Во второй половине двадцатого, начале двадцать первого века одним из ключевых факторов, создавших предпосылки рывка в социальном и экономическом развитии ряда стран (ФРГ, Японии, Южной Кореи, Китая и др.), стало целенаправленное регулирование их пространственного развития (обустройства и использования территории) органами государственной власти на инновационной основе. Использование этого средства становится одной из ключевых функций органов власти ускоренно развивающихся государств. Для России, страны с огромной территорией, большая доля которой крайне неравномерно и часто слабо освоена, эффективное использование такого средства особо значимо. Этим объясняется актуальность разработки проекта стратегии пространственного развития России, которую, как мне представляется, целесообразно начинать исходя из принятых представлений о стратегии и о пространственном развитии.
Стратегией определяется состав и последовательность действий, обеспечивающих достижение принципиально важных целей; пространственным развитием – изменение структуры пространства, отвечающего изменяющимся потребностям общества в нем.
Исходя из этого, методологически важно начинать с установления:
– принципов и принципиально важных целей общества по изменению структуры занимаемого им пространства на данном этапе его развития;
– представления о структуре пространства, факторах и закономерностях, определяющих его изменение.
Определение принципов и принципиально важных целей совершенствования структуры пространства, занимаемого нашим обществом на данном этапе его развития, должно базироваться на результатах анализа пространственного распределения:
– состояния, условий и проблем его развития с учетом тенденций их изменения и выявлением характера проблем, решение которых представляется принципиально важным;
– наличия и характера основных видов средств (видов действий), обеспечивающих решение выявленных проблем.
Проведение такого анализа, в свою очередь, должно базироваться на результатах географических и градостроительных научных исследований, обобщающих накопленные историческим опытом человечества представления:
– о структуре пространства, отображающей его как иерархически построенную систему точечных, линейных и планарных компонентов в графическом (картографическом) отображении;
– о характере взаимодействия выделенных компонентов структуры пространства;
– о факторах, оказывающих определяющее влияние на изменение структуры пространства; о характере и объективных закономерностях взаимодействия этих факторов.
На основе базирующихся на полученном представлении о структуре пространства страны и в привязке к ней результатов исследований должны быть определены:
– принципы и цели решения выявленных проблем;
– варианты состава и последовательности использования средств достижения поставленных целей;
– критерии достижения поставленных целей при соблюдении установленных принципов;
– основные варианты стратегии пространственного развития страны с выбором предлагаемого к реализации исходя из установленных критериев;
– основные положения программы реализации выбранной стратегии.
Обоснованность принимаемых в стратегии решений должна обеспечиваться с учетом факторов и объективных закономерностей пространственного развития.
При определении проблем и задач изменения природной и обустроенной деятельностью человека структуры пространства необходим учет объективных закономерностей ее развития. Накопленный исторический опыт свидетельствует, что они определяются достижениями научно-технического, социально-культурного и экономического прогресса, порождающими: изменения технологий производства и оказания услуг, дифференциацию состава слоев общества, рост потребности в общении их представителей, необходимый для повышения эффективности их взаимодействия. Первыми становятся взаимосвязанные изменения состояния и характера функционирования транспортной, инженерной, информационно-коммуникационной и производственной инфраструктур на инновационной основе. Им сопутствуют изменения социальной инфраструктуры, миграционного поведения и форм расселения населения, характера его требований к пространственной организации обустройства городской среды, развитию пространственного каркаса территории, определяемому им совершенствованию ее районирования и зонирования.
Планирование изменений состояния территории имеет смысл только при условии наличия базовых объективных предпосылок реализации принимаемых решений применительно к той ее части, для которой оно осуществляется. Таковой всегда является территориальный объект, поскольку он имеет лицо или орган власти и границы, обладающие правовым статусом. Для регулирования пространственного развития территории принципиально важным является его статус в иерархии единиц административно-территориального деления страны, ее регионов и муниципальных образований, поскольку регулирование градостроительной деятельности на разных территориальных уровнях должно осуществляться ими согласованно. В качестве объекта территориального планирования может быть выделена и часть территории единицы административно-территориального деления, однако только при условии установления правового статуса ее границ и наделения ее административно-управленческим органом, ответственным за регулирование градостроительной деятельности в их пределах.
Иерархия территориальных объектов по их значимости должна базироваться на принципах установления:
– иерархии планарных, точечных и линейных объектов по территориальным уровням;
– уровней значимости планарных объектов с ключевыми функциями поддержания экологического равновесия, сохранения ценной природной и историко-культурной среды, экономического развития, защиты государственных интересов;
– уровней значимости точечных объектов с ключевыми функциями социального и культурного развития, экономического развития, научно-технического инновационного развития, осуществления внешних связей, защиты государственных интересов;
– уровней значимости линейных объектов с ключевыми функциями осуществления межселенных внутренних и внешних связей, экономического, социального и культурного развития, научно-технического инновационного развития, защиты государственных интересов;
– отраслевой конкретизации принятой иерархии объектов по их значимости в реализации заданных функций.
Установление иерархии территориальных объектов поддерживает легитимность регулирования пространственного развития и способствует его высокой эффективности, обеспечиваемой следующими видами и направленностью осуществляемых мер:
– административно-управленческой деятельностью по формированию и проведению градостроительной политики посредством эффективно функционирующей системы территориального планирования, создающей предпосылки принятия и реализации градостроительных решений, устанавливающих иерархию территориальных объектов;
– территориальным планированием, определяющим характер установленной иерархии конкретных территориальных объектов и мер регулирования градостроительной деятельности в привязке к ним;
– совершенствованием системы информационного обеспечения территориального планирования в привязке к установленному составу территориальных объектов (возможно, путем создания кадастра территориальных объектов особого государственного значения);
– правовым и нормативно-правовым обеспечением регулирования градостроительной деятельности с учетом иерархии территориальных объектов;
– финансовым обеспечением осуществления градостроительной деятельности с учетом иерархии территориальных объектов.
Формирование предпосылок разработки эффективной стратегии пространственного развития и затем реализации принятых в ней решений должно обеспечиваться:
– созданием необходимых организационных (административно-управленческих и финансовых) условий разработки и реализации принятой стратегии пространственного развития РФ;
– разработкой и принятием «Основных положений стратегии пространственного развития РФ», устанавливающей общие требования к пространственной организации обустройства территории России, к иерархии территориальных объектов в ней (начиная с установления иерархии уровней и значимости территориальных объектов федерального уровня) и характеру развития инфраструктур в привязке к ней;
– разработкой и утверждением схемы территориального планирования Российской Федерации (СТП РФ), конкретизирующей иерархию территориальных объектов федерального уровня по их значимости и устанавливающей состав и характер взаимосогласованного развития инфраструктур в привязке к ней;
– разработкой и принятием системы имеющих юридическую силу документов, обеспечивающих целенаправленное правовое и техническое регулирование реализации принятых в СТП РФ решений;
– осуществлением системы административно-управленческих мер и финансированием реализации принятых в СТП РФ решений (по организации разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования; по взаимосогласованному развитию инфраструктур, реализующему принятые в них градостроительные решения; по информационному обеспечению территориального планирования и градостроительного проектирования);
– созданием и ведением кадастра территориальных объектов особого государственного значения.
Учитывая изложенное выше, Концепция стратегии пространственного развития (СПР) России, по моему мнению, должна содержать:
– определение ее предмета, места и роли в системе стратегического планирования; ее принципов, приоритетов и целей; основных средств и показателей степени достижения целей; основных факторов, условий, тенденций и проблем ее формирования и реализации;
– прогнозируемые варианты инерционного и предлагаемого развития пространственной структуры обустройства территории России; сценарии развития инфраструктур, реализующих его; обоснование выбора предлагаемого варианта и сценария;
– предлагаемые организационные, нормативно-правовые и нормативно-технические основы формирования и проведения государственной политики регулирования пространственного развития России.
В основу стратегии пространственного развития России должны быть положены приведенные далее принципы, цели и средства:
Принципы:
– поддержание целостности страны (связности функционирования ее частей, взаимной согласованности управленческих решений органов власти разных территориальных уровней);
– укрепление геополитических позиций страны, определяемых ее местом в системе внешних связей;
– поддержание обороноспособности страны;
– нацеленность на повышение эффективности использования природных, людских, материальных и финансовых ресурсов страны, улучшение экологической, социально-культурной, социально-экономической и политической ситуации в интересах ее граждан.
Цели – приведение (на основе соблюдения приведенных выше принципов) в соответствие с изменяющимися потребностями общества:
– пространственной структуры обустройства территории страны (ее пространственного каркаса, районирования и зонирования);
– взаимно согласованного развития инфраструктур, реализующих принятую стратегию на инновационной основе;
– системы правового, нормативного и административно-управленческого регулирования пространственного развития страны.
Основные средства достижения целей – организация:
– разработки и принятия стратегии пространственного развития страны, удовлетворяющей требованиям к достижению поставленных целей;
– реализации решений, принятых в стратегии, посредством обеспечения на инновационной основе взаимно согласованного развития инфраструктур (социальной, производственной, средоохранной, средозащитеной, транспортной и других инженерных, информационно-коммуникационной).
Основные средства подготовки подлежащих к принятию положений стратегии пространственного развития – установление:
– иерархии уровней территориальных объектов (точечных, линейных, планарных);
– состава и рангов объектов, выделенных на уровнях, где органы государственной власти ответственны за обеспечение взаимной согласованности их развития, с учетом изменений их рангов по этапам реализации стратегии;
– функций пространственного развития реализуемых в выделенных объектах, состава и характера развития инфраструктур, реализующих эти функции;
– характера (организационных структур и сфер их ответственности) государственной системы регулирования деятельности, реализующей принятую стратегию пространственного развития.
Прошло более десяти лет после моей публикации с представлением о возможной направленности развития пространственного каркаса России. Оно, естественно, устарело, однако приведенная в ней схема, представленная на рисинку, может представлять интерес для использования при разработке концепции стратегии.
Литература:
Аникеев В.В., Владимиров В.В. Градостроительные проблемы совершенствования административно-территориального устройства. Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». М., УрСС, 2002.
Вильнер М.Я. О планировочной структуре в районной планировке. Сборник научных трудов. ЦНИИП градостроительства. М., 1973.
Вильнер М.Я. О структурообразующем каркасе территории России. Журнал «Недвижимость и инвестиции». Правовое регулирование. № 2 (39), г. Москва, июль 2009 г.
Вильнер М.Я. О стратегии развития территории России. Вестник «Зодчий. 21 век» – информационно-аналитический журнал, № 3/2009, Санкт-Петербург.
Вильнер М.Я. «Основы территориального планирования в Российской Федерации». Москва. НП «СРОСЭКСПЕРТ» и ООО Издательский дом «ГРАД-ИНФО», 2016 г., 186 стр.
Вильнер М.Я. «О стратегии пространственного развития России». Журнал «Управление развитием территории», № 3/2016 г.
Вильнер М.Я. «О регулировании градостроительной деятельности в России». Мнение специалиста. Журнал БСТ, № 4 (1) – 2016 г.
973
0
Комментарии (0)