внешних воздействий на условия использования территории;

– зонирования как пространственного распределения характеристик территории по ее экономической ценности и инвестиционной привлекательности (необходимого в качестве объективной основы базовой структуры налогообложения земель);

– зонирования как пространственного распределения административно-правовых ограничений пользования территорией;

– выделения мест сосредоточения проблемных ситуаций (их состава по характеру и остроте, в компонентах пространственного каркаса и ареалах распространения) и на этой основе установления приоритетов и ограничений развития территории и формирования вариантов стратегии ее развития);

– пространственного распределения требуемых ограничений и приоритетов развития территории, подлежащих учету при формировании стратегии пространственного развития страны.

С использованием предлагаемой методологии и в ее составе математических моделей «Взаимосвязей производства и расселения», «Проблемных ситуаций и ареалов» и др.; системы характеристик и показателей, представленных в схемах территориального планирования регионов, на основе результатов проведенного анализа должны быть сформированы и сопоставлены:

– вариантные прогнозы пространственного развития и вариантные прогнозные расчеты социально-экономического развития России с учетом особенностей условий развития ее регионов;

– предложения по стратегии пространственного социально-экономического развития России с учетом особенностей условий развития ее регионов.

2. О подлежащих учету позициях при составлении долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации

2.1. Необходимо согласование подлежащих учету при составлении прогноза:

– предложений по перспективным направлениям развития субъектов Российской Федерации;

– прогнозных параметров долгосрочных государственных программ (федеральных целевых программ);

– прогнозируемых объемов инвестиционных ресурсов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

– Федеральной адресной инвестиционной программы,

– планов по использованию средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

2.2. Необходим учет выполнения долгосрочного прогноза инвестиций в основной капитал Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации.

2.3. Желательна конкретизированная разработка:

– методики прогноза потребности в услугах транспорта (на федеральном уровне) с подходами к моделированию прогнозных межрегиональных грузопотоков и пассажиропотоков всеми видами транспорта по основным видам перевозок в привязке к транспортной инфраструктуре с учетом ее вероятного развития;

– методики анализа и обоснования взаимосвязи потребности в услугах федеральной энергетики и возможности их предоставления на основе перечня показателей и индикаторов потребности в услугах федеральной энергетики, прогноза объемов продукции потребителей, состава и объемов услуг федеральной энергетики;

– методики долгосрочного прогноза потребностей в услугах социальной инфраструктуры федерального уровня в разрезе разрабатываемых схем территориального планирования Российской Федерации;

– системы индикаторов долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации с учетом схем территориального планирования Российской Федерации;

– методических положений по разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации с учетом схем территориального планирования Российской Федерации.

Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2014 г.