15.11.2013

Регистрация в домах на садовых участках: новый поворот

Автор статьи: Станислав Анджеевич Липски

в 1989 г. окончил Московский институт инженеров землеустройства.

С 1990 г. по 2011 г. – действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.

В настоящее время заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук, доцент кафедры земельного права.

Сфера научных интересов: государственное управление, правовой механизм регулирования использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения, правовое обеспечение землеустройства и кадастров.

Автор более 130 научных и учебно-методических работ по вопросам регулирования земельных отношений, земельного права, землеустройства и кадастра.



Проведение населением свободного времени в летний период на садовом или дачном участках является нормальной мировой и отечественной практикой.

Особенно актуально это было в советских условиях, когда почти не было туристических зарубежных поездок (как вида досуга), да и возможности организованного отдыха на отечественных курортах являлись ограниченными.

Поэтому в решениях советских и партийных органов всячески стимулировалось садоводческое движение, которое рассматривалось как дополнительный источник получения фруктов, овощей и картофеля, а также способ улучшения проведения досуга, укрепления здоровья городского населения и приобщения подростков к труду (1).

Однако наибольшее развитие садоводчество (2) получило в первые годы земельной реформы. Так, если к началу реформы в стране было 8,5 млн. садоводов, то к середине 90-х годов их число превысило 15 млн. (3).

За последнее десятилетие социально-экономическое значение садоводчества несколько снизилось. Но оно по-прежнему важно.

По мере осуществления земельной реформы в развитии садоводчества возник ряд организационно-правовых проблем.

Так, в первые годы это было смешение правового статуса садовых и дачных участков, а также участков под индивидуальное жилищное строительство (далее – ИЖС). Основным «раздражающим» фактором были разные ставки земельного налога таких участков (правовой статус зачастую зависел лишь от волевой формулировки при предоставлении земли). В середине 90-х годов в этом плане заметно выделялась, например, Новгородская область: число дачных участков в 5 раз превышало число зарегистрированных участков для ИЖС, хотя фактически это были одни и те же, но зарегистрированные на разных правах участки. К концу 90-х соотношение 1) садовых и дачных участков и 2) участков под ИЖС изменилось и приблизилось к средним по стране (4).

Другой проблемой был временный статус огородных участков, который их правообладатели стремились изменить на садовый.

Этот и многие другие вопросы были в основном решены после принятия Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (5) (далее – закон о садоводческих объединениях), который определил, что:

– садовым является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха с возможностью возведения жилого строения (но без права регистрации проживания в нем) и хозяйственных строений и сооружений;

– огородным является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);

– дачным является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с возможностью возведения как жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем, так и хозяйственных строений и сооружений). На этом участке указанный гражданин также может выращивать плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель.

Вместе с тем новые реалии выявили проблемы совсем иного толка. Так, многие горожане, продав или сдавая в наем свои квартиры, перебрались на постоянное место жительства в свои садовые домики. Значительно возрос поток мигрантов, которые были согласны проживать (или во всяком случае зарегистрироваться) в таких домиках.

Поэтому стали возникать ситуации, когда граждане пытались зарегистрироваться по месту жительства в жилых строениях, возведенных на принадлежащих им садовых земельных участках. Однако органы Федеральной миграционной службы России (далее – ФМС России) отказывали им в этом (с учетом вышеприведенного определения садового участка, определившего его статус (далее – статус садового участка)). Следует отметить, что иных регулятивных норм, определяющих статус садового участка, ни закон о садоводческих объединениях, ни какие-либо детализирующие его подзаконные акты не содержат. В этой связи, хотя этот статус закреплен в норме, являющейся лишь дефиницией, для правоприменителей она стала выступать в качестве правового регулятора, не позволяя регистрацию проживания гражданина в жилом строении, возведенном на садовом участке. С другой стороны, возведение такого жилого строения законом о садоводческих объединениях допускается, а вопрос о возможности постоянного проживания в нем не урегулирован. Соответственно, суды общей юрисдикции при поступлении к ним на рассмотрение таких дел поддерживали позицию ФМС России.

Также при этом важно учесть, что в советский период возведение жилых домов на садовых земельных участках не допускалось. Так, типовой Устав садоводческого товарищества рабочих и служащих 1956 года вообще не предусматривал возможности постройки дома (допускалось лишь строительство сторожевых будок и инвентарных сараев). Последующие уставы предусматривали возможность строительства одноэтажных летних садовых домиков (1985), а затем и отапливаемых садовых домиков (без указания на сезонный характер их использования – 1989) (6).

Закон о садоводческих объединениях таких ограничений не содержит, указывая лишь, что возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении осуществляется в соответствии с проектом организации и застройки его территории (п. 1 ст. 34).

В качестве негативного примера такого строительства можно привести резонансную историю со сносом пятиэтажного дома летом 2012 года в подмосковных Вешках (по разным данным он был возведен не то на садовом, не то на дачном участке, но суть дела это не меняет) (7).

Мало того, с 1992 года в законодательстве была закреплена норма о том, что:

– совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания, составляют жилищный фонд;

– граждане, имеющие в собственности жилые строения, расположенные на садовых земельных участках и отвечающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, вправе переоформлять их в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности (8).

Вместе с тем вышеуказанные нормы 1992 года утратили силу в 2004 году при принятии нового (тогда) Жилищного кодекса Российской Федерации. Ни в указанном кодексе, ни в нормативных актах регионального или муниципального уровня дальнейшая регламентация возможности переоформить в качестве жилых домов строения, расположенные на садовых земельных участках и отвечающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, не осуществлена.

Между тем и жилищное, и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому решение вопроса о порядке признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания могли бы осуществить как федеральный законодатель, так и субъекты Российской Федерации в своих законах. Кроме того, этот вопрос мог быть решен также и органами местного самоуправления через правила землепользования и застройки.

Правоприменительные же органы продолжали осуществлять регистрацию граждан только в жилых домах.

В результате соответствующее дело поступило в Конституционный Суд Российской Федерации. Его постановление, базировавшееся на приведенных выше законодательных нормах, признало норму закона о садоводческих объединениях, установившую статус садовых участков (в той части, в какой ей ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов), не соответствующей Конституции Российской Федерации (9).

Спустя три года такое же постановление было принято и в отношении садовых земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения (10).

В результате на протяжении последних пяти лет складывается ситуация, когда органы ФМС России при принятии решения о регистрации по месту жительства либо отказе в ней руководствуются положениями ст. 1 закона о садоводческих объединениях (признанными не соответствующими Конституции Российской Федерации), суды же общей юрисдикции руководствуются указанными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Между тем согласно установленному порядку Правительство Российской Федерации в течение 3 месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации о том, что нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, должно было внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о внесении изменений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части (либо проект нового закона) (11).

Впрочем, в 2013 году указанная формулировка была несколько смягчена – срок увеличен до 6 месяцев. Кроме того, Правительство Российской Федерации теперь вправе отложить внесение законопроекта, если законопроект аналогичной тематики разработает иной субъект права законодательной инициативы, и Правительство даст по нему положительное заключение (или отзыв) (12). Соответствующих законопроектов, инициированных депутатами Государственной Думы, было несколько, но они не были поддержаны Правительством Российской Федерации.

Законопроект, разработка которого, как выше отмечено, является обязанностью Правительства Российской Федерации, был внесен в Государственную Думу летом 2013 года (13). Он предусматривает исключение из закона о садоводческих объединениях любых положений, связанных с регистрацией граждан по месту жительства (как ограничивающих ее на садовых участках, так и допускающих такую регистрацию на дачных участках). При этом предлагается заменить в статусе садового участка понятие «жилое строение», которое применяется в действующей редакции закона о садоводческих объединениях, понятием «индивидуальный жилой дом», уже используемым в законодательстве. Кроме того, в целях унификации терминологии с Градостроительным кодексом Российской Федерации здесь же вместо «хозяйственных строений и сооружений» предлагается указать «объекты, не являющиеся объектами капитального строительства, строения и сооружения вспомогательного использования» (причем применительно не только к садовым участкам, но также к огородным и к дачным участкам). То есть в случае одобрения такого подхода депутатами в части возможности возведения индивидуального жилого дома и регистрации по месту жительства правовой режим садового и дачного участка совпадет. Их различие сохранится в той части, что садовый участок предназначен в первую очередь для выращивания сельскохозяйственных культур, а во вторую – для отдыха, дачный же – наоборот.

Законопроектом также предлагается дополнить закон о садоводческих объединениях нормой, аналогичной той, что была в законодательстве в период 1992 – 2004 годов. Эта норма закрепляет право граждан, имеющих в собственности жилые строения, расположенные на садовых земельных участках, а также и на дачных земельных участках (в составе земель как населенных пунктов, так и сельскохозяйственного назначения), отвечающие требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, и признанные в установленном порядке пригодными для постоянного проживания, переоформлять такие жилые строения в качестве индивидуальных жилых домов.

Возможность для более чем 14 млн. садоводов (14) переоформить свои строения (садовые домики) в индивидуальные жилые дома (либо возвести на садовом участке такой дом) и зарегистрироваться в нем как по месту жительства повлечет за собой комплекс вопросов административного, экономического и социального характера: кто и каким образом будет осуществлять их медицинское и иное социальное обслуживание, как это повлияет на миграционные процессы, как отреагирует на это рынок загородной недвижимости и т.п.

Решать эти вопросы в первую очередь предстоит органам местного самоуправления. Причем это надо делать, не дожидаясь вступления соответствующего закона в силу, а заранее – уже сейчас. Наиболее эффективным и соответствующим законодательству представляется урегулирование вопроса о возможности расположения на той или иной территории индивидуальных жилых домов через правила землепользования и застройки. Они включают в себя градостроительные регламенты, которые и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (15).

Вопросы социального обслуживания для тех садовых участков, что находятся на территории населенных пунктов, не потребуют значительного изменения действующих правил. На землях же сельскохозяйственного назначения нужно вырабатывать новые подходы, причем не только к садоводам. Так, последние год – два активно обсуждается вопрос о возможности строительства на сельскохозяйственных землях жилых домов также и гражданами, ведущими крестьянское (фермерское) хозяйство (соответствующие законопроекты также находятся на рассмотрении в Государственной Думе). То есть чтобы жилой дом фермера мог находиться не только в населенном пункте (как сейчас), но и непосредственно на землях, используемых им для выращивания сельскохозяйственной продукции. Такая мера способствовала бы дальнейшему укреплению фермерского уклада в виде хуторских хозяйств. Но в отношении крестьянских (фермерских) хозяйств определенные опасения связаны с возможностью необоснованной застройки сельскохозяйственных земель (16) – ведь на земельном участке фермера (в отличие от стандартного садового) можно построить несколько домов, превратив тем самым фермерский участок в коттеджный поселок.

Что касается влияния ожидаемых изменений в статусе садовых участков на рынок загородной недвижимости, то здесь должны сориентироваться сами профессиональные участники такого рынка.


1. См.: постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих»; постановление Совета Министров РСФСР от 16 декабря 1955 г. № 1522 «О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих»; постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве»; постановление Совета Министров СССР от 15 мая 1986 г. № 562 «О мерах по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества» // «СП СССР», 1986, № 22, ст. 122 и др.

2. В данной статье не применяется термин «садоводство», в последнее время он все чаще употребляется в отношении соответствующей отрасли растениеводства (что представляется достаточно обоснованным).

3. Липски С.А. Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX – начала XXI века): Монография. – М.: ЗАО «Мэйн», 2002. – 276 с.

4. Липски С.А. Земельные отношения и землеустройство: основные результаты десятилетия реформ: Монография. – М.: ГУЗ, 2000. – 236 с.

5. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // «Российская газета», № 79, 23.04.1998.

6. См.: постановление Совета Министров СССР от 3 июля 1952 г. № 2991 «О возведении построек в коллективных садах предприятий, учреждений и организаций г. Москвы и Московской области»; постановление Совета Министров РСФСР от 15 октября 1956 г. № 678 «Об утверждении типового Устава садоводческого товарищества рабочих и служащих»; постановление Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 г. № 517 «Об утверждении Типового устава садоводческого товарищества» (п. 8) // «СП РСФСР», 1986, № 18, ст. 132; постановление Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. № 112 «Об утверждении Типового устава садоводческого товарищества» (п. 11) // «СП РСФСР», 1988, № 10, ст. 45.

7. См. подробнее: Новостройки под снос // «Коммерсантъ Деньги», № 34 (891), 27.08.2012.

8. См.: Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. ст. 1, 9) // «Российская газета», № 15, 23.01.1993.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» // «Российская газета», № 92, 26.04.2008.

10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева» // «Российская газета», № 147, 08.07.2011.

11. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // «Российская газета», № 138 - 139, 23.07.1994.

12. Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2013 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» // «Российская газета», № 77, 10.04.2013.

13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 1171-р о проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // «Собрание законодательства РФ», 22.07.2013, № 29, ст. 3984.

14. См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. – М.: Росреестр, 2012. – 248 с. (с. 82).

15. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // «Российская газета», № 290, 30.12.2004 (ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 36).

16. Липски С.А. О некоторых мерах по дальнейшему развитию фермерского уклада // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2012. № 2, С. 45-49.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2013 г.