06.05.2013

Проблемы административных барьеров в строительстве и вопросы "точечной застройки"

Автор статьи: Борздова Наталья Витальевна, заместитель руководителя Службы жилищного и строительного надзора ХМАО - Югры. 


Так сложилось в последнее время, что только «ленивый» не обсуждает проблемы административных барьеров в строительстве и вопросы так называемой «точечной застройки».

Как показывает практика работы в сфере градостроительной деятельности и государственного строительного надзора, данные понятия очень тесно связаны между собой.

Ни для кого не секрет, что застройщикам интересны земельные участки для строительства в застроенных территориях. Экономия средств на подключение инженерных сетей объектов капитального строительства в застроенной территории в разы ниже, чем если бы такие инженерные сети пришлось строить застройщику на новых неосвоенных территориях.

Отсюда сравнительно на небольших земельных участках строятся огромные объекты, зачастую за счет придомовых территорий или территорий благоустройства микрорайонов, нарушая при этом инсоляцию близлежащих объектов. Технические решения по монтажу фундаментов не учитывают технического состояния конструктивных элементов, существующих зданий и сооружений как на момент проектирования, так и строительства; мониторинг существующей застройки при строительстве объектов проводится формально, что способствует в последующем снижению эксплуатационной надежности существующих объектов и в целом их безопасности для проживания или использования населением города.

Считаю, что все вопросы, связанные с выбором земельных участков для строительства, необходимо отнести к вопросам планировки территории, выполнять эту работу в рамках требований, установленных соответствующими статьями в Градостроительном кодексе Российской Федерации, несомненно, с учетом норм земельного законодательства, но с обязательным обсуждением принятых решений на публичных слушаниях, организованных органами местного самоуправления муниципальных образований, в порядке, установленном нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статей Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Уплотнение застройки за счет «точечной застройки» объектами жилья и соцкультбыта, которое зачастую происходит за счет озелененных территорий или территорий для отдыха, вызывает у жителей данных территорий только возмущение и протест, так как в конечном результате строительства нарушаются права жителей конкретного жилого дома или микрорайона на благоприятные условия проживания.

В рамках своих полномочий Служба проводит проверки по таким объектам с целью установить нарушения порядка выдачи разрешений на строительство. В основном требования законодательства в этой части Градостроительного кодекса РФ соблюдаются. При рассмотрении материалов Служба усматривает другие нарушения, которые произошли ранее, на стадии подготовки решений о предоставлении земельных участков для строительства, но в силу своих полномочий повлиять на сложившуюся ситуацию на стадии строительства объекта не может. Часто решения об отводе земельных участков, особенно для размещения так называемой «точечной застройки», осуществляются без соблюдения требований градостроительного законодательства и без участия органов архитектуры и градостроительства.

В данном случае речь идет о документации по планировке территории, которая, в свою очередь, разрабатывается и в целях установления границ земельных участков для размещения объектов капитального строительства, в том числе линейных.

Основная заслуга градостроительного законодательства в области планировки территории – это публичность, так как до утверждения такая документация проходит стадию публичных слушаний при участии всех заинтересованных лиц, в том числе граждан, органов власти, государственного надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарного надзора, экологии и т.д.

Считаю, что данная ситуация происходит, в том числе, из-за неурегулированности земельного, градостроительного, жилищного законодательства. Нормы, относящиеся к вопросам планировки территории, включая вопросы формирования земельных участков, определения их достаточной площади, границ, согласования данных мероприятий с заинтересованными лицами, в том числе с гражданами, не увязаны конкретно в Земельном кодексе Российской Федерации, жилищном законодательстве. В основном в данных правовых актах присутствует формулировка – «в соответствии с градостроительным законодательством» и не более.

В земельное законодательство на уровне Российской Федерации должны быть внесены существенные изменения, четко увязывающие вопросы, связанные с формированием границ земельных участков для объектов «точечной застройки» в застроенных территориях при отсутствии утвержденных документов по планировке и межеванию застроенных территорий, с требованием к органам власти либо потенциальному застройщику разработать документацию по планировке территории в полном объеме в целях установления границ земельного участка для размещения объекта капитального строительства, в том числе линейных объектов, независимо от источника финансирования и формы собственности.

В большинстве случаев, если не повсеместно, проект планировки заменяется (о нем просто никто не вспоминает) актом предварительного согласования земельного участка, подготавливаемым в соответствии с 31 статьей Земельного кодекса Российской Федерации, в котором теперь не участвуют органы государственного надзора.

Список согласующих акт выбора земельного участка должностных лиц устанавливают сами уполномоченные органы администрации города в сфере земельно-имущественных отношений. Практически документ носит формальный характер. Площадь земельного участка не рассчитывается, а устанавливается из имеющихся свободных площадей без учета требований технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования. Самый главный минус этого документа – он не является документом публичного обсуждения.

Формулировки статьи 31 нечеткие, двоякие, завуалированные, что, в свою очередь, также приводит к затягиванию процедур по формированию и выделению земельных участков.

Нельзя не отметить, что применение в тексте статьи 31 одновременно таких слов, как «должны» и «могут», «примерное обоснование» и «технико-экономическое обоснование и необходимые расчеты» никак не разъяснено в самом документе и не отсылает к разъяснениям в других документах.

На практике процедура предоставления земельного участка в случае отсутствия его кадастрового учета составляет как минимум 5 – 6 месяцев. Как следствие, застройщики, которые, по сути дела, таковыми не являются в силу пункта 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации («застройщик – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта»), не имея соответствующих правоустанавливающих документов на земельный участок, приступают к строительству без разрешения на строительство, зачастую без утвержденной проектной документации, которая на момент строительства в лучшем случае направлена на государственную (негосударственную) экспертизу, что тоже является нарушением, если она выполнена в отсутствии документов на земельный участок и утвержденного градостроительного плана земельного участка.

Законодатель не предусматривает параллельного решения данных вопросов.

В результате государственный строительный надзор не может начать осуществление своих полномочий по надзору за строительством в соответствии с действующим законодательством, вынужден не проверять качество строительства, а выписывать бесконечные предписания об отсутствии разрешения на строительство и рассматривать дела об административных правонарушениях, выносить решения о штрафных санкциях.

Все эти ключевые моменты влияют на качество строительства и, как следствие, на безопасность объектов. В большинстве случаев инспектора Службы находятся под постоянным давлением застройщиков, органов прокуратуры, что в целом негативно сказывается на психологическом климате территориальных инспекций и конкретных инспекторов.

Многие считают, что главное сегодня, преодолевая административные барьеры, как можно быстрее оформить правоустанавливающие документы на земельный участок для строительства, ведь потом будет разработка проектной документации, государственная или негосударственная экспертиза, которая все отсмотрит и выдаст в результате положительное заключение. В последующем, когда начнется строительство объекта, в адрес властей всех уровней потекут жалобы от жителей конкретного микрорайона или дома, некоторые оппоненты будут говорить во всеуслышание: «Куда же смотрела «Экспертиза»?». Этот вопрос возникает часто.

Всегда хочется кого-то обвинить, но не себя, думая, что этот кто-то сможет «залатать» все «прорехи».

Вместе с тем необходимо пояснить, что государственная (негосударственная) экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий проводится уполномоченным органом в отношении конкретного объекта капитального строительства в границах конкретного земельного участка, отведенного для целей конкретного строительства, в соответствии с подготовленным застройщиком или техническим заказчиком заданием на проектирование и градостроительным планом земельного участка, подготовленным в границах того же конкретного земельного участка и утвержденного нормативно-правовым актом органов местного самоуправления, а не в отношении территории микрорайона, на которой планируется к застройке конкретный «точечный» объект капитального строительства.

В целях усовершенствования процедур, связанных с подготовкой объекта капитального строительства к непосредственному строительству, считаю, что изменения, обеспечивающие оптимизацию сокращения количества, сроков прохождения процедур, должны коснуться на сегодняшний день не сроков, установленных федеральным законодательством для получения положительного заключения государственной экспертизы, разрешения на строительство, акта итоговой проверки и заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта, разрешения на ввод, регистрации права собственности, а сроков, процедур, которые осуществляются органами местного самоуправления при выделении земельных участков под строительство (от дня принятия решения о строительстве объекта до дня заключения договора аренды под строительство объекта недвижимости), подготовки качественных исходных данных для проектирования и качественной проектной документации на основе качественных материалов инженерных изысканий и ее утверждения, устранения замечаний некачественного строительства объекта при непосредственном производстве работ, выявленных государственным строительным надзором.

Кроме вышесказанного, считаю, что «скрытые» административные барьеры, влияющие на сроки прохождения застройщиком всех административных процедур от момента принятия решения о выделении земельного участка до момента получения разрешения на строительство, находятся и в нормативных документах, на основе которых сегодня разрабатывается проектная документация.

Если подготовлен проект планировки территории, проект межевания территории с целью установления границ земельного участка для строительства линейного объекта, который, в свою очередь, содержит размеры и границы земельного участка для строительства, направление трассы и привязки объекта к условиям застройки, параметры объекта и т.п., то для чего необходима подготовка раздела проекта – проект полосы отвода в соответствии с постановлением № 87.

Возможно, какие-то моменты необходимы, но, на мой взгляд, происходит дублирование документа с проектом планировки, проектом межевания.

Проект организации строительства – еще один важный документ в проектной документации. Только при его подготовке можно определить необходимость формирования дополнительных земельных участков для организации строительной площадки.

Что происходит на практике? Выдается разрешение на строительство, при рассмотрении документов согласуется строительный генеральный план. Лица, осуществляющие строительство, приступают к строительству, размещают строительную площадку в соответствии со стройгенпланом, в том числе на земельных участках, не сформированных для данных целей. Простого согласования органов местного самоуправления недостаточно. Основной принцип земельного законодательства о платности земельных участков никто не отменял. Поэтому органы государственного земельного контроля штрафуют строителей и требуют оформления земельных участков, что опять затягивается как минимум на 5 – 6 месяцев в зависимости от сложности ситуации. Не исключается ситуация, когда объект завершается строительством, и только к этому времени оформляются документы на дополнительные земельные участки. Если это объект недвижимости, строящийся для муниципальных нужд, то процедура еще сложнее.

Следующая проблема – отсутствие нормы права в земельном законодательстве о предоставлении без торгов земельных участков физическим и юридическим лицам, в отношении которых органами местного самоуправления приняты решения о подготовке проекта планировки, которые за свой счет выполнили проект планировки территории в целях установления границ земельных участков объектов капитального строительства, линейных объектов, в том числе проект межевания и градостроительный план земельного участка, кроме линейных объектов, для которых градостроительный план земельного участка в составе планировки и межевания не выполняется.

Необходимо отметить, что наличие утвержденного проекта межевания в составе проекта планировки позволяет органам местного самоуправления сразу направить документы в органы Росреестра для постановки конкретного земельного участка на кадастровый учет. Вся процедура занимает около месяца, а не 5 – 6 месяцев, как говорилось ранее.

Еще один плюс в качестве преодоления административных барьеров – наличие подготовленного градостроительного плана земельного участка в составе утвержденного проекта планировки, проекта межевания, подготовленного в целях установления границ земельного участка объекта капитального строительства, исключает 30 дней, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, если бы документ подготавливался отдельно по заявлению физического или юридического лица.

Другими важными административными барьерами в процессе подготовки вопросов строительства на этапе их организации и бюджетирования являются отсутствие скорректированных муниципальных программ в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, которые на сегодняшний день должны иметь перечни и карты с размещением объектов местного значения независимо от источников финансирования и формы собственности, а также отсутствие 100% финансирования затрат на градостроительную деятельность муниципальных образований на текущий год, предусматривающую разработку всех видов градостроительной документации.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2013 г.