15.11.2013

ИСОГД и Закон

Автор статьи: Томилин Вячеслав Владиленович, директор ООО НВЦ «Интеграционные технологии».



Преамбула

Статья, которую Вы сейчас читаете, имеет долгую историю. Я никогда не хотел ее писать. И сейчас не хочу. Это своего рода долг, обязанность, дань профессиональному сообществу. Именно поэтому я позволю себе некоторую вольность и пространность изложения своих в общем-то очень простых и тривиальных мыслей.

Чтобы объяснить, как возникло это обязательство, необходимо привести несколько фактов, связанных с деятельностью организации, которой я руковожу. Заранее приношу свои извинения, если кто-то посчитает эти факты рекламой.

Нашей компанией была разработана первая автоматизированная ИСОГД, соответствующая действующему законодательству. После публикации 85-го приказа (а это было не в августе, а в начале декабря 2007 года) переработка заняла у нас три недели. Перед самым новым годом обновленная система была установлена в городе Ярославле. В феврале 2008 года был готов промышленный вариант системы. В апреле этого же года мы презентовали ее на муниципальной конференции ГИС-Ассоциации в Волгограде. В это время она работала уже минимум в трех городах. Мы первые получили свидетельство о регистрации программного обеспечения, которое так и назвали «Информационная система обеспечения градостроительной деятельности». Сейчас наши системы используются в 171 муниципальном образовании. Мы провели 43 обучающих семинара в 35 субъектах РФ, посвященных исключительно вопросам создания и ведения ИСОГД.

Поэтому, когда в сообществе активно обсуждаются темы типа «что нам делать с законодательством об ИСОГД?», несколько странным выглядит наше практически гробовое молчание. В конце концов это молчание нужно нарушить. Нарушаю.


Часть 1-я. О Сути

«В начале было слово»

В первый год существования нашей организации (2004 г.) был принят новый Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ), в котором появилось это понятие – «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности». И даже целая глава (пусть и состоящая всего лишь из двух статей) была посвящена этим системам. Не далек тот день, когда мы сможем отметить юбилей этого, без преувеличения, очень важного события для совершенно различных отраслей деятельности.

Вы уже поняли, что я решительно положительно отношусь к появившейся в 2004 году и существующей по сей день 7-й главе ГрК РФ? Думаю, да. Одно понятие (вчитайтесь внимательно – ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ) на несколько порядков сильнее и мощнее, чем, скажем, Градостроительный кадастр.

Даже на уровне образов: «Кадастр» – это фиксация, что-то «застывшее», «мертвое», а тут, напротив, «живое», «подвижное» – деятельность, градостроительная. И информационная система, которая эту деятельность обеспечивает. Скажем так: система, информационно обеспечивающая градостроительную жизнедеятельность. Вместо мертвой воды – живая. За один такой термин (сказать точнее – образ) я бесконечно благодарен авторам ГрК РФ 2004 года.

Мы можем разбирать дальше определения, читать подзаконные акты и прочее, но суть – в названии, в том понятии, в том образе, который возникает при прочтении и осмыслении этого термина. Позволю себе утверждать, что в реальности он имеет гораздо большее значение, чем его определение. Не верите? Проведите эксперимент: опросите 100 случайных главных архитекторов из разных уголков страны, задайте им сначала вопрос: «Как называется информационная система, которую вы обязаны вести по ГрК РФ?», а затем другой, если ответят на первый: «Что это?». Процент ответивших цитатой пункта 1 статьи 56 и будет вам доказательством.

Резюмирую: термин определяет образ, а образ определяет суть. Образ ИСОГД несет в себе огромный потенциал, силу и мощь. Кто как, а я отмечу 10-летний юбилей этого понятия.

Домашнее задание: оцените образ термина ФГИС ТП. Не пожалеете.


Часть 2-я. О несовершенстве

«… по образу и подобию…»

Пришло время поговорить и о самой нормативно-правовой базе ИСОГД. В большинстве статей/докладов/реплик/идей этим все начинается и заканчивается. Т.е. грубо: «Сейчас вот это и то плохо, давайте сделаем хорошо – так, мол, и сяк». Можно написать 5-10 страниц (кстати, они у нас есть, мы их еще в том же 2008 году и написали) о противоречиях в существующей базе НПА, рекомендаций о том, как поступать, предложений по их устранению. Не буду. Уже неоднократно написано, десятки раз переписано, сотни раз пересказано и тысячи раз обсуждено.

Лично мне интересно рассмотреть другой аспект этой проблемы: как и почему так получилось?

Почему из весьма прогрессивной и сильной 7-й главы ГрК РФ появился на свет не выдерживающий никакой критики с точки зрения элементарной логики и откровенно противоречащий в ряде своих положений тому же Кодексу 85-й приказ?

Имеем следующую последовательность: 7-я глава ГрК РФ (2004 г.) –> 363-е Постановление (2006 г.) –> 85-й Приказ (2007 г.). Тем, кто не помнит эти документы наизусть, рекомендую их прочитать (можно по диагонали) именно в таком хронологическом порядке. После прочтения каждого документа мысленно представьте себе ИСОГД.

Выводы, а они очевидны, сделайте сами.

Деволюция понятия, хаос, сложность, внутренняя противоречивость возрастают в разы.

С каждым новым документом от изначального образа Системы остается лишь едва уловимое жалкое его подобие.

Вот сейчас представьте себе, что у Вас был бы выбор – весь текущий букет НПА или только 7-я глава ГрК РФ – сделайте его. Только не надо про третий путь. Сейчас не об этом. Сейчас нужно выбрать – либо мало, четко, емко, но слабо детализировано или, напротив, чрезмерно детально, запутано, объемно, конкретно до такой степени, что в деталях исчезает смысл и суть. Не надо про серединный путь. Сейчас нужно выбрать одну из двух крайностей. Выбрали? Отлично.

А теперь вернемся в 2005 год.

Конференции, обсуждения, ожидания. Возбуждение высочайшее. Копии проекта постановления Правительства (будущего 363-го) расхватывают за секунды, читают, как будто дышат кислородом на высоте 6000 м. И практически все хотят знать, «что будет дальше», и не знают, «что делать сейчас». Все (конечно, почти) говорят об этом.

Говорило ли тогда профессиональное сообщество о том, что 7-й главы ДОСТАТОЧНО для реализации ее в жизнь?! Лично я такой позиции ни от кого не слышал. Обратной – повсеместно.

Небольшая ремарка – я сейчас рассуждаю не как юрист, я говорю о сути и о здравом смысле, элементарной логике.

И под лозунги сообщества «развивать, выполнять научно-исследовательские работы, совершенствовать, разъяснять, методически обосновывать, детализировать» вышло 363-е Постановление. Получили, расписались. Риторический вопрос: «Вы счастливы?».

Вот не знаю, как вы, а я – да. Разгадать ребус из разделов, книг хранения, общих и специальных частей, девятого псевдораздела, который состоит из подразделов для остальных разделов… Решить такую задачу дорогого стоит. И потом понять, что все это ПРОСТО НЕ НУЖНО. Что достаточно одного (!!!) единственного классификатора (готов математически доказать, хотя полагаю, что это уже и так всем, кто ведет ИСОГД, предельно ясно). А методика выдачи сведений, которая предусматривает сначала оплату сведений, а только потом анализ возможности их выдачи и в случае отсутствия таковой – начало процедуры возврата денежных средств?! Это ничем не хуже рассказов Марка Твена. Так что я был счастлив. Но я разработчик. А постановление – для муниципальных служащих. В их счастье я позволю себе усомниться.

Факт в том, что система, структуру и методику ведения которой описывает 363-е Постановление, это уже не та система, о которой идет речь в 7-й главе. Это уже подобие системы. Причем плохое.

Пойдем далее по нашей хронологической тропинке. ЦМИРиТ делает уже второй НИР по теме ИСОГД, общественность в нетерпеливом ожидании справочников и классификаторов. На весенней муниципальной конференции ГИС-Ассоциации в Череповце черновик НИРа расходится как водка во времена Горбачева. Основная идея звучит примерно так: «нам нужны справочники и классификаторы, чтобы все было совместимо, едино и правильно». Еще раз оговорюсь, что я упрощаю и гиперболизирую, но стараюсь достаточно точно передать суть настроений того времени.

И в декабре датированные августом приказы 85-й и 86-й предстают перед уже уставшей ждать публикой. Публика настолько устала, что просто не в состоянии понять 85-й приказ, который является опять же БезОбразным подобием Череповецкого НИРа. Плохим подобием плохого подобия системы, образ которой был определен ГрК РФ.

Размещение объекта на нескольких земельных участках


Часть 3. О реальности и о том, кто виноват и что делать

«Слово и дело»

Полагаю, что вывод уже напрашивается сам собой: да, всегда можно сказать: «Хотели как лучше, а…» (далее варианты в зависимости от степени признания своей ответственности в этом процессе). Однако, может, стоит попробовать не «хотеть как лучше», а просто взять и сделать. Чтобы работало. И решало задачи. И помогало жить. Информационно обеспечивать градостроительную деятельность, в конце-то концов. От этого хоть польза будет. Пользы от «хотим как лучше» лично я пока не наблюдаю. А наблюдаю безобразные подобия хорошей идеи.

И еще. Я не приемлю позиций и двойных стандартов профессионального сообщества в части сотрудничества и одновременно размежевания себя с Государством. Мы либо участвуем в процессе, либо нет. А если участвуем, то и несем ответственность за результат. И если результат плохой – МЫ ВСЕ В ЭТОМ ВИНОВАТЫ. Все сообщество, все без исключения. И наш моральный и профессиональный долг – исправлять это, если мы видим, что это плохо.

Осталось решить, как исправлять. Словом или делом.

Вот поэтому я ничего не хотел ни говорить, ни писать.

Вроде как должен, но каждый раз что-то внутри сопротивлялось, мешало, подсказывало: «Хватит, наговорились, написались, хочешь что-то изменить – сделай и покажи работу, а не бумагу».

Приведу цитату:

«…В г. Уфе эта дискуссия (что конкретно понимать под «государственным градостроительным кадастром»?) завершилась в 1996 г., когда под градостроительным кадастром решили понимать всю систему сведений (информацию) о территории города, которую использует в своей работе городской орган архитектуры и градостроительства (далее – ОАГ), а под АСВ ГГК – комплексную автоматизированную систему, обеспечивающую сбор, хранение и обработку такой информации, причем при полной автоматизации работы всего персонала ОАГ в рамках единой системы и в связи со смежными кадастровыми и реестровыми системами...». В.Г. Горбачев, директор ЦСИ «Интегро».

1996 год! Разницу в подходе чувствуете? Нужен результат – определи для себя все, что не ясно, и вперед, за работу. Писать код, вводить данные, запускать беспилотники, создавать навигационную сеть станций. Нет понятия региональных ИСОГД в Кодексе? А Тюменской, Калининградской, Ярославской, Воронежской, Смоленской, Нижегородской, Магаданской и многим другим областям это помешало?! Определили сами. Что не запрещено и соответствует полномочиям ОИГВ – то разрешено. Было бы желание.

Разве помешал классификатор 85-го приказа в городе Вологде разместить в ИСОГД более 40000 документов?! Нет.

Все просто: «Кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – оправдания».

Вот поставим себя на место оператора ИСОГД. И допустим, что нам нужно разместить документы в эту систему. Простая, на первый взгляд, обыденная задача. Однако первое, с чем сталкиваемся, что документы не возникают сами по себе – они являются следствием некоторого градостроительного процесса. И процесс этот, как правило, связан с некоторым проектируемым объектом. И выясняется, что объект этот может совершенно спокойно размещаться на нескольких земельных участках. Пример на иллюстрации.

Однако законодатель говорит нам, что на каждый участок – одно дело о ЗПЗУ. И что делать? Размещать один и тот же документ в каждое открытое дело? Или не размещать, потому как ситуация нетипичная? Далее в процессе градостроительной деятельности в этом конкретном примере на нашем пути встречаются такие документы, как «Акт выбора земельного участка», «Постановление ОМС о предоставлении ЗУ для строительства (проектирования)», «Заключение органов государственного пожарного надзора», «Постановление правительства ВО о предоставлении в безвозмездное срочное пользование ЗУ». Нашли такие документы в классификаторе 2.А 85-го Приказа? Я так и думал. Будете писать в Минрегион, чтобы он внес изменения в этот Приказ, предварительно согласовав их с Минэкономразвития? Сомневаюсь. Да, замечу, что у вас есть всего 14 дней с момента утверждения или получения копий этих документов. Не разместите – нарушите Градостроительный кодекс РФ.

Я не юрист, но что-то мне подсказывает, что лучше нарушить положение приказа и разместить данные документы, самостоятельно расширив классификатор 2.А, чем нарушать пункт 2 статьи 57 Градостроительного кодекса РФ.

С первой проблемой в Вологде тоже справились. С помощью автоматизированной ИСОГД.

Повторюсь: «Кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – оправдания».


Заключение

«Надежда умирает последней»

Это лишь один из множества примеров. Как я уже говорил, составлять многостраничные документы «о том, что плохо сейчас и как надо написать, чтобы было хорошо» – не мое. Мое – это взять и сделать. Сделать хорошо. А если не получилось – исправить. И тогда все встает на свои места. Становится понятно, что потом нужно написать. Ибо описать существующую успешно работающую технологию (в широком смысле слова) в форме некоторого НПА гораздо проще, чем плодить подобия по образам бумажно-юридических абстракций.

Заканчивая сейчас эту статью, я возвращаюсь к своей обыденной деятельности. А именно – созданию и внедрению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. И я надеюсь, что система, над которой я сейчас работаю, принесет пользу. И на то, что она будет лучше ранее созданных аналогичных систем. И на то, что она тоже будет очередной песчинкой на чаше весов, которая, возможно, убедит кого-то отразить объективную действительность, данную нам в ощущениях, в форме хороших нормативно-правовых актов.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2013 г.