15.07.2013

Проблемы разработки генеральных планов сельских поселений

Автор статьи: Сергей Викторович Скатерщиков

окончил географический факультет МГУ по специальности «Физик-географ». Около 20 лет работал в Госцентре «Природа» по направлению «Использование космических изображений для изучения и картографирования современного состояния и использования ландшафтов». Кандидат географических наук. Автор более 100 научных трудов и 2 монографий. Соучредитель и генеральный директор НПИ «ЭНКО».


Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ), принятый в декабре 2004 года, предусматривает разработку документов территориального планирования разного уровня: схемы территориального планирования (далее – СТП) Российской Федерации, СТП субъектов РФ, СТП муниципальных районов, генеральные планы городских округов и поселений. При этом внесенные в ГрК РФ изменения предусматривают, что «представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки генерального плана поселения и о подготовке правил землепользования и застройки…» (ст. 18, ч. 6).

Особый интерес представляет вопрос именно разработки генеральных планов сельских поселений, поскольку в истории российского градостроительства документы такого рода практически не разрабатывались. Кроме того, действующее административно-территориальное деление страны появилось совсем недавно. До этого в ряде случаев разрабатывались генеральные планы и проекты планировок центральных усадеб колхозов-совхозов, отдельных достаточно крупных сельских населенных пунктов, но генеральные планы сельских поселений в сегодняшней трактовке этого термина не разрабатывались никогда.

Есть, конечно, философский вопрос, нужны ли вообще генеральные планы сельских поселений в их современном виде? И вопрос этот совсем не праздный в условиях современной России, когда площадь отдельных сельских поселений многократно превышает площадь крупных городов, а население иногда не достигает и тысячи человек (рис. 1).

Административно-территориальное деление Гатчинского района

Поэтому первым делом возникает вопрос, что должен представлять собой генеральный план сельского поселения?

Для городского поселения или городского округа задача достаточно понятна: это стратегия градостроительного развития, проектное функциональное зонирование территории с выделением зон различного функционального назначения (жилых, производственных, рекреационных, общественно-деловых и др.)[1], развитие инфраструктуры. Но для сельских поселений – это незначительные (по площади) земли населенных пунктов и очень большие территории земель сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, земель прочих категорий (рис. 2). 

Земли разных категорий в Гамовском сельском поселении Пермского района

По сути, генеральный план сельского поселения по своему содержанию приближается скорее к схеме территориального планирования, чем к традиционному генеральному плану. Это связано со следующими причинами.

Во-первых, генеральный план реализуется на практике путем разработки правил землепользования и застройки, в которых на основе проектного функционального зонирования генерального плана выделяются территориальные зоны, определяются планировочные ограничения и градостроительные регламенты, составляющие основной смысл правил землепользования и застройки. Но при этом градостроительные регламенты разрабатываются только на застроенные территории и территории предполагаемого градостроительного освоения. А для подавляющей территории сельского поселения градостроительные регламенты в соответствии со ст. 36 ч. 6 ГрК РФ не устанавливаются[2]. В подавляющем большинстве случаев в сельских поселениях территории, подлежащие градостроительному регламентированию, занимают ничтожный процент от общей площади поселения. Перспективная массовая застройка может предлагаться в единичных случаях и главным образом для сельских поселений, непосредственно граничащих с крупными и крупнейшими городами. Но дело в том, что такое градостроительное освоение, как правило, должно быть уже предусмотрено (в случае необходимости) генеральными планами городов такого типа в качестве, например, резервных территорий для жилищного или промышленного строительства, или в СТП муниципального района или субъекта Федерации. Ясно, что в современных условиях само по себе сельское поселение не может планировать и тем более реализовать такие проекты.

Для всех сельских поселений в настоящее время актуальным является только перевод земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов с чисто утилитарной целью привлечения инвесторов и увеличения капитализации земельных ресурсов. Именно для этих целей, как правило, и принимаются решения по разработке генеральных планов сельских поселений. Но столкнувшись с процедурой согласования перевода сельскохозяйственных земель (через Правительство субъекта) и земель лесного фонда (через Правительство РФ), зачастую администрации сельских поселений просто отказываются от проектов развития своих территорий. В принципе их можно понять. По закону надо срочно утверждать генеральный план и правила землепользования и застройки, а процесс согласования с вышестоящими инстанциями достаточно долог, результат непредсказуем. (Отвлекаясь от темы статьи, замечу, что практически во всех субъектах Федерации и в Минрегионе процесс согласования не соответствует ч. 1 и 2 ст. 25, конкретно устанавливающим, что именно подлежит согласованию уполномоченным Правительством РФ федеральным органом и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. На самом деле замечания поступают по всем разделам проектов).

Во-вторых, вопросы развития транспортной инфраструктуры и принципиальные вопросы развития инженерной инфраструктуры, в частности электро- и газоснабжения, решаются на стадии разработки СТП муниципального района, а в генеральных планах сельских поселений эти решения транслируются иногда с минимальными уточнениями.

В третьих, сельские поселения в силу специфики российского государственного управления в 99% случаев не в состоянии разработать и реализовать стратегию своего социально-экономического развития без финансовой помощи муниципального района и государственных структур. Чтобы получить такую помощь, в свою очередь, необходимо, чтобы стратегия социально-экономического развития данного сельского поселения не противоречила стратегии социально-экономического развития муниципального района и субъекта РФ, то есть каким-то образом присутствовала в СТП муниципального района и субъекта РФ.

Все это говорит о том, что если уж разрабатывать генеральные планы сельских поселений, то это надо делать единовременно для всего муниципального района и, желательно, в одном комплекте с СТП. Мы говорили об этом много раз, но в силу разных причин реализовать это смогли лишь в одном муниципальном районе – Приозерском Ленинградской области.

Итак, что же остается в генеральном плане сельского поселения:

– Разработка предложений по планируемым границам населенных пунктов и выделение границ земель различных категорий (по идее, но далеко не всегда, границы земель имеются в земельном кадастре).

– Функциональное зонирование территорий населенных пунктов и обоснование изменения границ земель различных категорий (как правило, перевод земель сельскохозяйственного назначения и других категорий в земли населенных пунктов) под определенную функцию (как правило, ИЖС).

– Мероприятия по реконструкции транспортной и инженерной инфраструктур местного значения.

– Выделение (или закрепление существующих) рекреационных территорий.

– Выделение зон с особыми условиями использования территорий (как правило, они имеются в СТП района и в генеральном плане могут лишь несколько конкретизироваться благодаря более крупному масштабу проектирования).

В связи с этим возникает вопрос, как могут выдвигаться ГрК РФ абсолютно идентичные требования для разработки генеральных планов крупнейших городов, например, с миллионным населением, малых городов с населением менее 50000 человек и сельских поселений с населением, в лучшем случае, в несколько тысяч человек, а то и гораздо меньше?

В одних случаях (для городов) это массово застроенные территории, большие промышленные зоны и сложное зонирование, серьезнейшие транспортные и инфраструктурные проблемы, необходимость решения экологических проблем и пр. В других (для сельских поселений) – это абсолютно иные вопросы: рациональное ведение сельскохозяйственного производства, сохранение и рациональное использование лесных, водных и прочих ресурсов, создание условий для туризма и рекреации, развитие индивидуального жилищного строительства и пр. Задачи несопоставимы, а состав документации по ГрК РФ совершенно идентичный (в ГрК РФ одна статья 23: «Содержание генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов». То есть содержание единое, например, для миллионного города и сельского поселения с населением менее 1000 человек).

Совершенно очевидно, что единое содержание для генеральных планов городских округов, городских поселений и сельских поселений является нонсенсом, поскольку эти генеральные планы решают разные социально-экономические, территориальные и градостроительные задачи. Поэтому, как нам кажется, каждый из этих видов генеральных планов «заслуживает» своей статьи в ГрК РФ.

По крайней мере, наш опыт работ с сельскими поселениями (а НПИ «ЭНКО» разработал и утвердил более 200 генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений во многих субъектах РФ, расположенных в разных физико-географических условиях /рис. 3-5/) говорит о том, что этот вопрос требует специальных исследований. Конечно, сельские поселения в РФ многообразны, но даже их типология не разработана. 

Генеральный план Запорожского сельского поселения Ленинградской области
Генеральный план Рождественского сельского поселения Ленинградской области

Есть насущная необходимость не «гнать» изготовление генеральных планов и правил землепользования и застройки всехсельских поселений «к концу года», которыми большинство сельских поселений, кстати сказать, пользоваться и не будет. Следует провести серьезные научные и практические проработки данного вопроса, круглые столы и научные конференции с участием представителей самих сельских поселений для определения социально-экономической и политической позиции страны к развитию сельских поселений вообще и, в частности, сельских поселений, располагающихся в разных географических и разных экономических районах, что накладывает существенные особенности на их развитие.

Правила землепользования и застройки (градостроительное зонирование) Мичуринского сельского поселения Ленинградской области

В конце концов, нельзя забывать о том, что если более 3/4 населения России проживает в городских поселениях, то собственно территория городов не занимает и 1% территории страны. Все остальное – это территории сельских поселений или межселенные территории (или территории городских поселений, не являющиеся городом в нормальном понимании этого термина). Так что мы собираемся с ними делать? Для чего они нужны Российской Федерации? Как их поддержать и содержать? Схемы территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов в силу масштаба картографических материалов и в силу поставленных перед ними ГрК РФ задач не решают проблем развития сельских поселений. Поэтому совершенно ясно, что генеральные планы сельских поселений нужны, но должны нести иную нагрузку, чем генеральные планы городских поселений и городских округов. Главным в них должно быть не определение территорий для «массового строительства всех видов», которого здесь быть не может по определению, а рациональное природопользование. То есть генеральный план сельского поселения должен содержать, главным образом, мероприятия по рациональному использованию:

- земель сельскохозяйственного назначения, в т.ч. необходимость проведения мелиоративных работ, эффективного использования существующих сельскохозяйственных угодий, выделение территорий под садоводческие и дачные товарищества и пр.;

- лесных ресурсов, в т.ч. в лесохозяйственных и рекреационных целях;

- продуктов сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства (оценка эффективности создания перерабатывающих производств, что наиболее очевидно для сельских поселений);

- объектов культурного наследия в целях развития познавательного туризма и т.д.

Безусловно, желание создать документацию территориального планирования на всю территорию страны в виде генеральных планов городских округов и поселений является положительным фактором. Помимо того, что каждая территория будет иметь план своего территориального развития, это даст возможность произвести фактическую инвентаризацию территории страны, оценить эффективность ее использования. Однако мы считаем необходимым, как уже было сказано выше, провести серьезные научно-практические исследования по определению содержания генеральных планов сельских поселений под эгидой Министерства регионального развития РФ, поскольку специфика разработки генеральных планов именно сельских поселений в ГрК РФ не определена, задачи не сформированы, состав документации практически не определен.

Особо следует обратить внимание на то, что в стране фактически отсутствуют реальные концепции социально-экономического развития сельских поселений, которые, по нашему мнению, должны разрабатываться на уровне муниципальных районов и содержать консолидированную научно-обоснованную программу практических шагов по обустройству и развитию территорий сельских поселений.



[1] Хотя при нынешней трактовке городских поселений и городских округов в их территорию могут попадать большие площади земель различных категорий, в том числе и сельские населенные пункты. Есть примеры, когда «городскими округами» объявляются бывшие административные районы, включающие сотни населенных пунктов, но это отдельная тема.

[2] «Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон».


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2013 г.