15.07.2013

Решение проблем информационного взаимодействия при внедрении информационных систем в муниципальном управлении

Автор статьи: Збитнев Владислав Анатольевич - начальник отдела ИОГД департамента строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска. 


В мэрии города Новосибирска с 2011 года идет активное внедрение системы электронного документооборота (далее – СЭД), системы управления градостроительным развитием территории (далее – СУРТ) и системы межведомственного электронного взаимодействия (далее – СМЭВ). Каждая из этих систем обладает своей прикладной спецификой, своими объектами управления и своей программной платформой.

В качестве единой среды управления документами в мэрии внедряется система организации электронного документооборота «EOS for Sharepoint 2010», созданная компанией «Электронные офисные системы» (далее – «ЭОС») на базе Microsoft SharePoint 2010. Система позволяет осуществлять регистрацию и контроль входящей корреспонденции, отслеживать исполнение поручений, готовить проекты документов, заверять их электронной подписью и отслеживать обмен документами между структурными подразделениями мэрии посредством веб-интерфейса.

Для обмена сведениями между мэрией города Новосибирска, федеральными и региональными органами власти, а также для получения запросов из Единого портала государственных услуг через СМЭВ внедряется «Межведомственная автоматизированная информационная система» (далее – МАИС), созданная на базе открытых программных технологий Alfresco и Liferay.

В департаменте строительства и архитектуры мэрии, в свою очередь, внедряется «Система управления развитием территории», построенная на базе решений омского института территориального планирования «Град». Система базируется на сочетании технологий Microsoft .NET 4.0, Oracle Database, MapXtreme и представляет собой комбинацию систем управления документооборотом, административными процессами и пространственными данными.

Каждая из систем содержит в себе функционал управления записями и элементы документооборота, при этом каждая из них зачастую требует от сотрудников внесения одних и тех же данных. Выход из ситуации был найден в интеграции информационных систем. Сначала пользователи СУРТ получили возможность работать с документами, поступающими из СЭД и направляемыми в СЭД. Компанией «ЭОС» были предоставлены программные модули интерфейсных сервисов, с одной стороны, и модуль интеграции СУРТ, развернутый на сервере MS SharePoint, с другой стороны. Затем в опытную эксплуатацию была введена система интеграции СУРТ с МАИС, которая обеспечивает регистрацию документов-оснований для межведомственных запросов через СМЭВ и выдачу обратно в СМЭВ информации о ходе исполнения услуг и запросов. Интеграция с автоматизированной информационной системой обеспечения градостроительной деятельности (далее – АИСОГД) и системой управления муниципальным имуществом была произведена путем непосредственного доступа к базам данных и обмена репликами на базе решений Oracle.

В настоящее время интеграция продолжается, но уже появился ряд вопросов, решение которых требует пересмотра как принципов работы с бумажными документами, так и принципов использования информации, получаемой в процессе информационного обмена между системами.

Проблема извлечения полученных данных

Принятые по каналам информационного взаимодействия электронные документы обладают достоверностью только в том виде, в котором они подписаны электронной подписью, то есть в машиночитаемом. Чтобы перевести документ в удобный для чтения вид, над ним производится операция преобразования. Для принятия квалифицированного решения документ подвергается загрузке в реляционную базу данных информационной системы для дальнейшего сличения с другими объектами управления. Например, кадастровая выписка на земельный участок, содержащая координаты характерных точек границы контуров земельного участка, может использоваться только после её загрузки в геоинформационную систему и отражения полученного контура на общей карте. В итоге специалист, ответственный за принятие решения, вынужден работать не с самим документом, а с его трансформированным и не всегда точным представлением.

Проблема идентификации и классификации объектов

Зачастую при описании стандартов информационного обмена в качестве параметров указывается не однозначный идентификатор объекта, а набор текстовых параметров, пытающихся описать объект. В результате стороны теряют целевой объект и получают массу неточно описанных объектов.

В информационной системе обеспечения градостроительной деятельности единицей ведения делопроизводства выступают книги и дела о застроенных или подлежащих застройке земельных участках с группировкой по кадастровым номерам. На веб-сайте методической поддержки 210fz.ru описан стандарт информационного обмена «Сведения, содержащиеся в разрешении на строительство». Из него следует, что параметром запроса к ИСОГД будет являться не кадастровый номер участка, а наименование и адрес объекта. В ряде городов разрешение на строительство выдается по строительному, а не почтовому адресу. Кроме того, сам адрес никогда не являлся идентификатором объекта. Выявить номер дела о земельном участке, а также какое из разрешений на строительство к какому адресу здания относится, практически невозможно.

Проблема переноса данных между бумажной и электронной формами

Падежи, множества, оговорки, исключения, избыточные уточнения, присутствующие в документах, создают серьезные проблемы при извлечении конкретных фактов. Например, исключив из предложения «разрешение на строительство здания склада – II этап строительства зданий складов непродовольственных товаров» фразу «разрешение на строительство» и точно перенеся данные в информационную систему с неверным падежом и множеством, мы получим совершенно другую информацию.

Проблема хранения документа-основания

Для многих разработчиков информационных систем не ясна сама постановка проблемы, ведь данные, полученные от других систем, загружены в базу данных. Данные можно всегда просмотреть, и они якобы достоверны. Фактически эти данные не являются электронным документом, который был получен вместе с электронной подписью отправителя. Ни региональные, ни федеральные операторы СМЭВ не обязаны обеспечивать хранение отправляемых документов, поэтому по умолчанию вся ответственность за хранение документов-оснований лежит на получателе. Если органы надзора истребуют документ-основание, то демонстрировать информацию из собственной базы данных будет некорректно.

Читаем стандарты

Возможно, проблему хранения записей мог бы решить ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008 «Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть 1. Принципы». В этом ГОСТе раскрывается назначение метаданных: защищают документы как свидетельства деловой деятельности, облегчают понимание, обеспечивают доказательную силу документов, обеспечивают гарантии подлинности, обеспечивают управление доступом к документам, поддерживают эффективный поиск, поддерживают интероперабельность, обеспечивают логическую связь с контекстом создания и воспроизведения документов, обеспечивают миграцию документов в другие среды. В ГОСТе есть указание на схемы кодирования структур документов с использованием уходящих из употребления схем DTD, при этом не раскрывается принцип размещения данных и метаданных в реляционных базах данных, где форма документа принимает распределенную форму.

Проблему интерпретации электронных документов, полученных в результате информационного обмена, также не решает ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». В этом стандарте представлен формат сообщения и формат сеанса обмена, в результате которого одна сторона получает от другой стороны некое сообщение с приложенными к нему документами и поручениями.

Таким образом, процесс преобразования полученного от внешней системы электронного документа в форму электронных записей никак не решается с использованием указанных стандартов. Когда речь идет о текстовых или бинарных данных (векторная графика, изображения, формулы), вопрос интерпретации стоит не так остро, как в случае с геоинформационными системами. Достаточно изучить ГОСТ Р 52573-2006 «Геоинформация. Метаданные», чтобы получить представление об отличии метаданных пространственных данных от метаданных документов.

Опыт поиска путей решения

Решения, предлагаемые поставщиками информационных систем, обычно опираются на безграничную ответственность специалистов, которые вносят данные. Реальный опыт ведения таких систем показывает, что сотрудники приходят и уходят, а наказания и поощрения не влияют на качество всего массива данных. Формальными программными методами можно выявить только грубые ошибки. Качественные ошибки не всегда выявляются в момент ввода, и по прошествии времени начинают вводить в заблуждение новые поколения пользователей данных. Выявление автора ошибки не всегда позволяет выявить обстоятельства ее появления и устранить последствия, особенно если ошибка была создана более двух лет назад.

Основной принцип, который, на мой взгляд, должен лежать в основе любой информационной системы управления, состоит в том, что внесение или изменение записей производится только посредством специально подготовленных для каждого действия форм ввода в рамках инициированного административного процесса. Этот принцип позволяет установить требования к заполнению информации сотрудниками и обеспечить контроль качества данных в процессе работы с объектами управления. Большая роль при внедрении такого принципа лежит на подразделениях организационно-контрольной работы, которые получают новый инструмент контроля исполнительской дисциплины. В результате, пока качественные данные не появились в системе, работа сотрудника считается невыполненной.

Проблему несоответствия классификации объектов управления разными организациями практически невозможно решить без выявления прецедентов и разбора конфликтных ситуаций всеми сторонами. Участвовать в этом должны не только IT-разработчики, но и специалисты по организации делопроизводства, юристы. Формирование дел, судьба объектов при передаче, разделении, объединении, связь с другими объектами и многие другие проблемы информационной семантики должны быть переведены на язык прикладных специалистов в виде возможных конфликтных сценариев. Работа над созданием таких сценариев и их разбор всеми сторонами информационного взаимодействия снижает риск последующей масштабной перестройки системы хранения и обработки поступающих данных.

Проблему искаженной трансляции данных при воспроизведении в печатной форме решил следующий принцип: печатные формы документов создаются только посредством генерации шаблонного текста из внесенных данных. Нельзя позволять сотрудникам самостоятельно корректировать полученный текстовый документ. Отрицательным моментом стала потребность в максимальной готовности к корректировке структуры базы данных, макетов форм и шаблонов документов при появлении исключительной административной ситуации. Важным моментом, который решил проблему, явилось то, что СУРТ поддерживает падежные преобразования при генерации печатных форм и содержит свои редакторы структуры данных, форм ввода данных и печатных форм. Конечно, лучшим способом решения проблемы трансляций является переработка и утверждение форм, ориентированных на машинное воспроизведение, но, к сожалению, федеральным законодательством утверждены формы, не приспособленные для машинного воспроизведения.

Проблему хранения документов-оснований невозможно решить, если сведения предоставляются не в виде электронного документа, а в виде отображаемого текста в интернет-браузере. В этом случае необходимо заключение соглашения между организацией-отправителем и получателем о том, что отправитель, демонстрирующий специалисту документ через интернет-браузер, обеспечивает гарантированное хранение отображенных электронных документов в собственной информационной системе в течение всего нормативного срока хранения, включая подписи отправителя и сертификаты корневых узлов. В случае если организация-получатель может принять электронный документ, необходимо внедрение системы электронного архива, который не является обычной базой данных или файловым хранилищем. Электронный архив должен обеспечить хранение сертификатов, электронных подписей и подписанных документов вне зависимости от сбоя отдельных технических элементов, попыток внесения изменений в документы с любым уровнем доступа пользователя и обеспечить физически удаленное резервирование данных.

В заключение хочется сказать, что решение проблем методом проб и ошибок не самый удачный путь. Вынужден отметить, что наука о документах, которой является документоведение, катастрофически отстает от развития информационных технологий. Многие организации пребывают в состоянии неведения относительно правовых перспектив формируемых информационных ресурсов и качества получаемых электронных документов от внешних адресатов. Обоснованное недоверие к электронным документам, в свою очередь, приводит к повышению роли бумажного документа и вынужденному дублированию сведений с созданием новых ошибок.

Выход из ситуации неопределенности и ожидания накопления негативной судебной практики в условиях отсутствия законодательства я вижу в принятии нормативных актов федерального уровня в отношении электронного документа и его использования в государственном управлении с целью закрепления в нем отдельных фундаментальных принципов, изложенных в европейском своде стандартов MoReq2 2008 «Типовые требования к управлению электронными документами».


Архив журнала "Управление развитием территории", № 2/2013 г.