15.11.2013

Градоустройство и государственное управление

Автор статьи: Перелыгин Юрий Александрович, ООО "Институт "Ленгипрогор". 


В практике стратегического планирования, особенно в области развития таких сложных систем, как регион или город, приходится сталкиваться с быстрой сменой документов стратегического характера. Не успели реализовать один стратегический план, как тут же не успели реализовать следующий…

С моей точки зрения, основная «причина» быстрого «устаревания» документов стратегического характера, к которым, безусловно, относится генеральный план города, – это институционально неоформленная преемственность власти (а вот это уже настоящая проблема). В результате мы попадаем в ситуации, когда при смене руководителя того или иного региона или города начинают меняться документы как стратегического, так и тактического характера. Только консерватизм разных институтов власти: госаппарата, бюджета, бюрократии компаний, в целом инерция такой системы, как город позволяют реализовываться чему-либо долгосрочному. Другое дело, что эффективность этих институтов управления оставляет желать лучшего.

Такая правовая и административно-нормативная необустроенность управления сложными системами, в том числе городом, а городские системы являются самыми сложными системами, требует длительного времени и больших усилий на отладку данного механизма. Запад на это потратил сотни лет. Мы пока последние десять-двенадцать лет тратим на то, чтобы хоть как-то наладить государственное управление. Такие документы, как стратегия развития города или региона на долгосрочную перспективу, генеральный план развития города на долгосрочную перспективу, программы социально-экономического развития разрабатываются, но меняется лидер – и приходится все делать заново. На мой взгляд, именно в этом «зарыто» достаточно большое количество текущих проблем и проблем будущих городов.

Другая причина, по которой администрация приостанавливает проекты, инициированные до нее, носит содержательный характер. Например, мы пока не понимаем, что делать с историческим центром Петербурга. В городе есть некоторые позитивные примеры: реконструирован 130-й квартал, сделаны дворы Капеллы, Невский проспект, Малая Конюшенная и др. Но это единичные проекты. Есть опять же единичные удачные проекты частного инвестирования, когда частник берет какой-то крупный средовой объект, например, проект Новая Голландия, и показывает хорошие результаты.

Но что делать с самым большим в мире историческим центром, с которым по мощности не может сравниться ни один город мира, в целом? Мы реально не знаем. Тут сейчас идет поиск. Есть «подозрения», что усилия только власти будут всегда дефицитны, городские власти никогда не справятся с этим. С подобной задачей могла справиться только царская империя, т.к. Петербург построен как имперский центр, и его содержало все государство. Сейчас все государство содержит Москву. Поэтому необходимо выработать некий общегородской подход к тому, что делать с городом и его историческим центром. Только объединение и синхронизация усилий всех горожан, всех городских сообществ, выработка единой идеологии действий смогут превратить исторический центр города в возможный потенциальный актив.

Что касается развития города, а не только исторического центра, я считаю, мы совершаем большую ошибку, следуя сценарию развития Москвы, осваивая близлежащие к городской инфраструктуре площадки. В этом смысле мы повторяем один к одному сценарий развития Москвы 10-летней давности. В Петербурге существует проблема улучшения жилищных условий и строительства доступного жилья для населения, в городе до сих пор порядка 300 тысяч коммуналок, растущий поток миграции. Все это рождает спрос на жилье эконом класса. Но что будет дальше? Можно приехать в Москву и посмотреть, что происходит сейчас, во что превращаются все эти 10-летней давности новостройки, во что превратилась КАД, которая уже является не кольцевой автодорогой с транзитной функцией, а внутригородской. Еще через 20-30 лет мы получим новые «хрущевки», с которыми надо будет что-то делать. И если с 5-этажками с низкой плотностью что-то сделать смогли, то что потом делать с 20-этажками по типу «хрущевок», не очень понятно.

Я бы не поддерживал ни один проект, который реализуется на вылетных магистралях. В этом случае жителям придется жить на кольцевой дороге, которая все время шумит, дымит. И как бы планировщики ни располагали дома, ни делали зеленые дворы, жители обречены на некомфортное проживание и на недокапитализацию недвижимости. Эти квартиры им будет очень сложно продавать, это жилье со временем будет дешеветь, там невозможно создать среду, от которой получаешь эстетическое удовольствие, насыщенную социальную, средовую инфраструктуру и т.п. В рамках районной застройки невозможно сделать «не спальный» район, всегда получится «спальник», там невозможно создать глубоко насыщенный услугами и качеством центр. А по количеству населения этот микрорайонный тип застройки сравним с малыми городами. Может, тогда лучше город-спутник?! Он будет полноценным. А иначе получается недогород, недоспальный район, все «недо». Вещь – очевидная градостроителям.

Не зря довольно большое количество мировых городов под прессом этих проблем пошло по спутниковой организации большого города, целевым образом вкладывая финансы в какую-то близлежащую точку. И там рядом с 5-милионным городом появлялся полумиллионный город-спутник со своей структурой занятости, со своим поясом расселения, со всем, что присуще крупному городу. Урбанизированные среды – это архипелаги, соединенные коммуникациями, между которыми находятся понятные природные пространства. В мире достаточно много подобных примеров, как они вложились в свои города-спутники (например, проект Большой Париж или Большой Лондон). В России с точки зрения большой градостроительной политики таких примеров нет. Пока такие решения на стадии обсуждения.

Нельзя поддаваться и стихии процесса урбанизации. Процесс урбанизации нельзя преодолеть, но надо видеть, куда он идет, и его надо в нужном русле направлять. Конечно, внутренних территориальных резервов у Петербурга достаточно. Тот же знаменитый «серый пояс», но он требует больших капиталовложений, чем окраины. Если все капиталовложения «вешать» на инвестора, он не сможет справиться с рынком. В этом смысле конструирование рынка недвижимости как инструментально управляемого – это одна из задач всех участников, в том числе и власти. Необходима грамотная экономическая и градостроительная политика. Идеология развития города должна быть другой. Тот факт, что мы являемся субъектом РФ, что муниципалитеты не являются активными агентами, а являются просто «политическими» ЖЭКами на местах, что городская инициатива не разворачивается как что-то существенное, опять упирается в институциональную необустроенность управления и не позволяет построить грамотную политику.

Любой частник придет туда, где государство играет по правилам. Если государство будет развивать город-спутник, и в этот город-спутник будет вкладываться Петербург, Ленинградская область как субъект РФ, муниципальный район как муниципальное образование, федеральное правительство, и все будут концентрировать на этом свои усилия, то можно быть уверенным, что на 1 рубль, положенный государством, придет 5-6 частных. Все это можно сделать, и деньги есть. Необходимо установить правила игры, сыграть в эту игру, не поссориться друг с другом, не начать «дербанить» бюджеты, таскать их по разным квартирам, а вложиться и вложиться долгосрочно, лет на 10. Потому что городские системы – это не торговля, не рыночные обороты, и даже не производство, это долгосрочные деньги (10-15 лет). Тогда и банки подтянутся. Мировой Банк кредитовал, и оказалось, что все проекты, которые он кредитовал (15-летний кредит, с 5-летней отсрочкой), оказались выгодными. Основная проблема нашего инвестиционного климата – не коррупция, основная проблема – это проблема недоверия властей друг к другу. У одного уровня власти тотальное недоверие к другому уровню власти: муниципалитеты не верят друг другу, они не верят субъекту, субъект не верит Федерации и так далее. Если бизнес приходит в какую-то точку и попадает в конфликт между одной властью и другой, то он никогда денег туда не даст. Бизнес начинает тогда искать или коротко живущие проекты, или вкладывается в какие-нибудь оффшоры. Доверие есть главный финансовый ресурс. Стоит банку утратить доверие, он банкрот, точно также и государство. А недоверие – это норма для нашего устройства власти, ее институциональной необустроенности. Необходимо конструировать инструменты управления таким образом, чтобы это было не директивно, т.к. приказать сейчас невозможно, чтобы это было косвенное управление, чувствительное к рынку, к запросам разных групп сообществ. Мы живем в гражданском обществе, и чем дальше, тем оно становится сложнее. И к сложной системе надо применять сложные методы управления.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2013 г.