03.03.2011

Использование геопорталов в задачах управления территорией

Автор статьи: Чернов А.В., НП «Поволжский центр космической геоинформатики».


Управление территорией в российских реалиях – вещь неблагодарная. Приходится принимать, казалось бы, нелогичные и непонятные с точки зрения обывателей и специалистов решения, выслушивать резкую и обоснованную критику. В большой степени эта внешняя нелогичность связана (в математических терминах) с другой постановкой задачи: необходимо найти не оптимальную стратегию, а квазиоптимальную - с учетом массы ограничений. Образно говоря, вместо соревнований в беге приходится соревноваться в «беге в мешках». Перечислим важнейшие из ограничений и проблем организационного характера.



  1. Учет. Отсутствие единой системы учета территориальных ресурсов (земля, недвижимость, инженерные сети и пр.), приводящее к снижению налоговых поступлений, арендных платежей, затягиванию сроков основных технологических процессов оперативного управления.

  2. Контроль.Недостаточный контроль за городскими или региональными процессами (строительство объектов, проведение мероприятий по благоустройству и др.), наличие пресловутого «человеческого фактора».

  3. Взаимодействие. Недостаточное информационное взаимодействие между органами власти, наличие собственных интересов у каждого участника процесса.

  4. Информирование. Недостаточная открытость органов власти, плохая «обратная связь» с населением и бизнесом, что влечет резкое неприятие тех или иных мероприятий.

  5. Анализ и принятие решений.Необходимость принятия решений в условиях неопределенности, опираясь только на субъективное мнение, полученное в отсутствии полных и достоверных знаний о территории.

В контексте этих проблем мы наблюдаем результаты того самого «бега в мешках» - противоречивость градостроительного и других видов законодательства в части описания требований к объектам учета, «слабые» требования к результатам градостроительного проектирования, боязнь привлечения грамотных специалистов из других регионов, общая неразвитость рынка консалтинговых услуг и др.

Традиционные ГИС помогают в решении этих проблем в первую очередь за счет своих интеграционных преимуществ, точной привязки и наглядности представления пространственных данных.

В статье описывается применение геопорталов для решения указанных проблем, в первую очередь, за счет приобретения нового качества. Не претендуя на строгость формулировки, геопортал - многофункциональная ГИС в среде Интернет/Интранет, интегрирующая несколько ресурсов с различных источников. В первом параграфе описывается геопортал как инструмент, в последующих - применение геопорталов в разрезе трех направлений, соответствующих основным типам взаимодействия государства (G) с гражданами (C) и бизнесом (B):

  1. информирование, реализация муниципальных и государственных услуг и функций (G2B,G2C);

  2. обратная связь с населением и бизнесом (B2G,C2G);

  3. информационный обмен между органами власти (G2G).

Описание инструмента

В рамках данной статьи нет задачи описания архитектуры и внутренних механизмов программной реализации геопорталов, поэтому применяется принцип «черного ящика» с набором функций. Будем считать, что читатели знакомы в целом с обычными клиент-серверными ГИС, поэтому опишем лишь функциональ­ные отличия.

В геопортале клиентом является чаще всего обычный браузер, сама база данных расположена на удаленных серверах, а количество одновременно работающих пользователей на несколько порядков больше. Такая технология накладывает свои, довольно жесткие ограничения на возможности геопорталов, поэтому сейчас невозможно ждать от них поддержки всех функций ГИС.

Первая и наиболее важная функция геопорталов – представление пространственной информации (ГИС-вьюер в среде интернет). Очень важная функция – возможность наложения данных разных слоев с различных серверов (например, карты с открытого источникаOpenStreetMap, космического снимка со специализированного ресурса и публичной кадастровой карты). Различных серверов, предоставляющих доступ к картам, тематическим ресурсам, может быть очень много. Поэтому, во-первых, разрабатываются базы метаданных для подсоединения к ним, регистрации собственных наборов пространственных данных, поиска этих наборов, а во-вторых, существует общие «языки» общения между серверами - протоколыWMS,WFS,WCS и другие.

Второй блок функций – ввод и редактирование пользователями собственных слоев и объектов с текстовым описанием и возможностью прикрепления фотографий и других внешних файлов. В большинстве геопорталов реализована работа с простыми точечными, линейными и полигональными объектами без поддержки межслойной топологической корректности данных, а также загрузка треков из навигационных приборов. Основная цель – задать область интереса или разместить свой набор объектов на карте (список заправок, отделений банка и пр.).

Третий блок функций – функции поиска и пространственного анализа по различным критериям. Представлен обычно поиском по адресам и наименованиям, иным критериям, пространственным поиском внутри заданной области, ближайших объектов, вычисления площадей, расстояний, периметров, кратчайшего пути и др. Также поддерживаются стандартные для ГИС запросы: «что это?» - выдача информации по объекту на карте и «где это?» - позиционирование на карте по объекту из некоторого списка.

Следующая важная возможность – интеграция с другими информационными ресурсами в среде Интернет. Фрагменты карт можно «встраивать» в другие сайты, зачастую есть связь с геопривязанными форумами (сообщениями с обсуждением и комментариями), с некоторыми социальными сетями.

Отдельно стоит упомянуть дополнительные сервисы - представление информации о движущихся объектах (оборудованных системами навигации),location-сервисы, связанные с местоположением клиентского устройства (мобильных телефонов, коммуникаторов и прочее) – рассылка новостей в зависимости от местоположения, геотаргированная реклама.

Обобщая сказанное, с точки зрения пользователя, геопортал – красивая непрофессиональная ГИС в Интернет. Однако с помощью него Вашими данными пользуются в сотни и тысячи раз больше пользователей, Вы представляете в десятки раз больше своих и внешних данных, эффект от этого Вы почувствуете сразу, как только примете решение о размещении своих данных в Интернет.

Примеры реализованных геопорталов всем известны - Google Maps,YandexMaps, Космоснимки.ру,OpenStreetMap. Кроме того, есть масса решений регионального и муниципального уровня в Самарской, Нижегородской, Белгородской, Воронежской и других областях и городах, список и описание которых может занять не одну страницу.

Информирование населения и бизнеса, реализация муниципальных и государственных услуг и функций

Через геопортал хорошо и просто информировать. О пробках, об изменениях движения, о границах зон ответственности за уборку территории, земельных участков, особо охраняемых природных территорий, градострои­тельных зон и прочее, и прочее. При этом можно использовать «чужую» картографическую основу с внешнего сервиса (например,OpenstreetMap), космические снимки, расположенные на внешних сервисах и сосредоточиться только на размещении тематической информации. Пользователь же может сконфигурировать получаемый информационный поток, выбрав соответствующие слои или разделы и область интересов - к нему будут попадать только данные по его микрорайону или кварталу.

Для населения это возможность узнать больше про город или регион, с помощью геопортала реализуется масса государственных услуг «информационно-справочного типа». Например, Вы вводите название остановки, где стоите (или ничего не вводите, если работаете с коммуникатора) и Вам возвращается ориентировочное время прибытия общественного транспорта с учетом пробок, время в пути и оптимальный маршрут «как добраться» до нужного места.

Для бизнеса геопортал - инструмент планирования. Потенциальный инвестор вводит на карте предполагаемое место открытия торговой точки и зону обслуживания – ему выводится количество населения в области, стоимость земли, ближайшие свободные площади под аренду, ближайшие торговые точки конкурентов.

Обратная связь с населением и бизнесом

Информирование населения и бизнеса – важная, но не единственная задача. Другой важнейшей задачей является получение «обратной связи» на основе геопривязанных обращений – пользователи вводят собственные объекты, оставляют комментарии, указывают на ошибки.

Во-первых, это элегантный и простой способ общественного контроля деятельности органов власти – вывезли ли мусор сегодня, действительно ли отремонтировали дорожное полотно, где расположены несанкционированные свалки, произошел самовольный захват.

Например, как проверить законность размещения всех пивных киосков в городе? Первый вариант: нанять специальную организацию, которая проведет выездную инвентаризацию - киоски убираются и тут же появляются снова. Второй вариант – разместить все официально разрешенные киоски на геопортале и дать возможность пользователям наносить положение других обнаруженных киосков с прикреплением фотоматериалов, по которым уже и проводить выездные проверки. Эффективность муниципального земельного контроля возрастает на порядок, город получает дополнительные доходы от штрафов и арендных платежей. При правильной организации возникает социальный эффект – организуется площадка для общения, пользователи создают собственные слои, делятся ими со всеми или друзьями, обсуждают те или иные управленческие решения.

Хорошо работает идея публикации на геопортале перед общественными слушаниями карты градостроительного зонирования, материалов генерального плана с подложкой из космоснимков и обсуждения гражданами и профессиональ­ными объединениями этой карты для формирования сводного списка замечаний.

Информационный обмен между органами власти, организация совместной работы

Проблема информационного обмена поднимается практически на каждом совещании с участием двух или более ведомств. Информации от других не хватает, свою отдать в полном объеме боязно, возникают вопросы актуальности данных, совместимости между используемыми ГИС, защиты данных от несанкционирован­ного копирования.

Возможным решением является использование технологии предоставления сервисов вместо предоставления данных. Например, в корпоративной сети органов власти размещаются веб-сервисы, предоставляющие выбранные (ограниченные) наборы данных от каждого из участников информационного обмена по общим стандартам. Пользователь на экране браузера или своей ГИС видит, к примеру, слои границ лесов из Минприроды (из ГИСMapinfo), границ сельхозполей из Минсельхоза (из ГИС «Ингео»), границы земельных участков с сайта Росреестра (изArcGIS-сервера), положение дорожной сети из Минтранса и на основе этой информации проектирует и наносит границы территориальных зон, не заботясь о совместимости данных.

Примером подобного взаимодействия с внешними пользователями служит организация работ по закреплению территории между различными управляющими компаниями. Традиционная схема предполагала бы выезды на место, составление бумажных схем, их сведение, ввод в компьютер, повторное согласование общей карты у всех участников процесса. Через геопортал же дается санкционированный доступ каждой организации к тематическому слою, управляющие компании вводят по подложке границы зон обслуживания, которые затем утверждаются модератором.

Заключение

Подытожим описанные решения, перечислив механизмы решения проблем, указанных во введении.

  1. Проблема отсутствия системы учета территориальных ресурсов решается путем создания единой пространственной базы данных с подключением внешних источников (Росреестр и др.) и возможностью совместной работы в среде Интранет/Интернет по оперативному дежурству информационных слоев.

  2. Проблема эффективного контроля за объектами и процессами решается путем обязательности информирования о состоянии объекта или процесса с привязкой к местности и последующим включением механизмов общественного и выборочного административного контроля по найденным несоответствиям.

  3. Проблема плохого взаимодействия между органами власти и учета собственных интересов решается с помощью организации работы по «обмену не данными, а сервисами» и реализации указанных сервисов.

  4. Проблема недостаточности информированности и «обратной связи» с населением и бизнесом решается введением соответствующих функций в городской или региональный геопортал.

    При построении геопортала как элемента электронного правительства Самарской области (geosamara.ru,geoportal.samregion.ru) мы с успехом используем указанные в статье механизмы.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 1/2011