15.07.2013

К вопросу определения ограничений и обременений или что «не заметил» законодатель

Автор статьи: Усович Лариса Владимировна - генеральный директор ООО "Центр развития континентального права". 


Как известно из теории гражданского права, право собственности по объему власти, предоставляемой субъекту прав, является самым обширным и полным из всех гражданских прав. «Власть собственника находит препятствия к своему безграничному распространению только там, где закон, в интересах общего блага, не поставил ей предел в виде специальных и точно указанных ограничений" . Следуя логике Концепции развития гражданского законодательства в части укрепления гражданских прав путем их государственной регистрации пункт 1 статьи 8.1. Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также ГК РФ) установил, что права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества (права на имущество) подлежат государственной регистрации только в случаях, предусмотренных законом. В отношении таких объектов права как недвижимое имущество ГК РФ выделены как подлежащие государственной регистрации 1- права на недвижимость, 2- ограничения прав на недвижимость, 3- обременения недвижимости. Какого либо терминологического отличия ограничений права и обременений имущества либо дефиниции указанных понятий сегодня Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит. Видимо, раскрытие понятий «обременение имущества» и «ограничение права» предполагается в соответствующих разделах ГК РФ, в частности в разделе, регулирующем вещные права на имущество, но в настоящее время эти определения в ГК РФ не содержатся, хотя и в некоторой части раскрываются в иных федеральных законах .

Следуя логике пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, который определяет, что государственной регистрации прав на недвижимое имущество подлежат вещные права и их ограничения, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав» (далее также Закон о регистрации) в статье 1 закрепляет понятия ограничения (обременения) как «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других)», тем самым объединяя случаи, когда субъекты публичного права (государственные и муниципальные органы) вмешиваются в частные правоотношения юридических и физических лиц путем ограничения принадлежащих субъектам частного права вещных прав на недвижимость, и поведение (волеизъявление) граждан или иных субъектов гражданских прав, на основании соответствующих норм закона добровольно возлагающих на себя ограничения по владению, пользованию и распоряжению недвижимым имуществом. Правила ведения Единого государственного реестра прав (далее ЕГРП) также не содержат разграничения указанных понятий. Таким образом, на сегодняшний день в практике сложилось понимание ограничений и обременений как синонимов применительно к недвижимости и обусловлено это соответствующими положениями Закона о регистрации.

Очевидно, что допущенная некорректность определения в ГК РФ и Законе о регистрации рассматриваемых терминов приводит к смешению указанных понятий и, следовательно, возможным злоупотреблениям, снижению гарантий правообладателям, меры их защищенности, прежде всего в результате действий органов публичной власти, в первую очередь органов местного самоуправления.

Основываясь на нормах действующих законов, положениях Концепции можно утверждать, что правоприменительная практика в части разграничения понятий «обременение» и «ограничение» уже сложилась. Тем не менее, содержание этих понятий различно, эти различия носят не только существенный, но и принципиальный характер. Отличие ограничений от обременений состоит в том, что в последнем случае субъекты правоотношений добровольно, определяя меру должного поведения в соответствии с законодательством, приобретают по своей воле и в своем интересе определенные виды ограниченных вещных прав (например, ипотека, сервитут ), ограничения же устанавливаются в отношении уже имеющихся вещных прав на недвижимость (зоны с особыми условиями использования территорий, защитные зоны и т.д.). Наиболее известным и часто применяемым на практике ограничением права является арест недвижимого имущества, который ограничивает собственника или титульного владельца в осуществлении им своих правомочий в отношении принадлежащего им недвижимого имущества.

Обременение же по сути своей всегда право. Субъективное право лица возникает по основаниям, устанавливаемым ГК РФ, по воле лица, приобретающего соответствующие права. Ограничение - это всегда только стеснение права, устанавливаемое в публичном интересе. В отличие от обременений, возникающих на основании, как правило, гражданско-правовой сделки, ограничение возникает исключительно из акта органа государственной власти или местного самоуправления. Органы публичной власти, устанавливая ограничение, действуют не в интересах собственника или иного лица, а исключительно в интересах неограниченного круга лиц, поэтому из ограничения не может и никогда не возникает чье-то право, даже в случае, когда с инициативой в установлении конкретного ограничения, например, ареста, выступает конкретное лицо.

Устанавливая в Федеральном законе от 30 декабря 2012 года № 302 – ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее также 302-ФЗ) правило об обязательной государственной регистрации ограничений и обременений следует исходить из того, что государственной регистрации подлежат только те вещные права, их ограничения и обременения недвижимого имущества, в отношении которых закон это предусматривает. При этом можно сделать вывод о неточности, допущенной законодателем при принятии 302-ФЗ, поскольку последствия государственной регистрации ограничений и обременений не раскрываются, следовательно, установление (формализацию) процедур и, видимо, последствий такой регистрации необходимо осуществить в специальном законе .

Следует исходить из того, что обременение вещи возникает в случаях, установленных законом, на основании гражданско-правовой сделки, поэтому установление обязательности государственной регистрации такого обременения обусловлено стремлением государства обеспечить гарантии наступления правовых последствий, связанных с приобретением такого права и внесения записи о возникающих в связи с этим обременениях участниками гражданских правоотношений. Как право, так и обременение возникают с момента государственной регистрации, по воле лиц, действия которых направлены на приобретение соответствующих прав и установление корреспондирующих (связанных) с этими права обременений. Иными словами процедуры и правила по государственной регистрации субъективных прав и возникающих при этом обременений имущества должны быть одинаковы.

Ограничение права возникает на основании акта органа государственной власти или местного самоуправления, которые вступают в силу с момента их официального опубликования в установленном законом порядке и порождают возникающие из этих актов правовых последствия из предусмотренных указанными актами ограничений, следовательно, установление обязанности по государственной регистрации такого ограничения возможно трактовать как обязательность отражения в публичном реестре (в данном случае реестре прав) сведений об установлении таких ограничений в соответствии с процедурой, предусмотренной специальным законом . Иными словами внесение записи об ограничении (государственная регистрация ограничений) должно осуществляться в связи со вступлением акта, порождающего такие ограничения, вопреки воле правообладателя, и, по общему правилу, без его участия.

Ввиду того, что ограничения возникают из актов органов государственной власти и местного самоуправления, регулируемые отношения в связи с установлением таких ограничений, по сути, не являются гражданско-правовыми, можно предположить, что сфера регулирования вопросов установления ограничений не лежит исключительно в рамках гражданского законодательства. Отражение этих норм в ГК РФ свидетельствует об их важности для оборота недвижимости, но не дает возможности в полном объеме регулировать содержание и процедуры установления таких ограничений, поэтому гражданское законодательство, даже раскрывая терминологически понятие «ограничение права», теоретически не может установить полный перечень ограничений, что предполагает также их регулирование нормами административного права, т.е. могут существовать ограничения права, которые будут устанавливаться иными закона, регулирующими административные отношения, например, Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством о недрах и иными законами.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Следовательно, ограничение вещного права на недвижимость для лица, в пользу которого оно устанавливается, действует в отношении этого лица с момента издания органом власти соответствующего акта и его опубликования в порядке, установленном законом. В силу того, что ограничения устанавливаются в публичном интересе, такие ограничения могут создавать стеснения не только для собственника недвижимости, но и для иных лиц, круг которых зачастую не может быть ограничен .

Очевидно, что сказанное выше не означает, что сведения об уже установленном ограничении появляются в публичном реестре одномоментно, т.е. в день издания и опубликования соответствующего акта органа власти , такие сведения могут и не появиться в реестре прав вовсе, если орган власти, издавший соответствующий акт, не выполнит возложенные на него обязанности по предоставлению сведений в орган по государственной регистрации прав. Однако установление законом обязательности государственной регистрации ограничений свидетельствует о возложении обязанности по представлению на государственную регистрацию прав документов, порождающих такие ограничения. При этом необходимо стремиться к установлению минимальных сроков по предоставлению таких документов и по внесению соответствующих записей об ограничении в публичный реестр прав.

Необходимо также рассмотреть вопрос о последствиях отсутствия государственной регистрации ограничений. Как было отмечено выше, в отличие от государственной регистрации прав и обременений, которые возникают с момента их государственной регистрации, ограничения возникают с момента официального опубликования акта органа государственной власти или местного самоуправления, их порождающего. При этом утверждение о том, что такие акты порождают обязанности только для определенных лиц, и не порождают обязанностей для всех остальных, следует признать не соответствующим их правовой природе. Официальное опубликование как раз и направлено на придание документу общедоступности, а требование об обязательности официального опубликования не может трактоваться иначе, чем как требование об установлении обязательности соблюдения установленных этим актом ограничений любым лицом. Можно предположить, что норма об обязательности проведения государственной регистрации ограничений позволит неограниченному кругу лиц, и в том числе собственнику недвижимости, права которого ограничиваются, полагающемуся на достоверность данных публичного реестра, противопоставить свои требования о возмещении убытков лицу или органу, не выполнившему установленные законом обязанности по внесению сведений (формировании записи) в государственный реестр прав. По-видимому, такие требования можно будет предъявить только в случаях, установленных законом.

Исходя из вышеизложенной модели правового регулирования, на наш взгляд, положения об обязательности государственной регистрации ограничений в случаях, установленных законом, следует трактовать следующим образом. Под государственной регистрацией понимается в этом случае отражение сведений об ограничениях в реестре прав. Внесение таких сведений осуществляется органами по государственной регистрации на основании направленных им заявителем документов, т.е. предоставляемых органами, принявшими акт об установлении соответствующих ограничений. Граждане и юридические лица обязаны соблюдать стеснения, возникающие из установленных ограничений, в силу того, что такие ограничения возникают с момента вступления в силу соответствующего акта. При этом в случае совершения сделок с недвижимостью, лицо, которое опиралось на сведения реестра прав, признается действующим добросовестно, если оно не знало о наличии установленного ограничения при отсутствии соответствующей записи об этом в реестре. В этом случае такое лицо вправе потребовать возмещения убытков, которые у него возникли в связи с не отражением в реестре прав соответствующих сведений о возникших ограничениях. Следует исходить из того, что такие требования могут быть предъявлены указанным лицом к органу по государственной регистрации прав, по вине которого не были внесены записи об ограничениях, либо к органу государственной власти или местного самоуправления, принявшему соответствующий акт, сведения которого не были своевременно направлены в органы по государственной регистрации прав и соответственно не нашли отражения в реестре. Наряду с гражданско-правовой ответственностью, в этом случае целесообразно также законодательно закрепить административную ответственность органов по государственной регистрации прав и органов власти, устанавливающих ограничения. При этом на практике допустимы случаи, когда государственную регистрацию права на недвижимое имущество необходимо будет проводить одновременно с государственной регистрацией ограничения такого вещного права.

Из изложенного выше можно сделать следующие выводы:

1. Понятия «ограничение права» и «обременение вещи» требуют раскрытия в законодательстве. Указанные термины по своей правовой природе гражданско-правовые, относятся к наиболее важным понятиям в системе гражданского права, их раскрытие возможно только в Гражданском кодексе Российской Федерации.

2. В отличие от обременений вещи, которые по сути своей права, перечень которых определяется ГК РФ, ограничения есть стеснения правообладателя, возникающие из актов органов государственной власти и местного самоуправления. Закрытый перечень ограничений и их содержание в полной мере не могут быть установлены гражданским законодательством. Указанный перечень ограничений может оставаться открытым, следовательно, и установление обязательности по их государственной регистрации может вводиться иными законами.

3. Установление требований о государственной регистрации обременений и ограничений в ГК РФ требует внесения изменений в законодательство о государственной регистрации прав и в иные законы, регулирующие административные отношения по установлению соответствующих ограничений. В части законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество законом необходимо закрепить процедуры по государственной регистрации обременений по аналогии с процедурами по государственной регистрации прав, а также процедуры по государственной регистрации ограничений. Указанные процедуры принципиально различны по своему содержанию, поскольку в последнем случае участником этих отношений выступают органы публичной власти, издающие акты, сведения которых отражаются в реестре прав.

4. Установление обязательности государственной регистрации ограничений возникающих из актов органов государственной власти и местного самоуправления и установление обязанности для этих органов по представлению документов на государственную регистрацию предполагает установление ответственности для этих органов за неисполнение возложенной на них обязанности. В силу принципа публичной достоверности реестра прав и обязательности отражения сведений об ограничениях, законодательство должно гарантировать возмещение убытков, возникающих у лиц, опиравшихся на недостоверные сведения реестра, в связи с ненадлежащими действиями органов власти и органов по государственной регистрации прав. Такая ответственность может быть установлена федеральными законами, регулирующими деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в части принятия ими актов об установлении ограничений. Также необходимо решить вопрос об установлении административной ответственности должностных лиц этих органов на неисполнение обязанности по представлению документов на государственную регистрацию прав, что требует внесения изменений в Кодекс об административных правонарушениях.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2013 г.