Минуло 11 лет после смерти Татьяны Михайловны Говоренковой, замечательного и обаятельного человека, профессионала и энциклопедиста в области городского дела.
Татьяна Михайловна родилась в Москве в 1937 году. В 1959 году окончила Московский инженерно-строительный институт по специальности “Инженер городского строительства и хозяйства” затем аспирантуру ЦНИИП градостроительства, стала кандидатом технических наук по специальности «Градостроительство и районная планировка».
Основная работа — Институт градостроительства и районной планировки. Последняя должность — ведущий научный сотрудник. Двадцать лет доцент Говоренкова преподавала в Московском архитектурном институте (МАРХИ). С 1991 года — директор Центра «Муниципалитет» в ОАО «Институт развития Москвы». В 1995 году стала сотрудником Департамента местного самоуправления Министерства по делам национальностей Российской Федерации.
Круг интересов — муниципальное управление и хозяйство (коммунальное хозяйство), выполнение работ по диагностике проблем, консультационным услугам, отдельным заказам местных администраций и обучение сотрудников местных аппаратов основам муниципальной деятельности.
В 1999-2000 годах Татьяна Михайловна была экспертом по стратегическому планированию Программы ТАСИС по поддержке местных самоуправлений, работала с самоуправлениями в регионах — в Краснодарском крае и Республике Адыгея.
В 1999 году по заказу Ассоциации ТСЖ, ЖСК, МЖК «Центр» в Институте развития Москвы в соавторстве с Дмитрием Савиным выполнена и опубликована работа «Жилищно-арендная кооперация. Опыт новой экономической политики и возможность его применения в современной России».
По заказу Совета Европы Т.М. Говоренковой совместно с А.И. Жуковым проведено исследование о состоянии местного законодательства по субъектам Федерации и общей эволюции проблемы в современной России («Преодоление. Законодательство о местном самоуправлении субъектов Федерации»). Эта работа послужила основанием для внесения изменений в перевод Европейской Хартии местного самоуправления, что вызвало углубленные исследования этого документа.
Продолжение Центром «Муниципалитет» работы по указанной выше теме позволило Т.М. Говоренковой совместно с А.И. Жуковым составить «Справочник административно-территориального деления и муниципального устройства субъектов Российской Федерации», который в 2001 году принят Администрацией Президента России как научно-исследовательская работа.
Татьяна Михайловна является автором около сотни публикаций по вопросам градостроительства, самоуправления и коммунального хозяйства, включая жилищную проблему, являлась членом редколлегий трех муниципальных журналов — двух украинских («Медиаполис» и «Городское развитие») и одного российского («Муниципальная власть»), регулярно помещала статьи по «жилищному делу» в журнале «ЖКХ».
Она многократно участвовала в различных российских и международных конференциях по местному самоуправлению, работала с местными газетами, радио и телевидением по этой проблематике. Т.М. Говоренкова читала лекции по местному самоуправлению и по отдельным вопросам его компетенции.
Градостроительство родилось в нашей стране. Но не будем гордиться ни этим фактом, ни этим детищем, которое ныне отмечает свое семидесятилетие и несмотря на множественные «прирожденные!» хвори и уродства остается вполне активным и жизнеспособным.
К сожалению!
ДА, ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО родилось в СССР. В гармоничном браке совпартбюрократии, уже окрепшей к тому времени, и XV съезда ВКП(6). Провозглашенный им в 1927 году «великого перелома» курс на неукоснительную централизацию власти и политику индустриализации и коллективизации окончательно свернул НЭП с ее многоукладной собственностью, ориентацией на местную и частную инициативу и закономерно потребовал слома «коммунального дела», которое за недолгие двадцатые восстановило российское хозяйство из 30-процентной разрухи.
Так был дан толчок к уничтожению... городов в общепринятом, то есть истинном, значении этого слова. Вместо них возникли так называемые «СОЦгорода». Это название-миф и тогда заворожило кое-кого своей утопической прелестью (помните «Здесь будет город-сад!» Владимира Маяковского?), и сейчас порождает у несведущих людей представление о несбывшейся, но, однако, благой мечте.
На самом деле все не так.
Концепция соцгорода была провозглашена и сформирована в ходе объявленной в Коммунистической академии дискуссии «О соцрасселении», которая подробно описана в архитектуроведческих трудах, но в действительности преследовала цели, далекие от архитектуры.
В докладах участников дискуссии Л. Сабсовича и А. Зеленко были определены основные черты феномена соцгорода. Основных черт было зафиксировано две:
– «Соцгород» есть город ПРИ промышленности».
– «Соцгород есть город В СИСТЕМЕ единого народнохозяйственного плана».
Первое положение делало город, породивший производство, науку и культуру, придатком индустрии, проходной при заводе и наиболее последовательно отразилось в известном принципе «остаточной экономики». Второе положение лишало смысла саму городскую власть, превращая ее исключительно в исполнительную.
Все законодательные и распорядительные функции принимал на себя Центр. Нижележащие Советы соединялись единой вертикалью соподчинения и были одинаковыми, копирующими (в ином масштабе) перечень отраслевых ведомств Центра. Целостность самого городского совета при этом становилась второстепенной, и каждый отдел, помимо подчинения своей структуре, подчинялся напрямую еще и одноименному отделу вышестоящего уровня, образуя собственную восходящую к ведомству вертикаль, именуемую «вертикалью демократического централизма». Город становился своеобразной вещью, полной и нераздельной собственностью государства.
«Мы наш, мы новый мир построим». С ориентацией на цели будущего, официальной с 1922 года, «строительство» приобрело метафорический оттенок, стало отражением фетишизации будущего, а город-вещь – средой для его реализации. Воплотившись в едином народнохозяйственном плане, опиравшемся на единство государственной собственности, будущее стало не просто целью, но и смыслом существования, которому было принесено в жертву настоящее, тяготы и нужды реальной жизни населения.
Развитие города и его строительство в общем понимании стали синонимами. Строительство получило самостоятельное значение, оторвавшись от всех остальных видов городской деятельности, руководимых ведомствами Центра, и формируя ведомство самостоятельное.
1 августа 1932 года вышло Постановление ВЦИК и СНК «Об устройстве населенных мест РСФСР» – первый закон, отвечавший идее соцгорода и установивший последовательность приоритетных целей: от промышленности к ее необходимому средству – трудящимся.
Строительство приобрело значение основного и даже единственного способа развития и устройства. Проектная система предстала как цепочка проектных работ в последовательности от Центра к местам. Централизованное управление выделенным строительством подчинилось организованному в 1930 году Наркомхозу (Наркомату коммунального хозяйства), первому в истории России специализированному строительному ведомству.
В 1935 году был утвержден для Москвы первый документ, именованный Генпланом и бывший исключительно строительным. Но Генплану был придан характер государственной директивы на исполнение. И хотя ни один из Генпланов в будущем никогда не был реализован, это, однако, не стало поводом разочароваться и даже задуматься: а почему? Ведь «градостроительство» было ответственно лишь за один элемент развития – развитие вещной среды городов через строительную деятельность. Прогноз всех социально-экономических процессов, связанных с городским развитием, облеченный в форму директивы, выполнялся институтом Центра – Госпланом.
Традиция эта столь прочна, что и сегодня в обыденном сознании фигура архитектора как главного ответственного лица за развитие города, а равно и строительство как главное его средство не подвергаются сомнению.
Несомненным итогом развития концепции Соцгорода явилась Инструкция «О составе, порядке разработки, согласования схем и проектов районной планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов», по которой выполнялись Генпланы последних предперестроечных лет. По ней, как и согласно другим нормативным актам, в формировании целевых установок отдельных проектных работ на первом месте неизменно фигурируют цели производственного развития. Цитирую: «Основной задачей... является разработка рациональной планировочной организации территории в целях обеспечения оптимальных условий для развития производства»; «...конкретные решения по взаимоувязанному комплексному размещению промышленности»... Правда, в конце раннего, от 1 августа 1932 года, Закона значатся скромные слова об обеспечении «и жизни населения», но в последней инструкции такие цели нигде не названы.
Не значится население и среди заказчиков на выполнение проекта. Заказывает музыку тот, кто платит, то есть Центр. В Инструкции указано, что «заказчиками проектно-планировочных работ по городам, вновь создаваемым или получающим развитие в связи со строительством или реконструкцией крупных промышленных предприятий, являются министерства и ведомства».
Сравним с ближайшим к нам прошлым. Нормы, регулирующие проектирование, в редакции 1985 года (Строительные нормы и правила П-60-75**. Часть II, нормы проектирования. Глава 60. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов. – М.: 1985) включают любопытное Примечание 2 к главе 1: «нормы настоящей главы не являются основанием для определения конкретных объектов строительства и его финансирования, устанавливаемых с народнохозяйственными планами». Итак, проект «градостроительства» основанием для реализации «строительства» не является?
Такая вот интереснейшая история с «градостроительством», неведомая посторонним, очарованным красотой обещаний Генпланов, и не замечаемая служителями цеха градостроительства, возможно, в целях самозащиты.
По содержанию регламентирующих документов проектный процесс градостроительства ориентирован исключительно на выполнение интересов государства. Интересы же городов в этом процессе существуют лишь опосредованно. Поэтому территориальные границы проектов следуют административным.
Само построение градостроительного проектирования способно вызвать изумление своей логикой и четкостью. Мир вещей, дарованный человеку всесильным Центром, представлен в системе как мир, продуманный до мелочей, где решения высших уровней предвосхищают и задают программы городам, а городское проектирование доводит этот процесс до мельчайших деталей руками и мыслью доверенного государством лица – архитектора, служащего верой и правдой в государственных институтах. От Госплана до дизайна простирается цепочка решений, построенная по принципу последовательного разбиения и уточнения целого через части. Деталирование касается исполнения. Гора рождает мириады мышей.
Попробуем представить систему в ее целостности.
На самом верху – Схема расселения в границах страны.
Затем – Схемы районной (в современной речевой практике – региональной) планировки. Это упорядочение вещной среды в границах краев, областей и автономий, а также союзных республик, не имеющих областного деления.
Следующий шаг – уточнение в административных границах внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских районов – Проекты районной планировки. На эти же территории Госпланом выполняются Планы социально-экономического развития. Отношения между ними и «градостроительными» проектами оговорены Инструкцией как задания к градостроительному проектированию.
На уровне города выполняется ряд дополнительных проектов, однако и здесь велико вмешательство Госплана. Согласно «принципу непрерывности планирования, проектирования и строительства промышленных и гражданских объектов» требуется выполнение особых «проектов размещения на текущую пятилетку», откорректированных «реальными заданиями пятилетнего плана».
Объектами следующего уровня проектирования служат части города: городские функциональные зоны и более мелкие межмагистральные территории – микрорайоны, обладающие удобством для комплексного строительства. (В мировой практике микрорайоны были порождены иными причинами: развитием индивидуального автомобильного транспорта и наличием соседских общин). В ходе работы над проектами детальной планировки (далее – ПДП) среда вновь детализируется до отдельных зданий и сооружений, но выполняются они не для всего города и вне связи с его целостным существованием и развитием, а лишь для тех частей, где ожидается крупное строительство.
В случае когда эти части «собираются» из готовых типовых проектов зданий, проектирование завершает процедура, именуемая «привязкой» типовых проектов к местным условиям.
Все дальнейшее – строительство здания и тем более его эксплуатация в состав «градостроительства»... не входят и не включены в число требований к будущим объектам.
Примечательно, что хотя Генплан «звучит гордо», но он... не существует как документ самостоятельный. Он всего лишь часть, зависимая как от вышестоящих уровней и инстанций, так и от последующих этапов, которые формально из него вытекают, но постоянно корректируются теми же высшими инстанциями. («НЕ является основанием для открытия финансирования»). Таким образом, Генплан принципиально не является документом, предназначенным к выполнению, несмотря на грозную директивную форму.
Общая схема проектирования построена по принципу постепенного надвигания на вещный мир своеобразных «телескопа» и «микроскопа» (последний при проектировании зданий и сооружений).
Беда заключается в том, что изготовление всего вещного мира, заказанного вершиной пирамиды, в своем исполнении становится растянутым на годы процессом, во время которого реальная жизнь вносит изменения в первоначальные цели и постоянно обнаруживает ошибки прогноза, не подлежащего исправлению. Стратегия и директива оказываются несовместимыми и по этому основанию.
Формально фактор времени учитывался Инструкцией, но эволюция этого фактора в сменяющих друг друга инструкциях демонстрирует его второстепенность. В более ранних системах (СН-444-72 и СН-345-660) действовало членение иерархии не только по масштабу (увеличивающемуся), но и по уровню прогноза (сокращающемуся). Для схем районной планировки – 35-50 лет, для Проектов районной планировки – 25-35 лет, для Генпланов – 25 лет, их первых очередей – 10 лет, для ПДП и ПЗ (проектов застройки) ограничивались рамками пятилеток. Скольжение по масштабу, все время растущему, дополнялось скольжением по оси времени, все время приближающемуся.
Срок Генплана в 25 лет опирался на мировую и отечественную практику. Его объяснение лежало в сроках государственных кредитов городам, а те, в свою очередь, опирались на нравственное ограничение затрат каждого поколения без переложения их на плечи следующих поколений.
Логика первых временных иерархий казалась безупречной, но вступала в противоречие с заказом государства. Верхние уровни проектирования оказывались по уровню прогноза более высокими (35-50 лет), чем самые высокие уровни прогноза Госплана (15-20 лет). Контроль и идея государственного заказа расходились с практикой проектирования. В новой редакции ВСН-38-82 это обстоятельство было разрешено в пользу Госплана. Все уровни прогноза были выравнены на 5, 10 и 15 лет.
Возникли новые проблемы, но и возродились старые, «незамеченные» и необсуждаемые.
Новое противоречие заключалось в том, что проекты выполнялись последовательно, и каждый предыдущий для последующего выступал как задание, а потому должен был быть уже выполненным (как бы). Поскольку сама разработка новых проектов требовала времени, то к их утверждению срок прогноза оказывался выше, чем у предыдущего, служащего заданием, но успевшего «постареть» на количество лет, потребовавшихся для разработки нового документа. Это происходило по всей цепочке решений.
И все же, если отказаться от критики для пользы понимания, проектная система градостроительства была безупречна для той ситуации, которой она была призвана служить, то есть для советской системы. Величественное построение последовательного исполнения все более детальных предположений о будущем на основе нормативного прогноза, неусыпная «забота о каждом трудящемся», выполняемая по поручению государства в государственном институте государственными служащими работа в ранге директивы развития, не подлежали корректировке кем бы то ни было со стороны. Эта система – предмет восхищения и постоянной зависти зарубежных коллег по развитию городов. Давление со стороны городской самостоятельной власти и претензий, а то и капризов частных инвесторов создают для них множество проблем, не знакомых советским «градостроителям».
Когда уже стало ясным, что безупречная система пошатнулась под напором слов о демократии, возникла простенькая идея обсуждения проектов населением. Московской думой даже предложен проект закона об обязательных референдумах населения по поводу строительства рядом с местами проживания. Этой псевдодемократической идее придавалось и продолжает придаваться большое значение, но вот почему-то упускается из виду, что обсуждению с населением не подлежат основы квантовой теории или даже более близкой к общественности макроэкономики. Требуется определенный уровень образованности! Или управление развитием города не является профессиональной деятельностью?
Для ответа на вопрос попытаемся понять, а что было ДО градостроительства в России, какую конструкцию сменил этот институт, и в чем были ее особенности. Почему сменил, ясно: изменилась система собственности.
Согласно книге И.И. Дитятина о городском управлении в связи с Городовым положением 1870 года городское развитие начинает восприниматься как самостоятельная задача с конца XVIII – начала XIX века. Важную роль в этом отношении играют реформы Екатерины II и «идея развития», высказанная М. Сперанским. Почти весь XIX век составление регулятивных, конфирмованных (утверждаемых) планов городов курируется Центром (в разные годы МВД, Министерством полиции, Главным управлением путей сообщения). Избежим соблазна рассмотреть эту весьма любопытную деятельность, централизованную по своему характеру, но существующую в мире многоукладной собственности и потому значительно отличную (вопреки настойчивым утверждениям архитектуроведов) от советского «градостроительства». Только в 1899 году компетенция по вопросу составления планов городского развития передается самоуправлениям. Теория составления планов почти одновременно развивается в Европе и России, в 1910 году выходит первая книга с названием «Планировка городов» Г. Дубелира, а в 1908 году создаются первые кафедры и курсы. Как и в Европе, «планировка» – это «планирование».
Первый закон о городской планировке был принят в рубежном 1917 году и не успел стать фактом российской истории. История законодательных актов российской планировки начинается позже, в короткий советский период 1924-1928 годов, знаменательный так называемым «собиранием коммун». Примечательно, что оно происходило в борьбе с пресловутым «главкизмом» за восстановление хозяйства путем децентрализации управления и создания уникального самоуправления – «коммунального дела» России.
Интерес к упомянутым документам определен рядом причин. Во-первых, этот опыт почти неизвестен. Во-вторых, он диалектически сопряжен с советской системой и является попыткой преодоления характерного для нее централизма. И наконец, он ведь наш, российский!
На рубеже 1925 и 1926 годов в РСФСР принимаются три важных документа: Положения о Горсоветах и Волисполкомах, определяющие их как «высшие органы власти в пределах подведомственных территорий», и Положение о местных финансах, наделяющее их значительными финансовыми и бюджетными правами, вплоть до удивительного утверждения, что «существуют только два вида бюджетов: городские и волостные; все остальные являются исключительно согласующими».
Иначе говоря, в этот период советских двадцатых в России воссоздается самоуправление со всеми необходимыми условиями – компетенцией, правами, средствами, имуществом, правда, самоуправление своеобразное. Роль его играют профессиональные «отделы коммунального хозяйства», встроенные в представительное управление советов и одновременно относительно независимые от советской системы.
В руках горсовета в этот период находится выполнение двух взаимодополняющих документов: перспективного плана городского коммунального хозяйства и проекта планировки города. Оба документа составляются по определенным правилам и регулируются соответствующими инструкциями общих органов местного хозяйства Наркомата внутренних дел. Особенно интересна для нас Инструкция НКВД от 28 мая 1928 г. № 184 «О порядке составления, рассмотрения и утверждения проектов планировки городских поселений и рабочих, дачных и курортных поселков» (Инструкция НКВД № 184 // Бюллетень НКВД, 1928. № 21 (276)), в которой содержатся многие характерные и для других актов того времени идеи, не утерявшие значения и сейчас.
Согласно Инструкции № 184 «проект планировки является графическим изображением перспективного плана устройства и расширения населенного места», которое (устройство) «осуществляется постепенно, в соответствии с денежными и материальными возможностями». Соединение двух планирующих документов и средств на их выполнение в одних руках (горсоветов) обуславливало совершенно иной подход к целевой установке «градоустроительного проектирования», нежели то, чем позже он сложится для зависимого отраслевого «градостроительного».
Кое-что уже очевидно. Есть самоуправление и муниципальная собственность. За пределами закона – Новая экономическая политика, допускающая ограниченную частную собственность. Отличие от российской дореволюционной практики (помимо объяснимых советских ограничений) заключается в муниципализации городской земли, которая, хотя и изъята из ведения Наркомзема, но не допущена к частному владению.
Инструкция № 184, по моему убеждению, и сегодня чрезвычайно полезна для обсуждения как документ иной логической природы и понимания городского развития. Не имея возможности в рамках статьи привести ее полностью, предложу лишь некоторые наиболее значимые выдержки.
«Планировка населенного места есть рациональное расположение такового применительно к занимаемой им и прилегающей территории в соответствии с требованиями, которые предъявляются к населенному месту в отношении его современного устройства и будущего развития».
«Рассматривая каждое населенное место и в особенности город как производственный и экономический центр, как административно-культурный центр и собственно как коллективное жилище, планировку надлежит разрабатывать и осуществлять... в целях содействия хозяйственно-экономическому развитию города... в целях содействия созданию наиболее удовлетворительных условий в отношении административного управления и развитию культурно-просветительных учреждений в целях создания наилучших санитарно-гигиенических, противопожарных и культурно-эстетических условий собственно для жизни населения».
Вопреки последовательности изложения наиболее важной целью становится все же «создание наилучших условий собственно для жизни населения» в его «коллективном жилище». Напомню: это 1928 год. Уже свершился год «великого перелома». Уже просматриваются четко курсы индустриализации и коллективизации. Этим объясняется разница в последовательности перечня по сравнению с документом 1925 года, где на первом месте значится «создание лучших условий для проживания». И еще одно важно: речь идет об организации производства в городе, а не о «градообразующей базе» как основе существования города.
Целый ряд положений Инструкции № 184 вообще не имеет аналогов в современном проектном мышлении по развитию города. Например, такое: «Содействие в отношении административному управлению достигается рациональным разделением населенного места на районы и участки, надлежащим размещением государственных и общественных зданий, расположением улиц и площадей, мостов и путепроводов, соответственно потребностям уличного движения, общественной и политической жизни населения данного города или поселка и бытовых его особенностей».
Вскоре «потребности политической жизни и бытовые особенности» станут запретными. Надо ли объяснять, почему?
Однако наиболее важным в контексте вышеизложенного является одно из резюмирующих положений Инструкции, требующее тесно увязывать все части устройства населенного места в единое целое, рассматривать город с материальной точки зрения как одно сложное сооружение.
Концентрация внимания на целостности и единстве территории, видов деятельности и процессе развития города вовсе не свойственна «градостроительству», и именно в этом наблюдается его основное расхождение с «градоустройством». Градостроительство – только строительство. Градоустройство касается всех сторон жизни города.
В последовательности операций по составлению проекта планировки едва ли не главное значение придается подготовительным работам и формированию задания на их основе. В более поздний советский период то и другое теряет смысл, переходя в ранг указаний государственного Центра.
Согласно Инструкции экономическо-техническое и санитарное изучение города в целях разработки проекта планировки обосновывается как технической сложностью инженерной инфраструктуры, являющейся частью города, так и наличием «условий природы и человеческого общежития, которые влияют на устройство города в целом, вне прямой зависимости от отдельных, входящих в его состав сооружений и построек».
Изучение города должно осуществляться «с учетом взаимодействия и тесной связи интересов между городом и тяготеющих к нему районов». Крайне существенно, что районы не административные, а «тяготеющие»: определяющим является наличие совместных интересов, а не совпадение с административными границами.
Также как содержательная, интересна и методическая часть этой Инструкции, включающая правила и рекомендации (они названы «Основная Программа... изучения города») для предварительного изучения населенного места и всесторонней оценки его как единого целого. Полученное в результате заключение является основой для составления задания на проект планировки. Важно, что получено оно не как следствие политических дискуссий, голосований и учета мнения неквалифицированного «большинства», но всегда в итоге изучения индивидуальных особенностей города и конкретных потребностей его населения. Однако и эти потребности требуют квалифицированного определения специалистами.
Примечательно отсутствие в Программе ссылок на необходимость учета решений представительного Совета. Это объясняется тем, что классовые Советы сопротивлялись и противодействовали неизбранному профессиональному составу коммунотделов, которые в этот момент и воплощали самоуправление. В нормальной демократической среде, помимо общего заключения, при ограниченности средств на реализацию представительный орган важен для определения меняющихся во времени приоритетов отдельных групп и факторов, но опять-таки не на основе обыденных представлений и политических амбиций, а на базе данных, доказательно и аргументированно представленных профессионалами.
Впрочем, участие населения в процессе принятия решения отмечено было. Только не в Инструкции № 184, а в предшествующих ей документах. Так, по проекту Декрета о планировке 1924 года предполагалось, что, приняв решение о необходимости разработки проекта, горсовет должен оповестить о том население, предложив «учреждениям, союзам, общественным и частным лицам», намеревающимся производить сооружения или расширения групп жилых построек, дать информацию о «внесении этих планов в рассматриваемый основной план города». Налицо заинтересованность горсовета в инициативе населения, владеющего реальными средствами, обеспечивающими «намерения».
С 1924 по 1928 год постоянным оставалось выполнение проектов планировки на месте силами выбранных городом специалистов «с правом приглашения... представителей заинтересованных ведомств, граждан, а также лиц с правом совещательного голоса».
В документах последующих лет подобное участие заинтересованных лиц уже не отмечено, но во всех сохраняется требование ознакомления населения с проектом путем выставления последнего на два или на один месяц, имея в виду, что по завершении срока на «открытом заседании горсовета проект рассматривается вместе с поданными протестами».
Частично переработанный, если протесты были приняты, проект направлялся в губисполком, где специальные подразделения занимались координацией отдельных проектов населенных мест в границах губерний, а кроме того, разрешали проблему не принятых городами протестов. «До предоставления проекта на утверждение в Центр» губернией рассматривались «все возражения отделов исполкома, местных учреждений, предприятий и граждан, а также представителей местных ведомств». «Неразрешенные возражения» вместе с заключением губисполкома прилагались к проекту, который передавался на утверждение во ВЦИК, орган более высокий, чем ведомственное собрание СНК. Там согласование касалось государственных и местных интересов.
В схеме утверждения проекта, несколько громоздкой, содержалась идея согласования интересов участников развития, а не мнение жителей по поводу принятых чужих решений. Большинство здесь не принималось во внимание, но любое единичное возражение оказывалось достойным рассмотрения. Вместе с тем требовалось, «чтобы основные проблемы будущего развития города стали бы очевидными и общепризнанными».
Очевидность и общепризнанность целей – едва ли не самое главное в тексте Инструкции. Оно означает участие горожан, согласие распорядительных и исполнительных властей и их совместные усилия. В советском городе власти исполнительны, а население бесправно. Их усилия не определяют ни уровень жизни, ни характер развития. В системе градостроительства такое требование к заданию не имеет смысла. Там оно исходит от Госплана и ведомств.
Однако едва ли не главное условие заключалось в том, что возможность непротиворечивого развития требовала ограничений частнохозяйственной деятельности, подчиняя ее интересам местного сообщества.
В зарубежном опыте оно регулируется дифференцированным по зонам ограничениям и поощрениям, зафиксированным в «Обязательных постановлениях по строительной части». Этот законодательный акт, действующий в границах города и утвержденный городской думой (или иным представительным органом), выполняется при помощи многократного зонирования территории (в советской практике единственным видом станет зонирование функциональное). В иной практике число типов зонирования может быть достаточно большим:
– по функции, часто детализованной (например, для жилых домов частных, доходных домов, с разрешением размещать ночлежные дома или дома дешевых квартир и т.п.);
– по типу застройки (свободной, разного характера, примеры которой часто называются именами авторов: Эштеда, Бюля, Мюллера, Энара, с отступами палисадников от красной линии, причем в отдельных случаях Саксонской практики известны «красные линии задних фасадов» или фасадической в исторических зонах города);
– по плотности застройки (часто различной для застройки магистральной или «дворовой», в глубине кварталов или микрорайонов);
– по этажности зданий (из-за ограничений по характеру грунтов или характеру сложившейся среды);
– по санитарным обстоятельствам (инсоляции, освещения и аэрации, защите от шума или вредных выбросов);
– по противопожарным мерам в связи с разным типом горимости застройки;
– по соображениям сложившегося архитектурного облика, могут быть означены зоны с разным типом крыш, высоты отдельных этажей, характера окон, наличия мансард, выступов зданий или архитектурных стилей, ритма брандмауэров или въездов на межмагистральные территории, проверки на включенность в историческую среду с отдельных наиболее важных видовых площадей или магистралей.
По каждому типу зонирования определялись дифференцированные ограничения и привилегии на деятельность определенного вида в пределах отдельной зоны. Именно многократное наличие стеснительных и поощрительных различий по территории превращало Проект планировки в долговременно действующий закон в отличие от декоративного иллюстрирования светлого будущего в Генплане.
Зонирование каждого типа своими ограничениями и поощрениями создает достаточно разнообразную среду, важную для ориентации и использования городских возможностей населением, но сдерживает амбиции и «творческий потенциал» хозяина и автора каждого из будущих зданий. Каждое здание в городе должно быть подчинено его цельности и единству. Нормы «Обязательных постановлений по строительной части» создают своего рода воздушные замки на месте будущего сооружения, которым не может не подчиниться никакой владелец при утверждении проекта и получении разрешения на строительство.
С ростом государственной собственности на территории города, окончательной ликвидацией Новой экономической политики и уничтожением коммунального дела, курируемого НКВД, который также будет вскоре практически ликвидирован, получив исключительно карательный смысл, дело планировки централизуется окончательно, плавно низводясь до «градостроительства».
Итак, ДО «градостроительства» существуют:
– институт многоукладной собственности и рынка,
– самоуправление в городах и сельских волостях, обладающее устойчивыми источниками дохода и муниципальной собственностью. Именно эти условия определяют иную идеологию и содержание каждого документа развития каждого города.
Следствием первого условия являлось понимание развития как процесса медленного, но постоянного улучшения, а не как конечного вещного результата. Зависимость от «чужой» собственности побуждала относиться к членам территориального сообщества не как к облагодетельствованному населению, но как к соучастникам процесса развития. Акцент на соучастие заставлял отказаться от директивности прогноза в пользу мягкого регулирования, идущего от реальных возможностей настоящего, с приоритетом настоящего, где только и имелись действительные источники инвестиций в развитие. Эти же причины заставляли в очередности целей на первое место ставить улучшение жизни населения и его постепенное обогащение, что объясняло важность содействия развитию промышленности и торговли в городе как способу увеличения налогоспособности населения.
Следствием второго условия (самоуправление) было стремление к единству и целостности городского хозяйства и управления, названному в 20-е «собиранием коммун», позволяющему нормальное хозяйственное ведение с перераспределением доходов и расходов в их хозяйственной целесообразности в общем бюджете.
Обе задачи решались в процессе планирования городского будущего, которым и было определено название «проектов планировки».
Этот документ приобретал в результате утверждения законодательную силу, которая была необходима, чтобы упорядочить отношения муниципальной и независимой собственности на территории, при надобности отчуждения независимой собственности на нужды городской целостности.
Особенностями документа являлись его чрезвычайная индивидуальность и неповторимость, всякий раз требующая своего определения в ходе длительной работы, и пространственный характер. Индивидуальность рождала особое внимание к изучению проблем и разработке задания на проектирование. Более того, по мнению немецкой школы последней четверти XIX века, широко популярной в России, эта индивидуальность требовала изощренного знания города, «недоступного постороннему». Отсюда децентрализация проектирования планировки и закрепленность ее за самим городом в лице городских властей. Специалисты могли быть привлекаемы, но, как правило, работали в городе, опираясь на его воздух и вид из окна. Это не гипербола. Когда Бернхайм делал свои «Прекрасные города» в Америке, его требованием было предоставить мастерскую с видом на главную площадь города.
Единство и целостность города, физическая в виде общего сооружения, «коллективного жилища» для населения и коммунального общего хозяйства территориального сообщества, требовали создания единого документа, регулирующего развитие. Потому проект планировки рассматривался как «графическое изображение перспективного плана устройства и расширения населенного места».
Проект планировки не имел ориентации на конечный результат, поскольку фиксировал лишь условия, предоставляемые для развития, тогда как сама реализация из множества трудно предвидимых инвестиционных источников предполагалась к постепенному осуществлению «в соответствии с денежными и материальными возможностями» и допускала изменения как целей, так и мероприятий по их реализации к общей выгоде городского населения.
Помимо специально создаваемых законов, на процесс развития, безусловно, влияют документы публичного права «Городовых положений», Положения о местных финансах и городская земельная политика, отражаемая в документах аренды и порядке взимания рентных платежей, использование принципа самообложения (будущие доходы) и налога на незаслуженный прирост ценности (прошлые доходы) и многое другое.
Главное же заключается в степени развитости многоукладной собственности и рынка, мере децентрализации государственного устройства и автономии органов самоуправления. Самое главное – в наличии гражданского общества и гражданских отношений в стране.
Такая вот история с градоустройством.
И вот с началом перестройки ситуация подверглась резкому изменению.
В большинстве конституций стран СНГ объявлено существование многоукладной собственности и вытекающих из нее рыночных отношений. Приняты законы о местном самоуправлении. Иначе говоря, созданы официальные условия, в которых планирование будущего развития теряет зависимость от Центра и потому входит в противоречия с действующим ранее порядком и организацией этого процесса. Однако кардинальные изменения, вносимые в жизнь этими новыми условиями, не допускают возможности их быстрой реализации.
Частная собственность пока еще в значительной степени декларативна. Отсутствие среднего класса имеет следствием резкое расслоение населения и известное сопротивление населения «капитализму». Длительного времени требует приобретение умения жить в мире рынка.
Территориальные сообщества населения в границах «муниципальных образований» России существуют в настоящее время лишь на бумаге. Уровень сознания бывшего советского человека далек от гражданства, не данного вчерашнему рабу. Провозглашенная муниципальная собственность еще не сформирована, а возможности ее эксплуатации в качестве устойчивого источника поступлений средств в городскую казну при отсутствии опыта и навыков у номинальных владельцев неэффективны. При этом центральное государственное управление сохраняет старую ведомственную структуру, претендующую на руководство, что влечет и скрытое сохранение принципа «демократического централизма».
Основными функционерами местной власти остаются прежние чиновники и партийные деятели, и, как бы к тому не относиться, это неизбежно, поскольку наивно предполагать, что «народовластие» столь уж привлекательно для всех членов общества. Опыт и умение, выращенные в системе распределения, становятся тормозом изменений.
Удивительно ли, что переход от «градостроительства» к «планировке» сдержан сразу отсутствием заказа на новый документ, понимания его необходимости со стороны властей, отсутствием специалистов, способных его выполнить, и твердым закреплением феномена архитектурного приоритета в перспективах развития.
Переход этот не обещает быть легким. Ведь необходимо, чтобы «основные проблемы будущего развития города стали бы очевидными и общепризнанными». В первую очередь очевидными и общепризнанными они должны стать для непосредственных участников развития – городской власти и населения города.
Кажется возможным вступить на этот путь, начав изучение упомянутых проблем на основе Программы из Инструкции № 184 и привлекая население к соучастию в будущем, как это было предполагаемо в проекте Декрета о планировке 1924 года. Важно сосредоточить внимание на понимании города, долговременно называвшегося соцгородом, в качестве «населенного пункта», а не строительной площадки.
Кажется разумным обсудить саму проблему развития. Действительно ли это только строительство? Если мы только строим город, то нам достаточно Генплана и опытных специалистов по его выполнению. Если устраиваем (да еще и на благо), то иного пути, как расширить Генплан до проекта планировки, у нас нет. Здесь, правда, возникнет некоторое трудно разрешаемое противоречие. Градостроители-то сегодня – единственные профессионалы, мыслящие и понимающие пространственность городской структуры. И они же являются яркими представителями фетишизации вещного мира, а потому будут отстаивать его приоритет перед миром деятельности людей и жизненных процессов. В преодолении этого противоречия единственное решающее слово принадлежит городской власти.
Но тут в дело вмешивается... парадокс.
Парадоксальность ситуации заключена в том, что городская власть в современной России... не повсеместна.
В дореволюционной России право самоуправления «даровалось» лишь тем городам, которые обнаруживали достаточную зрелость своего гражданства и хозяйственного развития (это правило и сегодня справедливо во многих странах). Остальные города получали либо Неполное Городовое Положение, либо, как и до реформы шестидесятых XIX века, продолжали управляться полицейскими подразделениями, восходящими вертикалью к МВД. Во всяком случае в городе, как бы ни был он мал и неразвит (недостаточен, по российской терминологии), всегда существовала власть, ответственная за его жизнь и развитие. В канун 1917 года города России управлялись минимум 24 законодательными актами, учитывающими местные особенности и зрелость гражданства.
По Закону 1995 года одинаковое право самоуправления получили «муниципальные образования», определение которых обладает известной юридической расплывчатостью и неясностью. Федеральный закон о местном самоуправлении, ограничившись общими принципами, передал право определять формы организации самоуправлений законами субъектов Федерации, которые в пропорции примерно 7:3 приняли в качестве основной формы организации самоуправлений административные районы. Даже в тех субъектах, где плотность городского расселения достаточно близка к европейской (таких субъектов в России не более десятка из восьмидесяти девяти), города оказались входящими в «муниципальные образования» районов и не только не получили самоуправления, но утратили и старые формы централизованного управления. Некоторую независимость приобрели лишь города-столицы субъектов Федерации и ряд городов бывшего «областного значения». Остальные собственной власти не получили.
Соцгорода строились по тому же принципу отсутствия власти. Они не были городами в общепринятом значении, отвечая лишь внешним признакам своей среды. Так есть ли сегодня города в России? Не как отдельные феномены, но как общая категория? И к кому обращен настоящий текст о планировке, сменяющей градостроительство?
Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2014 г.
1370
0
Комментарии (0)