Являясь одной из составляющих биосферы, человеческая цивилизация в своем развитии достигла уровня, когда стала способна оказывать судьбоносное для себя влияние на ее состояние. Наряду с характером современных технологий в сфере производства и обустройства территории, все более значимой в этом влиянии становится пространственная организация этого обустройства. Она отображает уровень развития цивилизации и пространственное распределение характера ее воздействий на природную среду. Получение представления о пространственной организации обустройства территории дает возможность учета объективных закономерностей формирования и изменений характера этой среды.
Научная обоснованность положений этого представления создает для органов власти предпосылки высокой эффективности осуществления своих функций, регулирования использования и обустройства подведомственной им территории для формирования и реализации человеческого капитала, поддержания устойчивости социального и экономического развития, повышения конкурентоспособности. Использование этого представления преимущественно при планировании пространственной организации обустройства и регулирования использования территории позволяет назвать его планировочным.
Предпосылкой формирования такого представления стало составление планов поселений и географических карт, отображающих связанный с природными условиями и общественным устройством характер пространственной организации обустройства территории. Между пространственно детерминируемыми на каждом территориальном уровне объектами среды жизнедеятельности человеческих сообществ и факторами, определяющими характер этих объектов, складываются связи, подчиненные определенным объективным закономерностям. Территориальные уровни, на которых практически осуществляется регулирование воздействий на среду жизнедеятельности человеческих сообществ, определяются иерархией органов административно-территориального управления, которыми оно осуществляется. На территории России это федерации, регионы (субъекты РФ), муниципальные образования, земельные участки.
В качестве групп факторов, которыми определяется характер использования и обустройства территории, объективно обоснованно принято рассматривать природные условия и общественное устройство с выделением их структурообразующих и формирующих среду компонентов.
Представление о пространственном структурировании природных условий особо значимо для учета их влияния на прогнозируемые последствия возможных изменений характера обустройства и использования территории и связанные с этим изменения экологической ситуации.
На территориальных уровнях подведомственности регулирования использования и обустройства территории органам государственной власти природные условия отображаются выделением:
– акваторий, русел и бассейнов рек, водоразделов и горных хребтов, лесных массивов, степей, пустынь;
– месторождений полезных ископаемых государственного значения;
– пространственного распределения особенностей геоморфологических, геологических, гидрологических, инженерно-геологических, климатических условий (с выделением мест проявления опасных природных процессов и явлений).
Представление о пространственном структурировании среды жизнедеятельности человеческого сообщества, связанном с характером влияния общественного устройства на использование и обустройство занимаемой им территории, отображается ее планировочной структурой.
Поскольку планировочная структура наиболее наглядно может быть представлена графически, ее компоненты могут рассматриваться как точечные, линейные и планарные. Планировочный каркас представлен в ней как иерархически построенная система его точечных и линейных составляющих. Планировочное деление территории определяется уровнем и направленностью решений, регулирующих пространственную организацию ее использования и обустройства посредством районирования и зонирования, представленных в ней как система планарных составляющих, выделенных в привязке к иерархическим уровням пространственного каркаса. Планировочная структура в целом может быть представлена как система:
– планировочных центров (узлов, графически представляемых как точечные компоненты пространственной структуры территории) – мест расположения сосредоточенных в них наборов реализуемых функций, удовлетворяющих основные потребности граждан как членов общества (в сфере производства и услуг, управленческие, товарообмена, социально-культурные и др.);
– планировочных осей (графически представляемых как линейные компоненты пространственной структуры территории) – являющихся базовыми материальными линейными составляющими сети коммуникаций, необходимыми для реализации общественными центрами своих функций (начиная с предоставления гражданам возможности доступа к ним);
– планировочных районов (графически представляемых как планарные компоненты пространственной структуры территории) – представляющих собой территории, в пределах границ определяемых степенью затухания интенсивности взаимосвязей, практически осуществляемых между общественными центрами и объектами, обслуживаемыми ими;
– планировочных зон – зон распространения фактически осуществляемого характера использования и обустройства территории (связанного с размещением общественных центров и коммуникаций) и установленного органами власти порядка его регулирования.
В предлагаемом представлении о планировочной организации обустройства территории:
– объекты регулирования ее использования и обустройства рассматриваются как «территориальные» объекты»;
– планировочной структурой считается системное представление о пространственной организации обустройства территории, согласно которому планировочные центры, оси, районы и зоны рассматриваются как ее компоненты.
1. Планировочный каркас.
Более 80% людских и созданных деятельностью человека материальных ресурсов сосредоточено в составляющих планировочный (пространственный) каркас территории, представленный планировочными центрами и осями (поселениями и соединяющими их коммуникациями). Этим определяется его роль в планировочной структуре и в стратегии пространственного развития, устанавливаемой территориальным планированием. На каждом территориальном уровне выделяются виды планировочных центров и осей первого и последующих подуровней. Для объектов каждого уровня должны устанавливаться стандарты требований: к обустройству и обслуживанию их инфраструктурами, к характеру полномочий органов власти и месту в системе бюджетных отчислений для реализации этих полномочий.
1. Планировочные центры федерального уровня
В планировочной структуре федерального уровня должны выделяться города центры федерального, регионального и верхнего муниципального уровня.
Первый подуровень – города центры федеральных округов, города центры агломераций с населением более полумиллиона человек, города с особо выделенными объектами федерального значения. Города этого уровня осуществляют столичные (Москва) или часть столичных функций (остальные). В планировочной структуре этих городов действует система городских центров нескольких уровней:
– общегородской центр, как правило, сложившийся исторически и образуемый размещением объектов, осуществляющих для граждан города, городской агломерации, своего региона (и в отдельных случаях для группы регионов) административно-управленческие, социально-культурные и некоторые другие функции;
– городские центры, как правило, сложившиеся исторически, образуемые размещением транспортных узлов и объектов, как правило, осуществляющих для самого города, городской агломерации, региона (и даже группы регионов) какие-либо группы видов или отдельные виды функций (таких как административно-управленческие, социально-культурные, спортивные, торговые, научно-образовательные, здравоохранительные, кредитно-финансовые, рекреационно-туристические, организации охраны ценной природной и историко-культурной среды, организации защиты от неблагоприятных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, регулирования градостроительной деятельности, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и др.);
– районные центры (для городов с населением более 200 тысяч человек), образуемые размещением транспортных узлов и объектов, как правило, осуществляющих для граждан городского района административно-управленческие, торговые, социально-культурные, спортивные, научно-образовательные, здравоохранительные, регулирования градостроительной деятельности, кредитно-финансовые, рекреационно-туристические, охраны ценной природной и историко-культурной среды, организации защиты от неблагоприятных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие, не включенные в этот перечень, функции;
– местные центры, образуемые, как правило, размещением объектов, осуществляющих для обслуживаемых граждан торговые, социально-культурные, спортивные, образовательные, здравоохранительные, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие, не включенные в этот перечень, функции.
Второй подуровень – города центры субъектов РФ, города центры агломераций с населением более 100 тысяч человек, города с объектами федерального значения второго уровня и объектами регионального значения первого уровня. В планировочной структуре этих городов также действует система городских центров нескольких уровней:
– общегородской центр, сложившийся, как правило, исторически, образуемый размещением объектов, осуществляющих для граждан города, городской агломерации и своего региона основные административно-управленческие и социально-культурные функции, а также, как правило, осуществляющих для самого города, городской агломерации и региона какие-либо группы видов или отдельные виды функций (таких как административно-управленческие, торговые, социально-культурные, спортивные, научно-образовательные, здравоохранительные, кредитно-финансовые, рекреационно-туристические, организации охраны ценной природной и историко-культурной среды, организации защиты от неблагоприятных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, регулирования градостроительной деятельности, организации социально-бытовых, информационно-коммуникационных и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и др.);
– центры городских районов (для городов с населением более 200 тысяч человек), образуемые размещением транспортных узлов и объектов, как правило, осуществляющих для граждан городского района административно-управленческие, торговые, социально-культурные, спортивные, образовательные, здравоохранительные, регулирования градостроительной деятельности, кредитно-финансовые, рекреационно-туристические, охраны ценной природной и историко-культурной среды, организации защиты от неблагоприятных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие, не включенные в этот перечень, функции;
– местные центры, как правило, образуемые размещением объектов, осуществляющих для обслуживаемых граждан торговые, социально-культурные, спортивные, образовательные, здравоохранительные; организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие функции.
Третий подуровень – города центры городских округов и муниципальных районов, города центры поселений с населением более 10 тысяч человек, города с объектами федерального значения третьего уровня и объектами регионального значения второго уровня; связывающие их и реализующие межмуниципального уровня связи коммуникации. В планировочной структуре этих городов выделяются: один городской центр и местные центры, это:
– общегородской центр, как правило, сложившийся исторически и образуемый размещением объектов, осуществляющих для граждан города и городской агломерации (при наличии таковой) основные административно-управленческие, торговые, социально-культурные, образовательные, спортивные, здравоохранительные, регулирования градостроительной деятельности, кредитно-финансовые, рекреационно-туристические, охраны ценной природной и историко-культурной среды, организации защиты от неблагоприятных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие, не включенные в этот перечень, функции;
– местные центры, как правило, сложившиеся исторически, образуемые размещением транспортного узла и объектов, осуществляющих для обслуживаемых граждан торговые, социально-культурные, спортивные, образовательные, здравоохранительные, организации информационно-коммуникационных, социально-бытовых и коммунальных услуг, торговли, общественного питания и другие функции.
2. Планировочные оси
В планировочной структуре федерального уровня должны выделяться планировочные оси федерального, регионального и верхнего муниципального уровня, образуемые преимущественно наземными и водными (по руслам рек и каботажными) коммуникациями с большими грузопотоками и пассажиропотоками (особенно скоростными).
Первый подуровень – планировочные оси, образуемые коридорами коммуникаций или коммуникациями особого федерального значения, реализующими функции связи страны на международном уровне (включая транзитные) и связи между планировочными центрами первого уровня.
На этом уровне в качестве примера широтных связей могут быть приведены: реализующие наземные связи транссибирская магистраль и ее дублеры, реализующий каботажные связи северный морской путь. В качестве примера меридиональных связей могут быть приведены: реализующие наземные связи магистраль Мурманск – Сочи и ее дублеры, реализующие связи по руслам рек – транспортные системы рек Волги, Оби, Лены.
Второй подуровень – планировочные оси, образуемые коридорами коммуникаций или коммуникациями особого регионального значения, реализующими функции связей планировочных центров второго уровня (центров регионов) между собой, с центрами городских округов и муниципальных районов в составе регионов и между ними.
Третий подуровень – планировочные оси, образуемые коридорами коммуникаций или коммуникациями особого муниципального значения, реализующими функции связей планировочных центров третьего уровня (центров городских округов и муниципальных районов) между собой, с поселениями в городских округах и муниципальных районах и между этими поселениями.
3. Планировочные районы
Планировочным районированием осуществляется установление границ ареалов распространения реального влияния планировочных центров на характер использования и обустройства территории, определяемый степенью затухания интенсивности взаимосвязей, практически осуществляемых между ними и объектами, расположенными в их пределах. Оно позволяет повышать обоснованность административно-территориального деления, установления официальных границ его единиц и при необходимости корректировать их. Ранги планировочных районов определяются рангами их планировочных центров – в России это планировочные районы федерального, регионального и муниципального уровней.
Первый подуровень – федеральные округа и территории групп субъектов РФ (подведомственные непосредственно федеральным органам власти и их представительствам территории) с регулированием характера их обустройства и использования, установленным для объектов особого федерального значения (территории совокупности городских округов и муниципальных районов, центры которых входят в состав выделенных городских агломераций; территории особого экономического развития; территории объектов силовых ведомств; территории производственных предприятий; территории объектов особо охраняемой историко-культурной среды и др.).
Второй подуровень – регионы (подведомственные непосредственно региональным органам власти территории) с регулированием характера их обустройства и использования, установленным для объектов федерального и особого регионального значения (территории совокупности городских округов и муниципальных районов, центры которых входят в состав выделенных городских агломераций; территории групп городских округов и муниципальных районов, образуемые при выделении межрайонных центров; территории особого экономического развития; территории объектов силовых ведомств; территории производственных предприятий; территории объектов особо охраняемой историко-культурной среды и др.).
Третий подуровень – территории верхнего (городских округов и муниципальных районов) и нижнего (поселений и городских районов) муниципального уровня с осуществляемым на этих уровнях особым регулированием характера их обустройства и использования, связанным с размещением в их пределах объектов федерального, регионального и особого муниципального значения (территории объектов силовых ведомств; территории производственных предприятий; территории объектов особо охраняемой историко-культурной среды и др.).
4. Планировочные зоны
Планировочным зонированием осуществляется установление состава и границ ареалов с (определяемыми особенностями природной среды и влияния планировочного каркаса) условиями и характером использования и обустройства территории, установленными в их пределах. Результаты анализа условий, фактически осуществляемого использования и обустройства территории, характера потребности в их изменении определяют требования к устанавливаемому нормативными правовыми актами органов власти характеру планируемых, рекомендуемых или допускаемых его изменений. Высокое качество зонирования и соблюдение положений нормативных правовых актов способствует поддержанию эффективного использования устойчивого развития территории. Состав видов зон, направленность регулирования использования и обустройства территории в их пределах определяется характером решаемых их выделением задач. Наиболее часто выделяются следующие виды зон:
– функциональные, устанавливающие приоритеты и ограничения осуществляемых и рекомендуемых к осуществлению видов деятельности или их сочетаний в пределах зоны;
– средовые, устанавливающие приоритеты и ограничения изменений характера среды, определяющие условия ее использования для осуществления определенных видов деятельности или их сочетаний в пределах зоны;
– особо охраняемой природной среды, устанавливающие требования к характеру мер, обеспечивающих ее сохранение и способствующих поддержанию благополучной экологической ситуации;
– охраняемой историко-культурной среды, устанавливающие требования к характеру мер, обеспечивающих ее сохранение и способствующих поддержанию ее привлекательности для туризма;
– среды, защищаемой от негативных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, устанавливающих требования к характеру мер, обеспечивающих ее защиту и способствующих устойчивому развитию территории;
– среды, поддерживаемой для активного осуществления рекреационно-курортного и рекреационно-туристического использования.
На федеральном уровне выделяются зоны федерального, регионального и верхнего муниципального уровня. Структура набора характеристик каждого вида зон определяется их спецификой.
Первый подуровень –территории, для которых на федеральном уровне устанавливаются регламенты особого регулирования характера их обустройства и использования, в первую очередь для зон:
– со средой, нуждающейся в защите от негативных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций (в России наиболее часто это зоны с неблагоприятными природными условиями и процессами, например: зоны затопления весенними паводками и подтопления; зоны распространения лесных пожаров; сейсмоопасные зоны; зоны опасности снежных лавин и селей; зоны распространения карста; зоны вечной мерзлоты; зоны с неблагоприятными климатическими, инженерно-геологическими, гидрологическими и гидрогеологическими условиями, зоны эпизоотий и др.);
– с ценной природной и историко-культурной средой, особо нуждающейся в сохранении;
– с ценной рекреационно-курортной и рекреационно-туристической средой, нуждающейся в поддержании устойчивости ее эффективного использования;
– со сложными условиями осуществляемого и планируемого градостроительного освоения территории.
В качестве примера некоторых других видов зон могут быть приведены: бассейны великих рек, горные страны, прибрежные северные территории, территории, приграничные с другими странами, территории особого экономического развития групп регионов и др.
Второй подуровень – территории, для которых на региональном уровне устанавливаются регламенты особого регулирования характера их обустройства и использования, в первую очередь для зон:
– со средой, нуждающейся в защите от негативных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций;
– с ценной природной и историко-культурной средой, особо нуждающейся в сохранении;
– с ценной рекреационно-курортной и рекреационно-туристической средой, нуждающейся в поддержании устойчивости ее эффективного использования;
– с освоенной сельским хозяйством средой, нуждающейся в поддержании устойчивости благоприятных условий ее интенсивного использования;
– с освоенной лесным хозяйством средой, нуждающейся в поддержании устойчивости благоприятных условий ее интенсивного использования.
В качестве примера некоторых других видов зон в регионе могут быть приведены: прибрежные территории, территории, приграничные с другими регионами, территории особого экономического развития и др.
Третий подуровень – территории, для которых на муниципальном уровне устанавливаются регламенты особого регулирования характера их обустройства и использования, в первую очередь для зон:
– со средой, нуждающейся в защите от негативных внешних воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций (наиболее часто это зоны с неблагоприятными природными условиями);
– с ценной природной и историко-культурной средой, особо нуждающейся в сохранении;
– с ценной рекреационно-курортной и рекреационно-туристической средой, нуждающейся в поддержании устойчивости ее эффективного использования;
– с освоенной сельским хозяйством средой, нуждающейся в поддержании устойчивости благоприятных условий ее интенсивного использования;
– с освоенной лесным хозяйством средой, нуждающейся в поддержании устойчивости благоприятных условий ее интенсивного использования.
Приведенное выше приблизительное (в самом общем виде) описание иерархии компонентов планировочной структуры территории России позволяет учесть виды и характер основных факторов, определяющих пространственную организацию обустройства страны на каждом из основных территориальных уровней и объективные закономерности их взаимосвязей. Знание этих закономерностей позволяет получать синергетический эффект, кардинально повышающий эффективность управленческих решений, определяющих характер пространственного развития страны, ее регионов и муниципальных образований.
Реализация решений по планируемому развитию планировочной структуры неосуществима без соответствующего развития инфраструктур. В привязке к компонентам планировочной структуры должны быть установлены стандарты требований к составу и характеру этих инфраструктур, основным параметрам их развитости, технологиям их формирования и функционирования с максимальным использованием достижений научно-технического прогресса.
Осуществление прорыва в развитии России, наряду с интенсификацией подготовки и использования передовых достижений научно-технического прогресса и культуры, неизбежно будет связано с высокими темпами кардинального повышения качества обустройства территории страны. Характер этого обустройства наиболее значим: для поддержания целостности территории, занимаемой государством, для формирования его человеческого капитала, для повышения конкурентоспособности экономики и качества жизни граждан. Качество решений органов власти в этой сфере будет зависеть от уровня профессионализма их подготовки. В связи с этим необходимо напомнить, что федеральными органами власти в России этому не уделяется должное внимание, профессионально заниматься подготовкой таких решений могут только градостроители, имеющие опыт разработки документов территориального планирования. Исторически в России принятие решений в этой сфере относилось к компетенции первого лица в органах ее власти, а их подготовку осуществляли уполномоченные им специалисты. В современных условиях можно рекомендовать организацию: привлечения профессионалов (предложенных, например, отделением градостроительства РААСН) к проведению необходимых консультаций представителям руководства страны и опубликованию своих представлений о характере проблем и возможных средствах их решения; широкого обсуждения выявленных проблем в СМИ (поскольку они затрагивают интересы практически всех слоев нашего общества); привлечения внимания администрации президента страны к актуальности ее подключения к участию в подготовке необходимых решений, относящихся к сфере ее компетенции.
1912
0
Комментарии (0)