10.02.2014

Социальные и планировочные смыслы красных линий и общественных пространств

Автор статьи: Береговских Анна Николаевна - советник РААСН, профессор МААМ, генеральный директор ИТП "Град". 


За последние десять лет термин «красные линии» приобрёл широкую общественную популярность. Красные линии вышли из замкнутого пространства градостроительной профессиональной деятельности. Красные линии волнуют всех, кто владеет каким-либо недвижимым имуществом, всех, кто занят предпринимательством или стремится что-то построить, всех, кто несёт ответственность за градоустройство, за управление развитием территорий. Красные линии отделяют личное от публичного – это известное в народе выражение.

Администрации инвестиционно активных городов получают сотни писем от граждан с требованиями «перенести» красные линии с принадлежащих им земельных участков как некие вещи, мешающие им жить, несущие неприятности. Граждане и предприниматели подают иски в суды, которые во многих случаях отменяют «красные линии», нарушающие права собственности. В каких случаях красная линия может проходить по земельному участку, а в каких этого следует избегать?

В чём причина нарастающей общественной агрессии и недоверия красной линии?

В неопределённости! В непонимании сути красной линии, в совершенно невнятном и противоречивом определении термина на законодательном уровне.

Целью статьи является поиск наиболее верного законодательного определения таких понятий, как «красные линии», «улично-дорожная сеть», «элемент планировочной структуры», «общественное пространство».

Причиной возврата к теме, обсуждаемой много раз на различных площадках (в том числе на страницах нашего журнала) в среде профессионального сообщества, послужил подготовленный Минрегионом России законопроект очередных поправок к Градостроительному кодексу РФ, который предлагает изменить определение «красных линий» и сводит их значение к разделению территорий страны на территории общего и не общего пользования (красные линии – линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) территории общего пользования).

Для справки приводим действующую норму, красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты.

Очень хорошо! Не прошло и десяти лет, как «лёд тронулся» и очевидная глупость, которая породила множество ошибок и несуразиц, исчезает из самого правдивого документа – федерального закона. Правда в законопроекте не говорится, что делать с тысячами красных линий, которыми уже обрисованы инженерные коммуникации, проложенные не только в полях и лесах, но и в особо законопослушных муниципалитетах, где красными линиями оформлены внутриквартальные сети.

Вопрос – почему не исправить другие ошибки и неопределённости в определении важнейшего профессионального термина? Или на их осмысление законодателю потребуется ещё десять лет?

Попробуем разобраться в этом очень непростом вопросе (было бы просто, давно бы разобрались), анализируя применение предлагаемого определения в различных управленческих и проектных ситуациях.

Что такое красная линия в традиционном понимании главных архитекторов городов, градостроительных проектировщиков? Это прежде всего линия градостроительного регулирования, отделяющая территории улично-дорожной сети от кварталов и иных элементов планировочной структуры в границах населенного пункта. Назначение красной линии – проектное формирование транспортно-планировочного и правового каркаса регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений. Устанавливается красная линия посредством утверждения проекта планировки, то есть красная линия – это объект планировочной деятельности. Утверждение проекта не является фактом лишения прав собственности, но есть основание для дальнейших действий по преобразованию земельных участков (в том числе изъятие путём выкупа или мены в соответствии с законопроектом о предоставлении земельных участков). Поэтому в законе нужно объяснить, чем в утверждённом проекте отличаются существующие красные линии от планируемых. Или отличие заканчивается после утверждения проекта, и все красные линии приобретают статус существующих?

И самый главный вопрос. Так ли буквально нужно понимать значение красной линии как линии, определяющей границы всех территорий общего пользования?

Вспомним РДС 30-201-98. «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий», которым красные линии определены как «границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях». Следует упомянуть, что в то время городские и сельские поселения понимались как теперь – населённые пункты.

Уместно проанализировать и другое определение из СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» – граница, отделяющая территорию квартала, микрорайона и других элементов планировочной структуры от улиц, дорог, проездов, площадей, а также других земель общего пользования в городских и сельских поселениях.

Скорее всего, и здесь речь идёт именно о населённых пунктах.

Что такое территория населенного пункта? Это совокупность территорий улично-дорожной сети, кварталов различного функционального назначения (застроенных и подлежащих застройке) и иных незастроенных территорий, преимущественно рекреационного (в отдельных случаях и сельскохозяйственного) назначения, необходимых для комплексного обеспечения условий жизнедеятельности людей, проживающих в населённом пункте.

Взаимное расположение, наименование и размерности названных территорий определяются схемой планировочной структуры в документе территориального планирования – генеральном плане. Логично обеспечить преемственность решений генерального плана и документации по планировке территорий в первую очередь через уточнение границ территорий элементов планировочной структуры красными линиями, а уже затем через уточнение видов и параметров разрешенного использования недвижимости в границах территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки. Принципиальное значение при этом имеет соответствие границ территориальных зон красным линиям.

Почему определение красных линий как линий, отделяющих территории общего пользования от иных территорий, вызывает недопонимание и противоречия как в процессах проектирования, так и в управленческой деятельности?

Что такое общее пользование? Право свободно, без каких-либо разрешений, находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка (ч. 1 ст. 262 ГК РФ, п.12 ст. 1 ГрК РФ). Руководствуясь таким определением, к территориям общего пользования можно смело относить не только территории улично-дорожных сетей, но и все пустыри, городские леса, парки, скверы, внутриквартальные проезды и придомовые территории, а также территории, прилегающие к объектам обслуживания, находящимся на земельных участках частной собственности. Причём в определении не говорится, что одни территории общего пользования от других территорий общего пользования возможно отделять красными линиями.

Как будет выглядеть проект планировки такой территории?

Внутри каждого квартала все проезды и площадки очерчиваются красными линиями. По сути, красными линиями будет очерчен почти каждый жилой многоквартирный дом, расположенный в стандартном микрорайоне советского периода.

При этом у заказчика возникает справедливый вопрос – красные линии вокруг квартала должны быть сплошными или нет? А нужно ли образовывать земельные участки из территорий общего пользования внутри квартала и передавать их в муниципальную собственность? Или пускай так и будет – территории из неразграниченных земель государственной собственности, которые находятся в ведении органов местного самоуправления. В таком случае муниципалитету не нужно нести затраты на образование земельных участков и их кадастровый учёт, чтобы в полной мере ими распоряжаться.

Вот мы подошли еще к одной забавной (мягко говоря) терминологической проблеме. Земли, территории, земельные участки? Что есть что?

Земли – это категории с определенным целевым назначением в глобальном смысле. В нашем случае – это земли населенных пунктов.

Земли населенных пунктов в генеральном плане схемой планировочной структуры разделяются на территории элементов планировочной структуры различного функционального назначения.

Границы территорий элементов планировочной структуры уточняются проектами планировки через установление красных линий.

Территории элементов планировочной структуры разграничиваются на земельные участки проектами межевания этих территорий.

На основании утвержденного органом местного самоуправления проекта межевания образуются земельные участки, и устанавливается их разрешенное использование, в том числе определяется и их социальная значимость в соответствии с утверждёнными перечнями федерального, регионального и местного значения. Например, какие-то земельные участки должны принадлежать только детским садам, другие – только школам или больницам или иным объектам федерального, регионального или местного значения, размещение которых предусмотрено генеральным планом. В соответствии с поправками Градостроительного кодекса, принятыми в 2011 году, наряду с объектами капитального строительства в перечни значимых объектов могут входить и территории, необходимые для обеспечения властных полномочий или оказывающие существенное влияние на развитие административно-территориального образования. Как мы уже выяснили, к таким обладающим особенной социальной значимостью объектам относятся и общественные пространства, вхождение которых в законодательное поле, встраивание которых в действующую систему государственного или муниципального управления достаточно легко может быть обеспечено посредством «оформления» общественного пространства в земельный участок и установления градостроительного регламента его использования.

Что такое территории общего пользования? Это территории, предназначенные для транспортно-пешеходных коммуникаций и формирующие общественные пространства на разных горизонтах публичных отношений: на общегородском (магистральная улично-дорожная сеть, историко-культурные территории и достопримечательные места, площади проведения городских мероприятий, парки, набережные…); районные (жилые улицы, скверы, бульвары, спортивные площадки…); квартальные (проезды, пешеходные дорожки, площадки для отдыха и игр…).

В тексте сознательно из перечня планировочных единиц исключен микрорайон, так как «микрорайон» – это скорее понятие социальное, чем планировочное, и может представлять собой территорию одного или нескольких кварталов. Главное в микрорайоне не то, что его территория ограничена элементами улично-дорожной сети, на которой располагается застройка. Главное, что в пределах территориального образования гармонично расположены жилые дома и объекты обслуживания, призванные обеспечить шаговую доступность к социально-бытовым и рекреационным услугам каждодневного спроса проживающему на территории микрорайона населению.

Таким образом, мы делаем вывод о том, что территория общего пользования – это тоже объект преимущественно социальный, а не планировочный.

Именно от смешения разных понятий по сущности (социальных и планировочных), по мнению автора статьи, и возникают противоречия как в законодательстве, так и при осуществлении градостроительной деятельности.

В зависимости от системы управления в каждом конкретном муниципальном образовании устанавливаются свои правила благоустройства территорий, по различным правилам формируется земельная муниципальная собственность, а также перечни объектов регионального и местного значения (устанавливаемые законами регионов) в разных субъектах РФ могут сильно отличаться друг от друга. Так, в отдельных городах муниципалитеты относят к объектам местного значения (то есть к объектам муниципальной ответственности) не только внутриквартальные проезды, но и придомовые территории. Такое решение на современном этапе развития гражданского общества (которое пока массово не готово объединяться в товарищества собственников жилья и обеспечивать достойное обслуживание используемых территорий) обеспечивает чистоту и благоустройство социально значимых территорий, а также не допускает их застраивания точечными объектами. Это решение приносит конкретную пользу и, более того, очень хорошо устраивается не только в градостроительное и земельное законодательство, но и в бюджетное законодательство и в законодательство о местном самоуправлении. Значит, решение имеет право на жизнь и даже может быть изучено с позиций лучших практик правоприменения. Этот вопрос тесно связан и с нерешенностью задачи взимания земельных платежей за использование земель под многоквартирной застройкой и с еще более широким спектром проблем собственности на объекты жилищной сферы.

Поэтому здесь предлагается принцип отделения вопросов собственности от вопросов планировочных и социальных. Это значит, что социальная функция (например, детский сад или парк культуры и отдыха) может исполняться на земельном участке, находящемся в частной собственности. Ничего в этом страшного нет. И такие практики уже существуют в России.

Принципиально важно, что планировочные решения предназначены для определения гармоничного взаимоувязанного расположения различных социально наполненных объектов.

Основываясь на выводах представленного рассуждения, предлагается закрепить в понятийном аппарате Градостроительного кодекса РФ следующие определения градоформирующих (планировочных и социально значимых) терминов:

Красные линии – линии градостроительного регулирования, отделяющие территории улично-дорожной сети от кварталов, иных элементов планировочной структуры и природных территорий в границах населенных пунктов.

Планировочная структура – совокупность элементов планировочной структуры, определенная генеральным планом городского округа, поселения или схемой территориального планирования муниципального района в отношении межселенных территорий.

Элементы планировочной структуры – кварталы и иные элементы, в том числе территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, особые экономические зоны, которым присваивается неповторяющийся в границах поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района номер и (или) наименование.

Улично-дорожная сеть – часть территории населенного пункта, предназначенная для движения транспорта и пешеходов, прокладки сетей инженерно-технического обеспечения, размещения зеленых насаждений.

Квартал – планировочная единица в границах красных линий.

Общественное пространство – специально обустроенная государственная (муниципальная) или частная территория, предназначенная для массового времяпрепровождения людей.

Территории общего пользования – территории свободного доступа граждан.

Микрорайон – совокупность жилой застройки и объектов первоочередной доступности, предназначенных для ее обслуживания.

Как будто логическая цепочка замкнулась. И все смыслы сложились. Или я не права? И есть опровержения представленной точки зрения?


Архив журнала "Управление развитием территории", № 4/2013.