17.02.2020

О градостроительной составляющей решения проблем переходного периода на федеральном уровне

Место и будущее государства в современном мире, качество жизни его граждан связано преимущественно с характером, количеством и качеством ресурсов, которыми оно обладает и распоряжается; с уровнем и интенсивностью научно-технического и культурного развития его общества; с качествами среды, в которой формируется и используется его человеческий капитал. Качество его элиты характеризуется ее умением обеспечивать более эффективное формирование и использование этого капитала в своей стране, чем в других. Застой, породивший нерешенность ею именно этой задачи, играл ключевую роль в создании предпосылок распада СССР.


За прошедшую четверть века Россия (практически по второму кругу) прошла исторический период, который марксисты называют «периодом первоначального накопления капитала». Тем, кто изучал историю, известно, как он обыкновенно завершался. Понимание характера сложившейся в нашей стране к двадцатым годам этого века ситуации объясняет объективную необходимость и актуальность смены нацеленности системы органов власти страны на формирование финансово-экономической элиты нацеленностью на интенсификацию формирования и эффективности использования ее человеческого капитала. Продолжение прежней нацеленности, порождаемое эгоизмом и недальновидностью большой части представленной во власти «элиты», стало причиной обострения социальной напряженности и предпосылкой повторения застоя. Такова объективная причина своевременности смены состава правительства с провозглашением приоритета нацеленности его деятельности на повышение качества жизни граждан страны. Поэтапное предоставление наглядных результатов достижения этой цели становится критерием оценки гражданами качества деятельности органов власти. Им потребуется высокий уровень ответственности и профессионализма, в первую очередь в решении задач создания предпосылок форсированного повышения качества условий формирования и реализации человеческой личности в стране.

На федеральном уровне среди средств их решения целесообразно выделить повышение качества пространственной организации обустройства территории страны и составляющих ее поселений. Профессионально это обеспечивается планируемым совершенствованием пространственного каркаса их территории, определяющего характер ее обустройства и обслуживания инфраструктурами, их состав и развитость, следовательно, и ее качества как среды жизнедеятельности граждан. Эффективность решения этой задачи органами власти станет зависеть от подготовленности их представителей, участвующих в управлении развитием территории, к использованию профессиональных градостроительных знаний; от обеспеченности разработки стратегии пространственного развития страны специалистами, обладающими профессиональным опытом территориального планирования на высоких территориальных уровнях.

Стратегическое планирование пространственного развития страны профессионально начинается с решения задач, определения характера предлагаемых изменений планировочной структуры ее территории (ее планировочного каркаса, определяемого им районирования и зонирования). Планировочная структура характеризует: пространственное распределение планируемых изменений обустройства и использования территории; структуру системы и характер градостроительных регламентов, способствующих его поддержанию; требования к системе инфраструктур, обслуживающих территорию. Принятие решений в этой сфере практически осуществляется на территориальных уровнях вертикали органов власти. Основные людские и созданные деятельностью человека ресурсы подведомственной им территории сосредоточены в населенных местах. Соответственно ключевыми становятся решения по характеру развития ее пространственного каркаса, а они определяют развитие иерархической системы планировочных центров и осей, представляющей структуру сети поселений и связывающих их коммуникаций.

Рекомендуемые подходы к решению на федеральном уровне задач развития пространственного каркаса страны.

На самом высоком федеральном уровне пространственный каркас России формируется:

– ее планировочными центрами – городскими агломерациями с городами-центрами, способными осуществлять часть столичных функций для отдельных видов деятельности в стране и территории групп регионов;

– ее планировочными осями – связывающими их коридорами коммуникаций, или коммуникациями, осуществляющими их внешние связи между собой, их связи со столицами и крупными городами других государств и межгосударственные транзитные функции.

В городах, осуществляющих функции планировочных центров страны, практически сосредоточена совокупность объектов и профессиональных организаций, способных осуществлять на столичном уровне функции представителей отдельных видов:

– федеральных органов государственной власти;

– культуры нашей страны (объектами, общественными организациями и профессионалами федерального и международного значения);

– научно-исследовательской, инновационно-внедренческой и проектной деятельности федерального и международного значения;

– высшего профессионального образования федерального и международного значения;

– здравоохранения федерального и международного значения;

– спортивной деятельности федерального и международного значения;

– узлов транспортных и других инженерных коммуникаций федерального и международного значения;

– сохранения ценной природной и историко-культурной среды федерального и международного значения; поддержания экологического благополучия на межрегиональном уровне;

– рекреационно-туристического обслуживания федерального и международного уровня.

Центры этих городов могут быть охарактеризованы развитостью и взаиморасположением объектов, реализующих перечисленные функции; количеством занятых в них, количеством обслуживаемых ими (с выделением жителей города, его агломерации, его региона); их внешними связями; требованиями к городской среде и обслуживающей инфраструктуре. Поселения, входящие в состав их городских агломераций, должны быть обеспечены обслуживанием эффективно работающих инфраструктур: социальных (образования, здравоохранения и др.); производственных; защиты ценной природной и историко-культурной среды; транспортных и других инженерных (водообеспечения, отведения и очистки стоков, энергоснабжения, информатики, удаления и переработки отходов); защиты от воздействий опасных природных и техногенных процессов.

Планировочными осями (реализуемыми сетью коридоров и отдельных видов коммуникаций), осуществляющими функции планировочных осей страны, обеспечиваются связи указанных выше планировочных центров между собой и на международном уровне. Они способствуют поддержанию целостности страны и повышению качества условий ее развития.

В силу масштабов территории, занимаемой Россией, целесообразно учитывать особенности условий формирования и развития ее широтных и меридиональных осей этого уровня. Формирование меридиональных планировочных осей связано преимущественно с освоением расселением русел великих рек Европейской части страны, Сибири и Дальнего Востока. Широтные оси формировались преимущественно при освоении расселением наземных транспортных коммуникаций, связывающих наиболее значимые планировочные центры систем расселения, сложившихся на меридиональных планировочных осях. Поддержание целостности и дальнейшее освоение территории страны без развития и эффективного функционирования исторически сложившейся системы меридиональных и широтных планировочных осей практически было и остается неосуществимым.

На особенности развития форм расселения и освоения им территории страны все большее влияние оказывают связанные с достижениями научно-технического прогресса изменения набора видов транспорта, характера развития сети межселенных коммуникаций и информационно-коммуникационных систем. Необходимо учитывать связанные с появлением и освоением инновационных технологий изменения требований к функционированию, условиям обустройства территории и взаимодействию объектов: железнодорожных коммуникаций; автодорожных коммуникаций; речного и морского транспорта; воздушного транспорта; трубопроводного и других видов транспорта.

Подготовка решений по стратегии пространственного развития страны должна начинаться с рассмотрения альтернативных вариантов развития основных компонентов ее пространственного каркаса:

– характера развития сочетаний действующих и формирования новых трасс коммуникаций как планировочных осей самого высокого территориального уровня с определением требований к стандартам их обустройства;

– состава и характера развития, сочетаний действующих и формирования новых планировочных центров с определением требований к стандартам их обустройства инфраструктурами;

– состава системы компонентов пространственного каркаса федерального уровня, с иерархией значимости их объектов на каждом уровне; состава и характера требований к стандартам их обустройства инфраструктурами.

При рассмотрении вариантов развития пространственного каркаса страны следует уделить внимание проблемам совершенствования его структуры на региональном и местном уровнях.

Целесообразно определить будущую роль в нем планировочных центров следующих уровней:

– федерального, представленного крупнейшими и крупными городами, с их агломерациями (уполномоченными осуществлять и практически осуществляющими отдельные функции или их сочетания на международном, государственном, межрегиональном, при полном наборе функций на региональном уровнях);

– регионального, представленного крупными и большими городами, с их агломерациями (уполномоченными осуществлять и практически осуществляющими полный набор функций регионального, межмуниципального и муниципального уровней);

– межмуниципального, представленного средними и малыми городами (центрами районов и городских округов в регионах или центрами районов в крупнейших и крупных городах, уполномоченными осуществлять и практически осуществляющими часть функций межмуниципального и полный набор функций центров муниципального уровня);

– верхнего муниципального, представленного поселениями (уполномоченными осуществлять и практически осуществляющими полный набор функций муниципального уровня);

– нижнего муниципального, представленного городскими и сельскими поселениями, практически осуществляющими неполный набор функций муниципального уровня.

Не следует забывать и о типах, не осуществляющих функций межселенных центров поселений (или частей поселений), образуемых группами, составляемыми в сельских поселениях несколькими сотнями, десятками или малыми группами земельных участков.

Необходимо уделить внимание набору на каждом из уровней пространственного каркаса функций (с требованиями к характеру условий их реализации), осуществление которых отнесено к сфере компетенции органов власти для подведомственной им территории.

Должен быть определен состав и характер инфраструктур, устройство и эксплуатация которых организуется на каждом из уровней пространственного каркаса (с установлением для соответствующих органов власти доли отчисляемых от налогов бюджетных ассигнований, необходимых для их устройства и эксплуатации). Должны быть определены основные виды инфраструктур, использование которых обязательно в объектах, составляющих общественные центры поселений; основные виды планируемого использования инновационных технологий их функционирования; основные виды требований к территории, занимаемой этими объектами.

Особо актуальным на федеральном уровне стало реформирование крайне неэффективной системы правовых и нормативных основ регулирования градостроительной деятельности.

В современной России характер ожидаемых изменений качества среды городов и иных поселений определяется в первую очередь решениями, принимаемыми в документах территориального планирования и градостроительного проектирования. Базирующаяся на сложившихся в прошлом веке представлениях государственная система регулирования градостроительной деятельности в силу своей инерционности не отвечает современным требованиям и не способствует повышению их качества. Начинать необходимо с принятия решений по изменению системы правовых и нормативных основ ее регулирования.

Не отвечает современным требованиям регулирования градостроительной деятельности (даже после рекордного количества поправок к нему) действующий градостроительный кодекс РФ.

Необходимо разрабатывать и принимать новый. Он должен быть подготовлен градостроителями, обладающими необходимым профессиональным опытом, и представлять собой пакет законов, в которых приводится перечень территориальных уровней и типов объектов градостроительной деятельности на каждом из них. Для каждого из территориальных уровней градостроительной деятельности должно быть дано определение: ее предмета и целей; требований к ее содержанию, к средствам (включая технические средства и технологии) и порядку ее осуществления; требований к составу ее участников, к характеру осуществляемых ими функций и их валификации; установление их прав, обязанностей и ответственности.

Особо актуально формирование системы правовых и нормативных актов, определяющих требования:

– к содержанию и технологии разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования, обеспечивающих высокий уровень обоснованности и качества принимаемых в них решений; к характеру и порядку организации их разработки, согласования, утверждения и контроля реализации принятых решений, начиная с информационного обеспечения;

– к составу, характеру и порядку осуществления функций регулирования градостроительной деятельности уполномоченными на это подразделениями органов власти каждого территориального уровня;

– к сертификации специалистов и организаций, профессионально участвующих в осуществлении градостроительной деятельности;

– к формированию имеющей правовой (кадастровый) статус системы информации о территориальных объектах (объектах федерального, регионального и муниципального уровня, регулирование использования и обустройства территории которых осуществляется их органами власти).

Обустройство среды жизнедеятельности очень трудоемко, но его результаты наглядно демонстрируют гражданам изменения качества среды их жизнедеятельности, влияющие на устойчивость развития общества. Надеюсь, что ознакомление с содержанием этой статьи представителей органов власти станет способствовать учету значимости профессионального градостроительного подхода к решению стоящих перед ними задач.