11.02.2021

В ТПП РФ состоялась дискуссия «Территория – один из основных ресурсов повышения качества жизни и роста экономики городов. Развитие территорий населенных пунктов. Проблемы и пути решения».

В рамках мероприятий, приуроченных к проведению VIII Съезда Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, 4 февраля 2021 года в онлайн-формате Комитет по предпринимательству в сфере экономики недвижимости провел дискуссию на тему «Территория – один из основных ресурсов повышения качества жизни и роста экономики городов. Развитие территорий населенных пунктов. Проблемы и пути решения».

В обсуждении приняли участие более 50 руководителей отраслевых предпринимательских объединений, представителей органов власти, экспертов.

Модератором заседания выступил председатель Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Александр Александрович Каньшин.


Поприветствовав участников, вице-президент ТПП РФ Курочкин Дмитрий Николаевич отметил, что заседание Комитета – логическое продолжение дискуссии, состоявшейся в декабре 2020 года на совместном заседании Комитетов ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства и в сфере экономики недвижимости по вопросу использования территорий населенных пунктов в целях улучшения качества жизни и роста экономики городов, отметил важность выработки консолидированной позиции по обсуждаемой теме органов власти и предпринимательского сообщества, решения которой войдут в материалы Съезда.

С постановочным докладом выступила заместитель председателя Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере экономики недвижимости, руководитель Института территориального планирования «Град», председатель Совета НП «Национальная гильдия градостроителей» Береговских Анна Николаевна, озвучив основной вопрос дискуссии: «Как повысить эффективность использования территорий населенных пунктов в целях улучшения качества жизни и среды за счет совершенствования системы управления развитием территорий?»

По мнению докладчика, ответ на поставленный вопрос дает генеральный план. Генеральный план обязан спланировать такое развитие, чтобы обеспечить сбалансированное гармоничное жизнеустройство. Казалось бы, генплан справляется с этой задачей, но при этом есть серьезные вопросы к возможности его реализации.

В связи с этим А.Н. Береговских было выделено три вида барьеров, препятствующих утверждению генеральных планов, открывающих путь к реализации социально-экономических целей и государственной жилищной политики, направленной на повышение качества жизни и городской среды:

  • крайне сложные длительные процедуры включения в населенные пункты дополнительных территорий;
  • невозможность вовлечения в жилищное и инфраструктурное строительство неиспользуемых федеральных земель, находящихся внутри населенных пунктов. Невозможность изъятия земельных участков для строительства школ, детских садов, поликлиник и других социально ориентированных объектов;
  • невозможность согласования генеральных планов и внесения сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН по причине множества реестровых ошибок, пересечений земельных и лесных участков и недопустимости пересечений границ населенных пунктов с линейными объектами.

Каждый блок вопросов докладчик проиллюстрировала примерами из практики Института «Град».

В заключении своего выступления А.Н. Береговских предложила утвердить требования к подготовке и содержанию социально-экономического обоснования при необходимости увеличения территорий населенных пунктов для жилищного строительства и инфраструктурного развития в составе материалов по обоснованию генеральных планов; утвердить методику подготовки социально-экономического обоснования и порядок передачи неиспользуемых и неэффективно используемых земель федеральной собственности муниципалитетам; а также рекомендовать скорейшее принятие законопроекта, направленного на устранение препятствий для внесения сведений о границах населенных пунктов и территориальных зонах в ЕГРН.

Главный архитектор Приморского края – заместитель министра строительства Приморского края Котляров Александр Александрович рассказал присутствующим о проблемах, с которыми сталкивается регион при внесении сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН. На примере Владивостока, Артемовского городского округа и Надеждинского муниципального района показал самые распространенные препятствия, к которым относятся невозможность внесения в ЕГРН сведений о границах населенных пунктов без устранения пересечений с земельными участками, занятыми линейными объектами; пересечение земельных участков с границами муниципальных образований, а также проблемы, связанные с процедурой согласования генеральных планов с Рослесхозом.

Заместитель Мэра города Омска Губин Михаил Владимирович в своем выступлении остановился на проблеме неэффективно используемых территорий (особенно в центре города), являющихся федеральной собственностью. Докладчик предложил наладить взаимодействие с федеральными ведомствами и на законодательном уровне рассмотреть возможность изъятия таких территорий и передачи в муниципальную собственность. По мнению М.В. Губина, неэффективно используемые территории должны вовлекаться в жизнь города, причем не только для развития жилищного строительства, но и для возможности размещения здесь социально значимых объектов, таких как школы, детские сады и т.д.

Заместитель директора департамента строительства Администрации города Нижневартовска, начальник управления архитектуры и градостроительства Чеботарев Станислав Васильевич поделился опытом Нижневартовска по созданию цифровой информационной модели управления развитием территории, в ходе разработки которой был пересмотрен весь перечень градостроительной документации, создан 3D-портал, которым могут пользоваться инвесторы, граждане даже с мобильного телефона, получая всю необходимую информацию.

По мнению докладчика, процесс развития городов может быть ускорен, если появится возможность исключить из проектов межевания способы образования земельных участков, которые полностью ретранслированы в межевые планы.

«Градостроительная документация – этот вектор развития, достаточно границ и координат. Дальше пусть с Росреестром напрямую работает кадастровый инженер, меняя способы образования. Сейчас способы образования земельных участков зашиты в утверждаемую часть, и любая ошибка приводит к переутверждению документации», – подытожил С.В. Чеботарев.

В заключении выступления докладчик предложил пересмотреть перечень необходимой градостроительной документации. Так, например, правила землепользования и застройки, по мнению спикера, можно было бы объединить с документацией по планировке территории, сделав единый документ, как это принято во многих других странах.

Заместитель главы Сургутского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры Маркова Юлия Витальевна рассказала о сложностях, с которыми сталкивается район при согласовании проектов генеральных планов с Рослесхозом по причине пересечения границ населенных пунктов и лесных участков, даже в тех случаях, если лесные участки застроены жилыми домами и заняты объектами инфраструктуры.

При принятии решений предложила сопоставлять положения Лесного и Градостроительного кодексов, отметив, что сегодня они живут автономно и приоритет отдается лесному законодательству.

Барилко Виталий Михайлович, заместитель начальника департамента градостроительства, землепользования и имущественных отношений Администрации города Лабытнанги, начальник управления градостроительства отметил, что для территории Ямало-Ненецкого автономного округа характерно наличие большого количества земельных участков, занятых линейными объектами, единых землепользований. Работу по определению местоположения границ населенных пунктов очень сложно (иногда невозможно) выполнить в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Подготовка градостроительной документации также может быть осложнена тем, что ведение ЕГРН на территории различных муниципальных образований осуществляется в разных системах координат. При совмещении данных ЕГРН из разных систем координат формирование единого картографического пространства с данными ЕГРН невозможно из-за отсутствия ключей (параметров) пересчета. По этой причине, например, в п. Харп подготовку сведений о границе населенного пункта необходимо было выполнять в трех системах координат.

Начальник управления градостроительной политики Главного управления строительства Тюменской области Фролов Александр Витальевич рассказал присутствующим о сложившейся практике разработки градостроительной документации в Тюменской области для населенных пунктов, расположенных на землях лесного фонда. Отметил, что большинство генеральных планов получают отрицательные заключения именно в части земель лесного фонда.

По мнению докладчика, излишние требования Рослесхоза к перечню документов, которые необходимо предоставить для проведения согласования генплана, приводят к невозможности реализации программ, направленных на обеспечение граждан, проживающих на труднодоступных территориях, социально значимыми объектами и инфраструктурой. В настоящее время в Тюменской области невозможно реализовать поручение Губернатора по замене деревянных школ и строительству ФАПов в труднодоступных населенных пунктах, а также оформить на этих территориях взлетно-посадочные площадки для малой авиации.

По мнению А.В. Фролова, необходимо установить четкие требования к разделам материалов проектов генеральных планов о включении в границы населенных пунктов земель (жилищный фонд, инфраструктурные ОКС и обслуживающие территории), расположенных на землях государственного лесного фонда, направляемых на согласование, а также установить четкие критерии отказа в согласовании со стороны Рослесхоза проектов генеральных планов, рассмотрев возможность установления административной ответственности должностных лиц за неправомерный отказ в согласовании документов территориального планирования.

Бодрова Елена Сергеевна, исполнительный директор НП «Российская гильдия управляющих и девелоперов», член Совета по вопросам градостроительной деятельности при Правительстве Санкт-Петербурга, выступила с докладом «Имущественные вопросы управления земельными участками, находящимися в муниципальной (федеральной) собственности».

К основным проблемам управления имуществом докладчик отнесла значительный объем неиспользуемого (неэффективного используемого) государственного имущества, низкие доходы бюджетов всех уровней от использования государственным имуществом, недостаток полномочий у субъектов РФ и муниципальных образований по управлению своим имуществом и нехватку источников финансирования, избыточную зарегулированность процессов управления госимуществом, а также отсутствие четкой взаимосвязи градостроительного развития территорий и процессов вовлечения в гражданский оборот государственного имущества, что существенно сдерживает темпы реализации градостроительной политики.

Для решения данных проблем Е.С. Бодрова предложила проработать вопрос по наделению субъектов РФ и муниципальных образований дополнительными полномочиями в сфере управления имуществом, в том числе:

  • наделить субъекты РФ правом устанавливать дополнительные основания целевого предоставления земельных участков, в соответствии с региональной стратегией развития;
  • установить возможность проведения торгов на землю не только в форме аукционов, но и в форме конкурсов;
  • в отношении земельных участков, права на которые не разграничены, установить дополнительные критерии для разграничения прав на землю;
  • расширить основания для мены земельных участков, в том числе с доплатой со стороны частного собственника;
  • при реализации крупных градостроительных проектов (КРТ, РЗТ) предусмотреть возможность внесения изменений в договоры аренды, заключенные на торгах (по аналогии с законодательством о ГЧП).

Хотя указанные изменения носят точечный характер, по мнению Е.С. Бодровой, они позволят субъектам РФ и муниципальным образованиям консолидировать земельные активы, эффективно распоряжаться ими в целях реализации градостроительной политики.

Первый заместитель директора по производственным вопросам Института Генплана Москвы Григорьев Олег Дмитриевич затронул вопросы повышения эффективности использования территорий на примере города Казани. Отметил недопустимо длительные сроки согласования документов территориального планирования, которые должны быть сокращены. Например, на согласование генплана Казани ушло почти 5 лет.

Отметил, что на сегодняшний день документы, регламентирующие разработку генерального плана, в частности, Приказ Минэкономразвития № 10, представляют собой жесткую инструкцию, не учитывающую особенности всех российских городов и населенных пунктов. В этой части требуются определенные поправки, изменения, которые позволят работать во всех регионах с учетом их специфики. Также, по мнению докладчика, требуется пересмотр технических нормативов, СНИПов, которые в том числе приписывают вырезать из границ населенных пунктов магистральные сети.

Директор по пространственному развитию Консорциума Леонтьевский центр – AV Group, заместитель директора Ресурсного центра по стратегическому планированию МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (руководитель направления «Пространственное планирование») Воронкова Римма Мазхаровна выступила с сообщением о вовлечении в экономику города неэффективно используемых территорий.

По мнению докладчика, дефицита земель нет, есть проблема неэффективных механизмов решения проблематики коммуникаций и взаимодействия между федеральными, региональными, муниципальными ведомствами, между органами исполнительной власти и бизнесом, между представителями разного рода бизнеса, между органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общие границы.

На примерах конкретных кейсов представила отсутствие действенных механизмов вовлечения в экономику города неэффективно используемых территорий федеральных структур и частных собственников; отсутствие механизмов, позволяющих перераспределять категории земель в пользу развития населенных пунктов с учетом сохранения изначального баланса земель в муниципальном образовании; а также отсутствие действенных механизмов, способствующих принятию оперативных решений по изменению административно-территориальных границ в пользу развития населенных пунктов с учетом рассмотрения резервов территорий в смежных муниципальных образованиях.

Доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии Тарарин Андрей Михайлович выступил с докладом «Дублирование и несоответствия сведений в государственных (ведомственных) земельно-информационных системах: анализ проблемы и пути решения».

Представил хронологию развития государственных земельно-информационных систем, анализ дублирования пространственных данных в ЕГРН, ГИСОГД и других государственных информационных ресурсах. Рассказал о требованиях к пространственным данным ЕГРН и ГИСОГД (точность, система координат), а также несоответствии графического и координатного описания объектов недвижимости и градостроительной деятельности в различных государственных (ведомственных) земельно-информационных системах.

Озвучил возможные пути интеграции пространственных данных в государственных (ведомственных) земельно-информационных системах, одним из основных подходов назвав использование цифровой картографической основы.

Позицию Министерства экономического развития Российской Федерации по обсуждаемым в рамках дискуссии вопросам представил Яковлев Дмитрий Сергеевич, заместитель директора департамента планирования территориального развития Минэкономразвития России.

Докладчик отметил, что более 60% генпланов, которые получают сводные заключения об отказе в согласовании, не проходят соответствующую проверку в Рослесхозе.

Основными замечаниями Рослесхоза на проекты генеральных планов являются включение в границы населенных пунктов земельных участков, которые согласно данным ЕГРН относятся к землям населенных пунктов, а по данным государственного лесного реестра являются землями лесного фонда; отсутствие информации о категории земель, к которой планируется отнести включаемые в границы населенных пунктов земельные участки, и целях их планируемого использования; отсутствие перечня участков земель лесного фонда с указанием местоположения в части лесничеств, участковых лесничеств, кварталов, выделов, а также назначении данных лесов и категорий защитных лесов, обоснования местоположения и площади переводимых участков земель лесного фонда; отсутствие обоснования планируемого включения в границы населенных пунктов земельных участков из состава земель лесного фонда.

Д.С. Яковлев подчеркнул необходимость наладить межведомственный контакт, Минэкономразвития России совместно с Рослесхозом, Росреестром выработать механизм предоставления информации Росреестром Рослесхозу в рамках процедуры согласования документов территориального планирования о кадастровых номерах, категории спорных земельных участков, имеющих двойной учет в ЕГРН и государственном лесном реестре, и датах регистрации прав на такие земельные участки по сведения из ЕГРН.

Озвучил предложение министерства по оптимизации и систематизации документов территориального планирования, в частности, по упразднению генеральных планов сельских поселений и переходу к единой схеме территориального планирования муниципальных районов, объединяющей в себе все необходимые сведения о муниципальном районе и входящих в него сельских поселений.

В заключении дискуссии с предложениями по внесению изменений в нормативно-правовую базу выступила Чурсина Екатерина Павловна, начальник отдела нормативно-правового обеспечения градостроительных и земельно-имущественных отношений Института территориального планирования «Град».

По мнению докладчика, на сегодняшний день многие препятствия не могут быть преодолены в рамках действующих нормативно-правовых требований.

«Эти препятствия не локальные, они характерны для всех муниципальных образований, расположенных в различных субъектах РФ. Сегодня назрела необходимость внесения изменений в федеральное законодательство в области градостроительной деятельности, в земельное и лесное законодательство», – подчеркнула Е.П. Чурсина.

Участникам были озвучены предложения в части совершенствования механизма перевода земель из одной категории в другую, совершенствования механизмов передачи земель и земельных участков для развития территорий населенных пунктов и урегулирования сложностей при установлении границ населенных пунктов и территориальных зон.

В частности, было предложено:

  • закрепить перечень случаев и набор социально-экономических критериев, которые будут подтверждать обоснованность увеличения территорий населенных пунктов и правомерность перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов при наличии соответствующего обоснования, подготовленного в составе генерального плана муниципального образования;
  • устранить препятствия для исключения из границ населенных пунктов земель, занятых лесными массивами и не предназначенных для развития населенных пунктов, с отнесением их к землям лесного фонда;
  • распространить механизм передачи в собственность поселений, городских округов земельных участков, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих поселений, городских округов, в том числе в отношении земельных участков, предоставленных федеральным органам, федеральным предприятиям и государственным учреждениям, в случае, если такие земельные участках заняты объектами федерального значения, однако, используются неэффективно (при условии предоставления иного земельного участка для таких объектов, согласованного с федеральными органами);
  • расширить перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, включив в него случаи строительства, реконструкции объектов местного значения в области образования – школ и детских садов.

По итогам дискуссии будет подготовлена резолюция, представляющая собой консолидированную позицию Комитета по обсуждаемым вопросам, для направления и возможного включения в решения VIII Съезда Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.