10.02.2014

О жилищном строительстве. Некоторые вопросы развития

Автор статьи: Кривов Александр Сергеевич - академики Международной академии архитектуры, генеральный директор Национального градостроительного института. 


Исходя из динамики объемов ввода объектов нового жилищного строительства, ситуация в РФ более или менее благополучна. В 2013 году ожидаемый ввод, скорее всего, превысит 68 млн. кв. м, что больше, чем в любой другой предшествующий год (2008 г. – 64,1 млн. кв. м), и приблизится к уровню показателей жилищного строительства РСФСР середины 80-х. Естественно, что заметно изменилась типологическая картина строящегося жилья. Сегодня близко к половине от всех объемов ввода составляет индивидуальное жилищное строительство, осуществляемое преимущественно самими потребителями. Еще около 40% квартир приобретается гражданами в собственность за счет своих средств, в том числе с помощью ипотеки. Институт ипотеки активно развивается, объем ипотечных кредитов превысил в минувшем году 1 триллион руб., и рост продолжится. Жилищное строительство стало преимущественно негосударственным, около 90% ввода составляет жилье, построенное в рамках частной формы собственности.

То есть можно констатировать, что сформировался крупный сектор – строительство жилья и сопутствующих объектов инфраструктуры, который занимает особое положение в структуре экономики. Он обеспечивает социальное благополучие и социальную устойчивость общества – раз; является сектором, генерирующим высокий инвестиционный доход инвесторам, застройщикам, собственникам недвижимости – два; стал отраслью производства с объемом работ, приближающимся к 4 трлн. руб., – три. И, наконец, это сектор важнейшей государственной (муниципальной) деятельности и прямой ответственности за территориальное планирование, нормативно-правовую базу и безопасность объектов строительства, создание инженерной, транспортной, ряда других инфраструктур общего пользования и последнее по списку, но не по значимости – оказание возмездных услуг в рамках регулирования градостроительной деятельности, сердцевиной которой и является жилищное строительство.

Очевидно, что спектр интересов, мотиваций, нацеленностей как физических, так и юридических лиц, вошедших в этот почти безбрежный поток, разнится до противоположности.

На простой и понятный вроде бы запрос «от общества», «от потребителя» – жилья больше, лучшего качества, за меньшую стоимость, удобно расположенного – с хорошими подъездами, экологией, инженерной и социальной инфраструктурой, бизнес, как правило, отвечает: жильё за максимальную стоимость (пока покупают), инфраструктура – по минимуму, автомобили – во дворы и на улицу, качество – видимость, рассчитанная на градостроительную безграмотность потребителя и полируемая рекламой, плотность – максимальная, этажность – тоже. Государственные и муниципальные органы, в свою очередь, создают подчас труднопреодолимый частокол препятствий из согласований и административных барьеров, превращают документы территориального планирования и градостроительного зонирования из драйверов жилищного строительства в его тормоз.

То есть можно констатировать, что мы имеем специфическую рыночную структуру, фокусируемую на интервал спроса, доступный достаточно узкому слою платежеспособных потребителей. Отсюда – глубинная незаинтересованность застройщиков в росте объемов жилого строительства и снижении его стоимости, а органов градостроительного регулирования – в полном снятии дефицита земель под застройку за счет правильной подготовки генеральных планов, имеющих в принципе возможность ввести в градостроительное проектирование территории, предназначенные для жилищного строительства в течение расчетного срока генплана – 20 лет.

Оглядимся. Жилой фонд РФ составил на середину 2013 г. примерно 3,4 млрд. кв. м, немалая часть которого отнесена к аварийному и ветхому жилищу, значительная часть фонда не имеет нормативного инженерного и санитарно-технического оборудования, близится к амортизации фонд панельных зданий первых поколений. Общая площадь жилья, в среднем приходящаяся на 1 человека, составила в РФ 23,4 кв. м в 2012 г. Этот показатель неплох в сравнении с тем, что было у нас 10-15 лет назад, но продолжает значительно уступать показателям, достигнутым многими другими странами.

Недаром задача доведения объемов ввода до 90-100 млн. кв. м в год и далее до 140 млн. кв. м – 1 кв. м на человека в год остаётся важным социальным императивом. Именно и главным образом социальным, но в значительной мере и политическим, так как потребует принятия многих новых нормативно-правовых и проектных решений, изменения большинства административных практик, особенно в условиях общих экономических проблем ближайшего будущего. Нельзя упускать из вида, что в социально-демографической динамике страны непреходящий дефицит жилья препятствует становлению гражданского оптимизма и социальной устойчивости, выводит решение важных для каждой семьи целей обретения полноценного крова за горизонт разумного ожидания и расчета. Десятки лет усилий и доходов семьи должны обеспечивать решение этой задачи, и подобное положение нельзя исторически затягивать. Тем более исправить его можно достаточно быстро и с большой пользой почти для всех.

Масштабные программы развития жилищного строительства принимались неоднократно. Определенные подвижки, бесспорно, произошли: от ввода 31,7 млн. кв. м в 2001 г. до увеличения более чем в два раза за несколько лет. Развернулось индивидуальное жилищное строительство в объемах, которых ранее вообще никогда не было – до 28 млн. кв. м в 2012 г. Однако общие целевые ориентиры по суммарным объемам жилищного строительства остаются впереди.

Ограниченная эффективность многих из принимавшихся программ связана, скорее всего, с тем, что они предполагали совмещение, перекрестный учет и управленческое оперирование слишком большим числом условий и факторов, требующихся для выстраивания проектно-строительного конвейера мощностью более 100 млн. кв. м готового жилья и сопутствующих объектов инфраструктуры в год. Изначальная разомкнутость базовых комплексов обеспечения жилищного строительства при становлении рыночной экономики – административного, инвестиционного, земельного, градостроительного, нормативно-законодательного – не позволила сформировать гармонизированную систему. Рост осуществлялся преимущественно за счет мероприятий, адаптирующих проектно-строительные решения к реалиям административно-инвестиционной практики. Сегодня должны быть подготовлены действия не столько централизованные, синхронизированные по множеству событий множества «дорожных карт», сколько региональные, вводимые в практику последовательно, в границах переделов инвестиционного, административного, проектного и строительного циклов при выстраивании региональных стратегий и программ.


Развитие территорий – задачи региона и местных органов власти

Опорными документами дисциплины управления в регионах становятся стратегии социально-экономического развития. Ожидается, что такие стратегии станут целевым компонентом управления развитием региона и будут рассчитаны на действительное выполнение поставленных целей и фактический выход на предусматриваемые показатели.

Целевые установки стратегий в части развития, например, жилищного строительства предусматривают доведение среднего показателя жилобеспеченности в конкретном регионе до, как правило, более чем 25 кв. м на человека к расчетному сроку документов стратегического планирования. К ним, в частности, относятся и документы территориального планирования.

Одним из важнейших в группе необходимых при решении этой задачи условий является наличие территорий для строительства. Действительно, если суммарный жилой фонд в регионе должен быть увеличен на несколько десятков миллионов кв. м, то территории жилой застройки должны быть соответственно увеличены. Насколько – зависит в том числе от типологии жилых объектов, их этажности, площади жилых единиц, уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, темпов выбытия аварийного и ветхого жилья.

Границы территорий с функциональным назначением «жилая застройка», «общественно-деловые», «рекреационные» и т.п. зоны (селитебная территория) определяются в генеральных планах в зависимости от предполагаемых объемов строительства и средней плотности застройки в границах селитебной территории в целом. Плотность устанавливается региональными и местными нормативами градостроительного проектирования применительно к конкретной типологии жилищного строительства. Типология строительства и размерность жилых единиц оценочно определяются в результате прогнозов развития рынков и практик во времени, включая индивидуальное жилищное строительство, развитие ипотеки, эконом-многоэтажного строительства, отдельных объектов жилья повышенного коммерческого ранга, а также объемов государственной (муниципальной) поддержки и прямого участия в инженерной и правовой подготовке участков и территорий, а также развития социального жилья для ряда категорий граждан.

Задача документов территориального планирования – от генеральных планов и СТП муниципальных образований до СТП субъектов РФ – заключается в том, чтобы предусмотреть на расчетный срок 20 лет границы отвода под селитебные территории полностью всех необходимых земельных ресурсов: под жилищное строительство, сопутствующие объекты социальной, коммунальной и дорожной инфраструктуры местного и регионального значения, то есть всей совокупности объектов инфраструктурного комплекса.

Обычно такие территории, рассчитываемые для градостроительного обустройства городского сообщества, не умещаются в установленных границах муниципального образования – его земельных ресурсов недостаточно для обеспечения собственного развития во времени. Город начинает задыхаться в петле своих границ, но проектировать своё развитие вовне – на соседствующих территориях сельских муниципальных районов – не может. Теоретически, может быть, и может, выполнив совместный с другим муниципальным образованием документ территориального планирования, но на практике такого документа ни одного еще утверждено не было. Имели место попытки разработать СТП части территории субъекта РФ, включающей город-центр и прилегающие территории, называемые схемами развития агломераций, но эта практика пока не сложилась. Задача первоочередной важности для законодателя, прежде всего, регионального – предусмотреть дополнительно документы территориального планирования частей территории субъекта, на которых расположены крупные города, базовыми и предписывающими для проектных решений документов местного уровня – СТП муниципальных районов и генеральных планов городов. В этом случае роль СТП субъектов заметно повышается, так как именно в этих схемах будут прорабатываться задачи стратегического для региона уровня – его пространственной организации, конфигурации систем расселения и агломераций (конурбаций), что единственно позволит активно влиять на структуру землепользования и регулирование градостроительных процессов, лежащих в основе социально-экономического развития.

Оптимизация пространственного развития образует одну из главных смысловых составляющих СТП региона, действующих в русле целей и миссии стратегий социально-экономического развития. Многие из стратегий уже выходят на уровень введения отчетливо работающего агломерационного принципа пространственной организации расселения. Агломерация является более высокой по отношению к точечным городам и поселениям формой пространственной организации расселения. Агломерация обеспечивает в пределах приемлемой перекрестной транспортной доступности максимально широкий выбор рабочих мест, услуг, социальных возможностей для пространственно распределенного населения. При этом город-центр агломерации имеет, как правило, максимальный по выбору и качеству состав объектов регионального и местного значения.


Параметры и решения, диктуемые регионом и муниципальными органами

Каждая жилая группа, жилой квартал, жилой район и его объекты инфраструктуры занимают определенную территорию, а урбанистические структуры градостроительства – улично-дорожная сеть и городские кварталы – являются способом пространственной организации и функционального структурирования территорий, материалом для формирования городской планировки и комплексной застройки. Все эти действия имеют количественные параметры и характеристики, устанавливаемые региональными и местными градостроительными нормативами.

Таким образом, региональные и местные нормативы градостроительного проектирования (далее – РиМ НГП) становятся важнейшим инструментом регулирования развития, так как только через эти нормативы правовым путем решаются вопросы:

– установления в документах территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки и межевания территорий границ землепользования, проектного и правового обеспечения отвода соответствующих территорий и участков;

– обоснования функционального назначения, мощности (объема, вместимости) и градостроительных параметров объектов регионального и местного значения, их размещения в структуре застройки и на территориях, размеров соответствующих участков, отводимых для нужд размещения таких объектов;

– проектирования систем и объектов инженерной и дорожной инфраструктуры, а также ряд других вопросов.

Использование РиМ НГП является единственным правовым способом определения перечня и мощности объектов регионального и местного значения, которые должны быть обеспечены соответствующим бюджетным участием, а также надежным типологическим ориентиром для инвесторов в развитии недвижимости.

Норматив – суть заранее подготовленный правовой и ресурсообосновывающий инструмент бюджетного и бизнес планирования, напрямую связанный с целевыми установками стратегий социально-экономического развития регионов.

РиМ НГП – системный нормативно-правовой инструмент, формирующий своими показателями целостную структуру параметризации процессов социально-экономического развития и территориального планирования средствами эффективного использования территорий согласно целевой миссии стратегий СЭР.

ССЭР, РиМ НГП выступают в качестве взаимодополняющих документов управления долгосрочным развитием наиболее высокого в рамках субъекта РФ уровня, непосредственно воздействуя на развитие опорного базиса субъекта – его территории, причем за РиМ НГП закреплена функция детализации и выражения действий развития в натуральных показателях и физических величинах.

На межселенных территориях, располагаемых в зонах агломераций, а в ряде случае и на территориях существующих поселений, может успешно быть реализовано индивидуальное жилищное строительство, что в сочетании со строительством различного типа малоэтажных многоквартирных домов позволит создавать жилую среду со всеми сопутствующими объектами социальной инфраструктуры с плотностями застройки и мощностью улично-дорожной сети, отвечающими уровню автомобилизации населения. Примирение создаваемых урбанизированных сред с автомобильной экспансией возможно лишь при учитывающем это обстоятельство проектировании поселений и агломераций. Российское градостроительство не справляется пока с этой задачей. Мегаполисы, как многие другие города и территории, где активны рынки развития недвижимости, находятся в глубоком транспортном кризисе, а Москва и ее агломерация – практически в транспортном коллапсе.

Сегодня чрезвычайно важно подойти к вопросам развития городов и агломераций осмысленно, то есть проектно, заранее просчитывая параметры развиваемой среды и составляющих ее объектов недвижимости всех видов, включая улично-дорожную сеть и парковки. Само по себе административное регулирование только через работу с процедурами не сможет предвидеть всех последствий инвестиционно (коммерчески) ориентированного девелопмента вне опережающих проектных расчетов и проработок по пространственной организации территорий.

В каком из переделов технологического комплекса «градостроительная деятельность» находится главный, ключевой фактор воздействия на «упрощение подготовки земельных участков»? Этот фактор, как мы уже попытались показать, находится в сфере документов территориального планирования – СТП субъектов РФ, СТП муниципальных районов, генеральных планов городов и округов. Именно в этих документах осуществляется закрепление/изменение административных границ муниципальных образований, прорабатывается конфигурация дорожно-транспортной сети и улично-дорожной сети (УДС) агломераций и улично-квартальной (УКС) поселений, планировочных схем развития городской инфраструктуры ЖКХ, проводится функциональное зонирование, назначение привязанных к УДС территориальных зон, подготовка на этой основе правил землепользования и застройки, проектирование планировочных единиц территорий жилой застройки – кварталов и жилых районов, внутри которых и осуществляется формирование участков для жилищного строительства и сопутствующих объектов. Всё перечисленное является безусловной прерогативой субъектов РФ и их муниципалитетов.


Еще о нормативах и функционально-планировочной структуре поселений

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования (РиМ НГП), как было показано, являются целевыми и одновременно ресурсоориентирующими показателями развития. Принятые стратегиями целевые удельные показатели жилобеспеченности, социальной и инженерной инфраструктуры становятся в РиМ НГП расчетными и наряду с прогнозным показателем автомобилизации принимаются в виде исходных при назначении других нормативов.

Жилой квартал – исходная планировочная единица, образованная участками жилых и/или сопутствующих жилью объектов в границах красных линий, отделяющих территории пространств общего пользования улично-дорожной сети от территории квартала, и входящая в планировочную структуру последовательно – жилого района, жилой зоны, города, поселка (в агломерации).

Никаких земельных участков для строительства вне территорий кварталов быть не может. Жилого квартала вне их группы, то есть жилого района, быть не может.

В одном отдельном квартале невозможно разместить все требуемые нормативами объекты сопутствующей инфраструктуры и нормируемые элементы жилых территорий – озеленение, детские площадки, проезды, парковки и др. Они занимают территорию нескольких кварталов, т.е. жилого района.

Таким образом, минимальная функционально полноценная жилая планировочная единица, относительно которой можно говорить о возможности формирования участков для строительства, – жилой район.

Плотность жилого фонда в квартале зависит также от намеченной типологии объектов жилищного строительства, располагаемых на одном либо нескольких земельных участках в границах квартала и образующих первую начальную ступень комплексной застройки.

Укрупненно можно определить пять градостроительных типов застройки: многоэтажная (допускаемая плотность жилого фонда в границах квартала – 10 тыс. кв. м/га); средне- и малоэтажная застройка многоквартирными домами – до 6 тыс. кв. м/га; то же, но с включением таунхаузов – 5-6 тыс. кв. м/га; таунхаузы с приквартирными участками и одноквартирные дома – до 4 тыс. кв. м/га и, наконец, застройка территории квартала индивидуальными жилыми домами с придомовыми и участками – 2-3 тыс. кв. м на 1 га территории квартала. Типы застройки важно использовать в качестве ориентиров при назначении территориальных зон, при подготовке правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов.

Плотность жилого фонда, отнесенная к территории суммы кварталов, образующих жилой район, заметно снижается ввиду необходимости размещения объектов социальной инфраструктуры, обеспечивающих комплексность и требующих для себя земельных участков, как правило, общего пользования, в составе земель квартала или в отдельных кварталах по нормативам соответствующих объектов – ДДУ, школы (до 1-1.5 га), паркинги, автостоянки – не менее чем 1-2 м/место площадью 25-50 кв. м на каждую квартиру (по составу комнатности) в многоквартирном доме и др.

Селитебные территории, включающие совокупность функциональных жилых зон (50-65% от селитебных территорий в целом) с входящими в них жилыми районами, могут укрупненно оцениваться по требуемой для них площади с учетом соотношения градостроительных типов застройки, связанных с местоположением планировочного образования и конкретно квартала: центральная часть города, спальные жилые районы, поселки индивидуального жилья и др. В прямой зависимости от этого будет происходить определение параметров земельных участков для строительства в правилах землепользования и застройки, градостроительных регламентах, которые являются руководящим материалом при разработке проектов планировки, проектов межевания и задаются инвесторам в градостроительных планах земельных участков.

В генеральных планах, горизонт действия которых согласно ГрК РФ составляет 20 лет, следует предусматривать развитие планировочной структуры города, поселения с учетом территорий, требуемых для возведения нового жилого фонда при новой же типологии строительства. В этом случае прогнозно-оценочная природа выхода на параметры развития сменится проектно-расчетной, целевой, управленческой.


Улично-дорожная и улично-квартальная сеть – инфраструктурный каркас развития

В результате при проектировании планировочной структуры города и его территориальной размерности на срок 20 лет, прежде всего, намечается и проектируется развитие улично-дорожной сети. Основу внешних направлений коммуникаций составят намечаемые в СТП РФ, субъектов РФ объекты регионального (федерального) значения дорожно-мостового строительства. Дальнейшее развитие улично-дорожной сети происходит в границах территории населенного пункта и становится объектом местного значения, когда развитие осуществляется уже с учетом перспективного роста территорий застройки, трафика и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций.

Улично-дорожная сеть является основой планировочной структуры города. Ее проектируют в виде непрерывной системы с различением назначения и категорий улиц, дорог, интенсивности трафика, архитектурно-планировочной организации застройки, намечаемой конфигурации и размерности жилых районов, кварталов и вмещаемых земельных участков для строительства. Назначение территориальных зон в ПЗЗ, характеристик застройки в виде плотностей, этажности, типологии объектов и требуемых мощностей инженерной инфраструктуры непосредственно зависит от пропускной способности УДС по трафику и коридорам прохождения инженерных коммуникаций.

На этой основе осуществляется подготовка программ комплексного развития систем транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, и проводится оценка ожидаемых объемов строительства на ближайшие годы. Далее ведется разработка проектов планировки для планировочных единиц – кварталов, жилых районов и пространств общего пользования, в том числе в составе УДС (площади, скверы, общественные объекты) и проектов межевания, после чего может осуществляться формирование земельных участков и их правовая подготовка к передаче инвесторам через те или иные процедуры.


Бонусы расчетного горизонта в 20 лет

Итак, на интервал расчетного горизонта генплана в нем должны быть запроектированы на подлежащей основе опорного плана с нанесенными зонами размещения объектов федерального и регионального значения зоны размещения структур и объектов местного значения:

а) планировочная структура города, поселения, основными компонентами которой являются улично-дорожная сеть с коридорами инженерной инфраструктуры;

б) планировочные единицы – кварталы, ограничиваемые красными линиями УДС и входящие в районы, принадлежащие определенной функциональной зоне. Для жилых функциональных зон это будут жилые кварталы, состоящие из участка/ов для жилищного строительства и/или объектов сопутствующей инфраструктуры, и жилые районы, объединяющие жилые кварталы системой обслуживания населения на более высокой ступени выбора объектов.

Также должны быть предусмотрены зоны размещения головных источников, коридоры трассировки магистральных сетей и вводы линейных объектов инженерной инфраструктуры в районы, кварталы, что является нормативно предусмотренным действием, связанным с распределением плотностей застройки, типологическими характеристиками объектов строительства и, соответственно, с назначением градостроительных регламентов и проведением территориального зонирования в составе ПЗЗ. Решение этих вопросов может и, скорее всего, будет связано с выходом на территории других муниципальных образований, а значит, должно быть предусмотрено в СТП частей территории субъекта РФ.

Таким образом, существует возможность формирования земельных участков для жилищного и сопутствующих видов строительства на годы действия расчетного срока генерального плана. Из этого обстоятельства вытекает возможность перевести многие из административных процедур в состав технологий территориального планирования и градостроительного проектирования, предусматривающих заблаговременное определение в проектных решениях большинства параметров, необходимых инвесторам для оценки инвестиционного потенциала участка и решения вопросов его предоставления под конкретный инвестиционно-строительный проект. Соответственно градостроительная подготовка земельных участков начинает быть связанной с долгосрочными стратегическими целевыми задачами и допускать «поштучное» включение частных инвестиционных проектов в систему пошаговой реализации целостной политики социально-экономического и градостроительного развития.

Следующими системно дополняющими блоками, работающими на развитие жилищного строительства, о которых необходимо говорить, будут блок типового проектирования объектов массового гражданского строительства, блок технологий строительства и производства строительных материалов, блок эффективных систем энергосбережения и энергосберегающих инфраструктур. Отдельно – об изменении инвестиционных структур аккумуляции ресурсов в коротком цикле строительства и долгосрочных режимов накопления/возвращения ресурсов потребителем/их группами до и в течение цикла эксплуатации. Об этом – в очередных номерах журнала.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 4/2013 г.