15.11.2013

О методологических основах информационного обеспечения разработки документов терпланирования и градпроектирования

Автор статьи: Вильнер Марк Яковлевич - научный руководитель Института "Теринформ", почетный академик РААСН. 


Проблемы информационного обеспечения территориального планирования и градостроительного проектирования в последнее время приобретают в РФ особую актуальность. Градостроительный кадастр как информационная система федерального, регионального и муниципального уровней (предложенная автором этой статьи еще в восьмидесятые и начатая реализовываться в СССР в девяностые годы прошлого века) был ориентирован на взаимоувязанное обеспечение органов власти муниципального, регионального и федерального уровней информацией, необходимой для компетентного принятия решений по регулированию обустройства и использования территории. Ведение такого кадастра поныне продолжается в Беларуси и Украине.

Принятым в 2004 году Градостроительным кодексом РФ с подачи «Института экономики города» было приостановлено ведение этой информационной системы на федеральном и региональном уровне. В качестве инструмента информационного обеспечения градостроительной деятельности было оставлено ведение только ИСОГД (информационной системы обеспечения градостроительной деятельности) муниципального уровня. Следствием отсутствия у региональных и федеральных органов власти необходимой им системной территориальной информации стали объективно необоснованные решения, нанесшие значимые ущербы. Понимание этого привело к внесению поправок в Градостроительный кодекс РФ и решению вопроса о создании ФГИСТП (федеральной государственной информационной системы территориального планирования). Рассматривается вопрос о следующем транше поправок в Градостроительный кодекс РФ и создании соответствующих систем регионального уровня в субъектах РФ.

Решение вопроса о восстановлении всех трех уровней информационного обеспечения градостроительной деятельности должно носить не только формальный характер. Использование опыта федеральных государств, в которых такие системы эффективно функционируют, в сочетании с возможностями современных компьютерных и информационно-коммуникационных технологий позволяет формировать с учетом новых требований, согласно которым они должны будут использоваться:

– для подготовки и контроля реализации принимаемых преимущественно в документах территориального планирования и градостроительного проектирования решений по регулированию обустройства и использования территории;

– для принятия и контроля реализации этих решений органами власти конкретного территориального уровня (муниципального, регионального, федерального) в пределах сфер компетенции органов власти именно этого уровня;

– для согласования решений по регулированию обустройства и использования территории, принимаемых органами власти разных территориальных уровней.

Из вышеизложенного следует:

– на муниципальном уровне должна содержаться первичная информация, предоставляемая муниципальным, региональным и федеральным органам власти, и директивная информация, предоставляемая муниципальным органам власти;

– на региональном уровне должна содержаться первичная информация, предоставляемая региональным и федеральным органам власти, и директивная информация, предоставляемая региональным и муниципальным органам власти;

– на федеральном уровне должна содержаться первичная информация, предоставляемая федеральным органам власти, и директивная информация, предоставляемая федеральным, региональным и муниципальным органам власти;

– на всех уровнях информация должна предоставляться в структуре, позволяющей использовать ее для прогнозирования последствий принимаемых решений с применением современных компьютерных технологий и методов математического моделирования.

Нужно учитывать также изменившиеся условия и характер градостроительной деятельности в 21 веке: бурный рост количества и масштабов городских агломераций, быструю реализацию градостроительных решений. Например, с появлением и освоением новых технологий формирования и развития городских и межселенных инфраструктур степень детализации решений генерального плана города, реализовывавшегося ранее десятилетиями, стала ненужной. Для сложившихся городов на смену ему стал приходить мастер-план, определяющий направленность изменений их планировочной структуры с учетом характера внешних связей и требования к развитию реализующих планировочные решения инфраструктур (транспортной и других видов инженерного обустройства, социальной, производственной, охраны природной и историко-культурной среды, защиты от возможных неблагоприятных внешних воздействий).

С учетом изменений сложившихся к настоящему времени условий регулирования градостроительной деятельности в России в рамках действующих организационных форм их осуществления появилась потребность:

– в обновлении состава территориальных уровней системы территориального планирования и градостроительного проектирования и установлении конкретных требований к содержанию документов, разрабатываемых на каждом из уровней;

– в определении состава и свойств первичных базовых планарных, линейных и узловых компонентов планировочной структуры на каждом территориальном уровне системы территориального планирования и градостроительного проектирования (необходимом для моделирования изменений планировочной ситуации).

Изменение требований к документам территориального планирования и градостроительного проектирования повлечет за собой и изменение требований к используемой при их разработке и формируемой ими территориальной информации. С этих позиций далее приводятся предложения по систематизации характеристик типов и свойств объектов территориального планирования в РФ и свойств территориальных объектов, подлежащих учету при оценке условий их размещения и развития.

Предлагается обновить состав территориальных уровней документов, регулирующих градостроительную деятельность, типы объектов территориального планирования и градостроительного проектирования на каждом из них, установить типы первичных планарных, линейных и узловых объектов, для которых должна определяться иерархия их значимости, с требованиями к описанию их свойств и характеристик способности удовлетворять им.


1. Типы объектов территориального планирования и градостроительного проектирования в РФ.

1.1. Типы объектов территориального планирования (объектов планирования пространственной организации обустройства территории).

А. СТП России; частей территории России и соседствующих государств; федерального округа; группы субъектов РФ (первый уровень М от 1:1000000 до 1:10000000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: субъекты РФ, части территории субъектов РФ с крупной городской агломерацией или группой городских округов и (или) муниципальных районов, муниципальные районы или городские округа (соответствующие единицы административно-территориального деления и зонирования на территории соседствующих государств в планировочных работах международного уровня), планировочные районы или планировочные зоны федерального значения.

Первичные линейные объекты: русла рек, каналы, коридоры транспортных и других инженерных коммуникаций, железные дороги, автотрассы и автомобильные дороги федерального значения (соответствующие виды и категории коммуникаций на территории соседствующих государств в планировочных работах международного уровня) на территории России.

Первичные узловые объекты: городские агломерации, города и другие населенные места, узлы транспортных и других инженерных коммуникаций федерального значения.

Б. СТП субъекта РФ; СТП части территории субъекта РФ с крупной городской агломерацией (как группы городских округов и муниципальных районов); СТП части территории субъекта РФ как группы городских округов и (или) муниципальных районов (второй уровень М от 1:50000 до 1:1000000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: городские округа, муниципальные районы, города или поселения федерального или регионального значения.

Первичные линейные объекты: русла рек, каналы, коридоры транспортных и других инженерных коммуникаций, железные дороги, автотрассы и автомобильные дороги федерального и регионального значения.

Первичные узловые объекты: города и другие населенные места, узлы транспортных и других инженерных коммуникаций федерального и регионального значения.

В. Мастер-план городского округа с большим городом или городской агломерацией, СТП сельского муниципального района (третий уровень М = 1:10000; 1:50000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: планировочные районы или планировочные зоны федерального, регионального или особого муниципального значения.

Первичные линейные объекты: русла рек, каналы, коридоры транспортных и других инженерных коммуникаций, железные дороги, автотрассы и автомобильные дороги федерального, регионального и особого местного значения.

Первичные узловые объекты: главные площади, другие места начала и завершения автотрасс и автомобильных дорог, главных улиц или бульваров между собой, их пересечений с железными дорогами, реками и каналами; узлы транспортных и других инженерных коммуникаций федерального, регионального и особого местного значения.

Г. Мастер-план города или «поселения» (группы сельских населенных мест); генеральный план крупного земельного участка, являющегося объектом федерального, регионального или особого муниципального значения (четвертый уровень М от 1:5000 до 1:10000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: планировочные районы или планировочные зоны федерального, регионального или особого для города или «поселения» значения (объекты градостроительного проектирования).

Первичные линейные объекты: русла рек, каналы, коридоры транспортных и других инженерных коммуникаций, железные дороги, автотрассы и автомобильные дороги, главные улицы.

Первичные узловые объекты: площади, перекрестки и другие места начала, завершения и пересечений улиц, бульваров, набережных между собой и с реками, каналами, протоками; узлы транспортных и других инженерных коммуникаций.

1.2. Типы объектов градостроительного проектирования (объектов проектирования обустройства территории).

Д. Проект планировки части города (крупного, большого, среднего, малого), малого города или иного населенного места, большого земельного участка особого муниципального значения в городе или ином населенном месте (пятый уровень М от 1:1000 до 1:5000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: планировочные районы или планировочные зоны различного значения.

Первичные линейные объекты: набережные, каналы, коридоры транспортных и других инженерных коммуникаций, улицы, бульвары, проезды для автотранспорта, пешеходные и велосипедные дорожки.

Первичные узловые объекты: площади, перекрестки и другие места начала, завершения и пересечений улиц, бульваров, набережных, проездов для автотранспорта, пешеходных и велосипедных дорожек между собой и с реками, каналами, протоками; узлы транспортных и других инженерных коммуникаций.

Е. Проект планировки и застройки земельного участка или его части в городе или ином населенном месте – объект архитектурно-строительного проектирования (шестой уровень М от 1:200 до 1:1000). На их территории выделяются первичные территориальные объекты.

Первичные планарные объекты: планировочный участок или планировочная зона.

Первичные линейные объекты: проезды для автотранспорта, подъезды к зданиям, трассы инженерных коммуникаций, пешеходные и велосипедные дорожки.

Первичные узловые объекты: места начала, завершения и пересечений проездов для автотранспорта, пешеходных и велосипедных дорожек; узлы инженерных коммуникаций.


2. Свойства территориальных объектов, подлежащие учету при оценке условий их размещения и развития.

Синергетический эффект согласованности пространственной организации использования и обустройства территории различными видами деятельности человека обеспечивается учетом объективных закономерностей взаимосвязей условий функционирования территориальных объектов в ее пределах. Эти условия характеризуются:

– видами и характером внешних связей (по реализуемым функциям и техническим средствам);

– видами и характером используемых и предоставляемых ресурсов, продукции и услуг;

– видами, характером и прогнозируемыми последствиями реальных и потенциальных воздействий.

Учет этих условий осуществляется в первую очередь анализом:

– балансов;

– пропускной способности каждого вида фактически функционирующих или планируемых к функционированию коммуникаций с потребностями в них каждого вида фактически осуществляемых или планируемых связей;

– фактически осуществляемых или планируемых связей каждого вида в пределах установленных границ затрат времени со способностью каждого вида фактически функционирующих или планируемых к функционированию коммуникаций осуществлять их;

– объема фактически используемых, планируемых к использованию ресурсов каждого вида и фактически осуществляемого или планируемого их предоставления и реальных или прогнозируемых потребностей в нем;

– объема фактически предоставляемых или планируемых к предоставлению объектом ресурсов каждого вида и реальных или прогнозируемых потребностей в них;

– характера и масштабов, фактически осуществляемых извне на объект воздействий каждого вида, их совокупности и последствий с учетом мер защиты от них со способностью объекта противостоять им и поддерживать устойчивое развитие;

– характера и масштабов, фактически осуществляемых объектом воздействий каждого вида, их совокупности и последствий для внешних реципиентов с учетом мер защиты от них со способностью реципиентов поддерживать устойчивое развитие.

2.1. Подлежащие учету характеристики внешних связей территориальных объектов.

А. Внешние технологические связи каждого объекта по осуществляемым и планируемым к осуществлению в нем видам деятельности (виды и местоположение адресатов, виды и характер связей и потребностей в них в настоящее время и планируемых на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий в отраслях и технологий обслуживающих их инфраструктур).

Б. Внешние хозяйственные связи каждого объекта по осуществляемым и планируемым к осуществлению в нем видам деятельности (виды и местоположение адресатов, виды и характер связей и потребностей в них в настоящее время и планируемых на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий в отраслях и технологий обслуживающих их инфраструктур).

В. Внешние транспортные связи каждого объекта (виды и местоположение адресатов, виды и характер связей и потребностей в них каждого из осуществляемых в нем видов деятельности; виды, характеристики состояния и возможностей использования транспортных систем в настоящее время и планируемых на перспективу с учетом развития технологий их функционирования на инновационной основе).

Г. Внешние связи энергопотребления (потребления электроэнергии, тепла, газа и других видов топлива) каждого объекта (виды и местоположение поставщиков энергии; характеристики состояния и возможностей использования систем электроснабжения и топливоснабжения в сопоставлении с потребностями в их использовании объектом и каждым из осуществляемых в нем видов деятельности в настоящее время и планируемые на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий их функционирования).

Д. Внешние связи водопотребления, отведения и очистки стоков (по каждому их виду) каждого объекта (виды и местоположение водозаборных и очистных сооружений; характеристики состояния и возможностей использования систем водоснабжения, очистки и отведения стоков в сопоставлении с потребностями в их использовании каждым из осуществляемых в нем видов деятельности и всего в настоящее время и планируемые на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий функционирования этих систем).

Е. Внешние связи удаления отходов каждого объекта (производственных и бытовых) по каждому из видов отходов (виды и местоположение используемых мест переработки и захоронений отходов, действующих в настоящее время и планируемых на перспективу в сопоставлении с потребностями в их использовании объектом и каждым из осуществляемых в нем видов деятельности в настоящее время и планируемые на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий их функционирования).

Ж. Внешние связи предупреждения (предотвращения или снижения ущербов) неблагоприятных внешних воздействий опасных природных и техногенных процессов (виды и характер воздействий, местоположение и характеристики их источников; местоположение, виды и характер защитных инженерных сооружений и других средств защиты в настоящее время и планируемые на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий их функционирования).

З. Внешние информационно-коммуникационные связи каждого объекта по каждому из осуществляемых или планируемых на перспективу в нем видов деятельности (местоположение узлов коммуникаций, адресаты, виды и характер связей в настоящее время и планируемых на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий в отраслях и технологий их функционирования).

2.2. Подлежащие учету характеристики используемых территориальными объектами и предоставляемых им ресурсов, продукции и услуг.

А. Потребность каждого объекта в территории (или размере земельных участков) с определенными наборами характеристик условий ее использования (природных, возможности пользования требуемыми инфраструктурами) для осуществления каждого из реализуемых и намечаемых видов деятельности. Использование земельных ресурсов объектами для каждого из видов деятельности (местоположение, виды, характер и пороговые ограничения использования ими земельных ресурсов в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий инфраструктур на инновационной основе).

Б. Потребность каждого объекта в поставляемых ресурсах, продукции и услугах (с пороговыми ограничениями условий их предоставления в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий инфраструктур на инновационной основе). Характер, фактическое и прогнозируемое удовлетворение этой потребности (местоположение объектов и источников поставок, время доставки, требования к количеству, качеству и цене поставок).

В. Потребность каждого объекта в трудовых и интеллектуальных ресурсах. Характер, фактическое и прогнозируемое удовлетворение этой потребности. Использование объектами трудовых и интеллектуальных ресурсов по их видам всего и каждым из видов деятельности (местоположение объектов, виды используемых ими трудовых и интеллектуальных ресурсов, пороговые ограничения использования трудовых и интеллектуальных ресурсов в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий инфраструктур на инновационной основе).

Г. Способность каждого объекта поставлять ресурсы продукции и услуг (с пороговыми ограничениями условий их предоставления в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий инфраструктур на инновационной основе). Характер, фактическая и прогнозируемая способность удовлетворения потребности в этих ресурсах (местоположение адресатов поставок; время доставки, требования к количеству, качеству и цене поставок).

Д. Способность каждого объекта поставлять трудовые и интеллектуальные ресурсы по их видам в привязке к видам деятельности (местоположение адресатов поставок; виды поставляемых им трудовых и интеллектуальных ресурсов, пороговые ограничения предоставления трудовых и интеллектуальных ресурсов в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий в отраслях на инновационной основе).

Е. Использование каждым объектом наличия определяемых его местоположение ресурсов:

– природных ресурсов (местоположение и виды используемых им природных ресурсов, пороговые ограничения использования природных ресурсов в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий в отраслях на инновационной основе);

– историко-культурной среды (местоположение и виды используемой им историко-культурной среды, пороговые ограничения использования историко-культурной среды в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий в отраслях на инновационной основе);

– рекреационно-курортных и (или) рекреационно-туристических ресурсов (местоположение и виды используемых им ресурсов, пороговые ограничения их использования в настоящее время и на перспективу с учетом развития технологий инфраструктур на инновационной основе);

– организаций, осуществляющих разработку и внедрение инновационных технологий (виды используемых инновационных технологий, характер их использования в настоящее время и планируемый на перспективу);

– учреждений межселенных систем здравоохранения (местоположение, виды и характер использования объектов систем здравоохранения в настоящее время и планируемый на перспективу с учетом развития технологий предоставления их услуг на инновационной основе);

– учреждений межселенных систем образования (местоположение, виды и характер использования объектов систем образования в настоящее время и планируемый на перспективу с учетом развития технологий предоставления их услуг на инновационной основе);

– учреждений межселенных систем объектов культуры (местоположение, виды и характер использования этих объектов в настоящее время и планируемый на перспективу с учетом развития технологий предоставления их услуг на инновационной основе);

– учреждений межселенных кредитно-финансовых систем (местоположение, виды и характер использования кредитно-финансовых систем в настоящее время и планируемый на перспективу с учетом развития технологий предоставления их услуг на инновационной основе);

– предприятий строительного комплекса (местоположение и виды используемых ресурсов, пороговые планировочные и технические ограничения использования этих ресурсов в настоящее время и на перспективу с учетом развития их технологий на инновационной основе).

2.3. Подлежащие учету характеристики реальных и потенциальных внешних воздействий на каждый территориальный объект.

А. Характер фактически осуществляемых и прогнозируемых внешних воздействий на каждый объект (источники и виды воздействий, их местоположение и характеристики, наносимые ущербы). Характер установленных ограничений внешних воздействий на каждый объект (допускаемые виды и характер воздействий с пороговыми ограничениями в настоящее время и на перспективу с учетом развития на инновационной основе технологий в отраслях и технологий инфраструктур). Характеризуются негативные воздействия на экологическую ситуацию и состояние здоровья граждан, связанные:

– с загрязнением водных бассейнов;

– с загрязнением воздушного бассейна;

– с нарушениями почвенно-растительного покрова;

– с ухудшением микроклимата;

– с сокращением генофонда;

– с электромагнитными излучениями;

– с радиацией;

– с шумами и др.

Б. Характер фактических и прогнозируемых воздействий каждого из объектов на окружающую среду (местоположение источников воздействий; виды и характер воздействий фактически и по нормативным пороговым ограничениям в настоящее время и на перспективу с учетом состояния инженерных систем, снижающих их интенсивность, и развития на инновационной основе технологий инфраструктур). Характеризуются негативные воздействия на экологическую ситуацию и состояние здоровья граждан, связанные:

– с загрязнением водных бассейнов;

– с загрязнением воздушного бассейна;

– с нарушениями почвенно-растительного покрова;

– с ухудшением микроклимата;

– с сокращением генофонда;

– с электромагнитными излучениями;

– с радиацией;

– с шумами и др.


Заключение.

В статье приведено представление автора о требованиях к структуре банка данных информационно-аналитической системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, формируемой:

– для оценки состояния, условий использования и обустройства территории;

– для дифференциации градостроительной ценности и выявления ключевых проблем пространственной организации обустройства территории;

– для прогнозирования изменений пространственной организации обустройства территории при их инерционном характере;

– для прогнозирования последствий реализации принятых градостроительных решений;

– для контроля реализации принятых градостроительных решений;

– для создания предпосылок использования методов математического моделирования при решении перечисленных выше задач на современном уровне знания нами объективных закономерностей взаимосвязей природных и антропогенных процессов, определяющих изменение состояния территории, и эффективного использования современных компьютерных технологий.

В статье приведены предложения:

– по составу территориальных уровней документов, регулирующих градостроительную деятельность, набору типов объектов территориального планирования и градостроительного проектирования в каждом из них;

– по типам первичных планарных, линейных и узловых объектов, для которых должна определяться иерархия их значимости;

– по требованиям к описанию свойств первичных территориальных объектов и характеристик способности удовлетворять им.

Представляется, что эти предложения отвечают потребностям иерархии уровней формирования и проведения современной градостроительной политики РФ и после их профессионального обсуждения и доведения до уровня положений нормативных актов смогут служить основой структурирования банка данных в системах информационного обеспечения территориального планирования и градостроительного проектирования.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2013 г.