27.11.2018

О проблемах управления пространственным развитием России

О проблемах управления пространственным развитием России.


1. О выводах по результатам исследований, проводившихся в рамках подготовки концепции стратегии пространственного развития Российской Федерации.

В январе 2017 г. в Суздале проводилось обсуждение сценариев пространственного развития Российской Федерации, ставших результатами исследования, проводившегося по приоритетному проекту Министерства экономического развития России «Разработка стратегии пространственного развития Российской Федерации». Обеспечение проведения этих исследований директором департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития Е.С. Чугуевской в условиях крайней ограниченности средств и сроков, место проведения, культура организации и содержательность обсуждения заслуживают самой высокой оценки.

Среди рассмотренных на этом обсуждении и ранее аналитических материалов наибольший интерес, по моему мнению, представляли: положения докладов С.Д. Митягина (о дифференциации условий пространственного развития); П.А. Чистякова (о влиянии агломерационных процессов расселения на интенсификацию социально-экономического развития); А.А. Никифорова (о зарубежном опыте разработки стратегии пространственного развития); Н.Н. Михеевой с вариантами прогноза изменений пространственного распределения специализации регионов по характеру социально-экономического развития, однако без учета опыта, начатого в восьмидесятые годы в СССР анализа закономерностей развития форм расселения и пространственного каркаса страны, успешно использованного в Европе. В докладах большое внимание было уделено рассмотрению дифференциации особенностей условий, вызовов и проблем пространственного развития. Критические высказывания были корректны и содержали конкретные предложения по направленности продолжения работы, в частности, в выступлениях нескольких участников была отмечена потребность в подготовке методологических основ разработки стратегии пространственного развития.

Среди факторов, подлежащих учету в Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее – СПР), в докладах были выделены наиболее значимые «вызовы» – «глобальные» и внутренние.

Среди «глобальных вызовов» наиболее значимыми для Российской Федерации им представляются:

– сложная геополитическая обстановка, влекущая возможность трудно прогнозируемых изменений внешнеполитической ситуации;

– возрастание конкуренции между экономиками стран и регионов, крупнейшими экономическими центрами (мегаполисами, агломерациями), рост числа динамично развивающихся стран на рынках товаров, труда и капитала в условиях углубления международного разделения труда и кооперации;

– негативные климатические изменения и ухудшение экологической ситуации.

Среди «вызовов внутреннего для страны характера» наиболее значимыми для Российской Федерации им представляются:

– демографические ограничения развития российской экономики, в том числе ожидаемое отсутствие стабильного роста численности населения России, сокращение доли его экономически активной части;

– высокая степень дифференциации социально-экономического развития регионов Российской Федерации и качества жизни населения;

– низкая инфраструктурная обеспеченность территории страны, существенно сдерживающая привлечение инвестиций в ее развитие;

– наличие обширных территорий, в том числе геополитически значимых, с неблагоприятными и экстремальными условиями жизнедеятельности.

С предложенным перечнем в принципе можно согласиться при условии добавления среди «вызовов внутреннего для страны характера» наиболее значимого для России на данном этапе недопустимого отставания, решения задач реформирования системы управления пространственным развитием от изменившихся требований к ней. Все перечисленные, кроме этого, «вызовы» могут рассматриваться в качестве носящих объективный характер и подлежащих учету ограничений. В этом свете конструктивный характер носит учет именно этого «вызова» посредством реформирования действующей системы регулирования пространственного развития (правового, нормативно-правового, нормативно-технического и административно-управленческого), ориентированного на удовлетворение изменившихся требований к ней. Нерешенность этой задачи порождает рост разрыва уровней и связей развития слоев общества и регионов, угрозу устойчивости развития и поддержания целостности страны.

По мнению авторов сценариев, основными задачами СПР являются «определение с учетом конкурентных преимуществ субъектов Российской Федерации их приоритетных экономических специализаций и на этой основе оценка (в территориальном разрезе) перспективных направлений размещения производительных сил, совершенствования системы расселения, потребности в трудовых ресурсах и развития транспортной, энергетической и социальной инфраструктур, а также приоритетов регионального развития».

Такая постановка задачи СПР отбрасывает нас к представлениям времен общественного устройства, при котором все основные административные и экономические рычаги управления были сосредоточены в руках органов власти. В кардинально изменившихся за четверть века условиях ориентация на продолжение использования административно-командной системы управления размещением производительных сил и совершенствованием расселения обрекает страну на стимулирование коррупции, разворовывание федерального бюджета и застой.

2. Об основных проблемах реформирования системы управления пространственным развитием страны.

С оставшимися нам в наследство организационными формами административно-командной системы проведения государственной политики в условиях прошедших за четверть века изменений общественного устройства и структуры общества связаны:

– сохранение у лиц, принимающих решения, неработоспособного представления о регулировании пространственного развития как об определении отраслевой специализации регионов (это представление базируется на сложившемся в советские времена приоритете отраслевого подхода к управлению производством и отношении к регулированию расселения как функции обеспечения его трудовыми ресурсами); определяемое этим представлением затягивание перехода к решению задач развития инфраструктур пространственного каркаса страны, определяющего требования к распределению ключевых конкретных мер и затрат федерального бюджета в привязке к конкретным городам и городским агломерациям;

– нерешенность задачи придания территориальным объектам более высокого уровня, чем земельные участки правового статуса, необходимого для появления правовых основ регулирования использования и обустройства территории; затягивание формирования системы нормативных актов правового и технического регулирования пространственного развития (мер его стимулирования и ограничений), формирования организационных структур этой системы в привязке к объектам и их внешним связям на уровне городских агломераций, городов и иных поселений, осуществляющих производство продукции и услуг, поддерживающих конкурентоспособность страны в современном мире;

– коррумпированность чиновников административно-управленческих структур (в частности, вертикаль откатов), негативно влияющая на эффективность социально-экономического развития страны.

Следствием нерешенности указанных проблем становятся дефекты характера и организации проведения отвечающей интересам будущего страны и ее граждан политики стимулирования их активного участия в общественно полезной деятельности (в первую очередь это относится к представителям слоев общества, определяющих характер и интенсивность социально-экономического развития страны), порождающие:

– низкий уровень (или даже отсутствие) заинтересованности в повышении осуществляемого на профессиональной основе личного вклада в интенсификацию социально-экономического развития представителей тех слоев общества, от которых оно зависит в наиболее высокой мере (этот вывод подтверждает заметный отток из страны высококвалифицированных специалистов);

– обострение отношений между социальными слоями общества, снижение качества человеческого капитала, потери в качестве производимой продукции и услуг, снижение конкурентоспособности страны в современном мире;

– низкую эффективность затрат федерального бюджета на регулирование пространственного развития, проводимое без необходимой степени конкретизации и обоснованности характера осуществляемых мер в привязке к местам, где они могут оказывать требуемое влияние на характер и интенсивность социально-экономического развития страны;

– несоответствие характера действующей системы формирования общественной морали и этики изменившимся требованиям к ним и их роли в качестве предпосылок устойчивого прогрессивного развития общества.

Часть проблем порождается устоявшимся представлением о социально-экономическом развитии страны преимущественно как о результате сложения развития отраслей, а о пространственном развитии федерального уровня преимущественно как о результате сложения развития регионов. Это приводит к ориентации на его регулирование без системной привязки к развитию инфраструктур, к местам сосредоточения проблем – городским агломерациям, городам и иным поселениям. В отличие, например, от США, где президент периодически докладывает конгрессу о состоянии городов страны.

Проводимая политика регулирования социального и пространственного развития не базируется на исследовании совокупности факторов, определяющих: степень интенсивности и устойчивости развития общества, объективных закономерностей взаимодействия процессов, изменяющих состояние и условия использования территории. Часть принимаемых решений не достигает провозглашенных целей, поскольку реализуется группами представителей власти и крупного бизнеса преимущественно в своих узких краткосрочных интересах.

На завершающем этапе подготовки концепции СПР мне представляется необходимым превращение результатов научных исследований в концепцию политического документа, каковым должна быть государственная стратегия в данной сфере (подробнее в моей статье «Методологические основы разработки стратегии пространственного развития России»).

3. О концепции СПР.

Этим документом в первую очередь должны быть определены принципы, цели и средства достижения целей СПР.

3.1.  Принципы СПР создание предпосылок:

– усиления геополитических позиций страны, определяемых ее местом в системе внешних связей, обороноспособностью и экономической конкурентоспособностью, связностью, взаимной согласованностью и эффективностью развития и функционирования всех составляющих ее территорий;

– повышения качества среды формирования и реализации личности граждан, эффективности использования природных, трудовых и интеллектуальных, материальных и финансовых ресурсов страны, степени благополучия и устойчивости экологической, социально-экономической, социально-культурной и политической ситуации;

– повышения качества управленческих решений по использованию и обустройству территории страны на основе учета объективных закономерностей взаимосвязей природных и антропогенных факторов, влияющих на него; повышения согласованности управленческих решений, принимаемых органами власти на федеральном и региональном уровне, региональными органами власти между собой.

3.2. Цели СПР – реализация основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации и Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации средствами регулирования пространственного развития, создающими предпосылки обеспечения:

– форсированного развития инфраструктур федерального уровня (транспортных и других инженерных, информационно-коммуникационных, социальных, производственных, охраны природной и историко-культурной среды, защиты от опасности негативных внешних воздействий и чрезвычайных ситуаций); снижения чрезмерного сосредоточения их в одном городе, способствующего созданию одинаково гарантированной гражданам и организациям всех регионов страны возможности пользования ими;

– получения синергетического эффекта взаимной согласованности решений отраслевых федеральных ведомств и органов власти регионов по структурированию пространственной организации обустройства территории страны посредством регулирования развития и функционирования указанных выше видов инфраструктур федерального уровня (в частности, на основе стимулирования участия бизнеса);

– повышения качества управленческих решений федерального уровня по регулированию расселения и формированию человеческого капитала, по инновационному развитию, по проведению национальной политики, по выделению макрорегионов, особых экономических зон, ТОР и др.; регулирования использования и обустройства регионами подведомственной их органам власти территории на основе учета пространственной составляющей их эффективности.

3.3. Средства достижения целей СПР – приведение в соответствие с установленными принципами, целями и изменяющимися потребностями общества предпосылок совершенствования пространственной структуры обустройства территории страны (ее пространственного каркаса, районирования и зонирования).

а. Взаимно согласованное регулирование характера взаимодействия, развития и функционирования на инновационной основе:

– территориальных объектов федерального значения в качестве компонентов пространственного каркаса страны как инфраструктур (транспортных и других инженерных, информационно-коммуникационной, социальной, производственной, охраны природной и историко-культурной среды, защиты от опасности негативных внешних воздействий и чрезвычайных ситуаций);

– территориальных объектов федерального значения, межрегионального и регионального уровня (федеральных округов; макрорегионов; субъектов Российской Федерации);

– территориальных объектов федерального значения в качестве зон особого регулирования (особых экономических зон, ТОР и др.; зон особо охраняемой природной и историко-культурной среды; зон особых мер защиты от опасных антропогенных воздействий, включая опасность чрезвычайных ситуаций).

б. Реформирование системы правового, нормативного и административно-управленческого регулирования пространственного развития страны, необходимое для его приведения в соответствие с произошедшими и прогнозируемыми изменениями характера:

– структуры общества и общественных отношений;

– технических средств и технологий, используемых в сфере производства, обслуживающих его и граждан инфраструктур, определяющих изменения видов использования и обустройства территории;

– информационных технологий и базирующихся на них технологий подготовки и принятия решений в управленческой деятельности, включая деятельность по регулированию пространственного развития;

– потребности в проведении научных исследований, изысканий и проектно-изыскательской деятельности, подготовке и поддержании требуемой квалификации специалистов, просветительской деятельности, организации учета интересов реципиентов и общественного мнения.

4. Об основных задачах завершающего этапа разработки концепции СПР.

Особо актуальной на этом этапе становится нацеленность на формирование отвечающих изменившимся требованиям времени работоспособных систем:

– взаимно согласованного регулирования пространственного и отраслевого развития с учетом объективных закономерностей взаимосвязей их структурирования при подготовке и принятии управленческих решений по стимулированию и ограничениям удовлетворения интересов основных слоев общества, граждан регионов, городов и иных поселений, поведение представителей которых определяет характер развития страны;

– использования человеко-машинных технологий в управленческой деятельности по анализу, прогнозированию, планированию и проектированию пространственного экономического и социального развития; определения характера форм и мер стимулирования участия граждан в научно-техническом и социальном прогрессе, способствующем поддержанию конкурентоспособности страны; пространственной и содержательной дифференциации форм и мер стимулирования инвестиций бизнеса в развитие инфраструктур и др.;

– структурирования расходования средств федерального бюджета, нацеленного на поддержание взаимно согласованного развития ключевых инфраструктур федерального уровня в привязке к конкретным территориальным объектам (способствующее поддержанию целостности страны), вместо распределения как дотаций регионам;

– обеспечения прозрачности распределения и расходования позиций бюджета и ее связи с распределением ответственности и стимулирования представителей органов власти разного территориального уровня и разных отраслей деятельности;

– управления пространственным развитием посредством установления иерархии имеющих правовой статус территориальных объектов, определяющих характер развития пространственного каркаса страны, способствующего поддержанию ее целостности; выделения макрорегионов и регионов с расширением полномочий и повышением ответственности их органов власти по регулированию пространственного развития на подведомственной территории.

Разрабатываемый документ должен определить направленность и заложить базу регулирования пространственного развития страны на правовой основе, базирующейся на представлениях:

– о пространственной структуре страны как об иерархически построенной системе имеющих правовой статус территориальных объектов, графически представляемых точечными, линейными и планарными компонентами планировочной структуры (планировочного каркаса – системы планировочных центров и осей, планировочного районирования и зонирования, определяемого развитием планировочного каркаса), в привязке к каждому из уровней управления развитием территории;

– о характере реализующей планировочную структуру страны системы инфраструктур (транспортных и других инженерных, производственных, социальных, охраны природной и историко-культурной среды, защиты от опасных внешних воздействий, систем информационно-коммуникационных и инновационных центров), взаимная согласованность функционирования которых определяет условия освоения и обеспечивает связность ее частей;

– о способах учета объективных закономерностей взаимосвязей развития расселения, размещения ключевых производственных, рекреационно-туристических, курортных и других инфраструктурных объектов; учета историко-культурного наследия пространственного развития страны (градостроительной освоенности и исторически сложившихся форм расселения);

– о роли качества системы управления пространственным развитием в его эффективности и связанными с ней требованиями к совершенствованию системы административно-территориального управления; о инновационных технологиях развития инфраструктур и управления пространственным развитием.

Это позволит учитывать объективные закономерности пространственного развития и особенности функций территориальных объектов, связанные с их местом в системе.

Базирующаяся на таком представлении стратегия пространственного развития России наряду с обоснованием принятых в ней решений должна содержать:

а. Принятый вариант иерархически построенного по территориальным подуровням и рангам их значимости состава точечных, линейных и планарных территориальных объектов федерального уровня с их базовыми характеристиками;

б. Положения об устанавливаемом (с учетом особенностей характера их развития на инновационной основе) составе и мерах обеспечения взаимной согласованности развития и функционирования инфраструктур этих объектов согласно требованиям, определяемым их рангом;

в. Положения о требуемой для обеспечения реализации принятой стратегии корректировке действующих и подготовке новых правовых и нормативных актов, внесении изменений в действующую систему административно-территориального управления.

Обоснование СПР предстоит завершить:

– формированием и отбором вариантов стратегии (политических решений по характеру и последовательности действий) и их сопоставлением по эффективности и предпосылкам реализации предлагаемых в них решений на основе результатов проведенных исследований (в составе которых могут остаться доработанные сценарии прогноза);

– определением характера и последовательности мер реализации решений, принятых в отобранном варианте.

Варианты могут базироваться на предложениях по сценариям реализации решений по развитию пространственной структуры с учетом ограничений (по практической возможности использования основных сочетаний инновационных технологий их осуществления и финансовых ресурсов) на каждом из выделенных этапов.

5. О характере мер реализации принятой стратегии.

Первоочередными из мер, повышающих эффективность регулирования пространственной организации обустройства территории, можно считать:

а. Создание организационных структур, уполномоченных отвечать за формирование стратегии и проведение политики пространственного планирования в стране. Это в лучшем случае орган федеральной государственной власти, образованный и выделенный в составе администрации Президента РФ (поскольку в практически сложившейся структуре власти это предмет его компетенции). В настоящее время подготовка проекта концепции СПР поручена Министерству экономического развития. Представляется, что его подразделению, которое на данном этапе этим занимается, должны быть даны расширенные полномочия, предусмотрено необходимое финансирование формирования системы информационного и научного обеспечения обоснованности принимаемых решений. Необходимо содействие развитию организационных структур с коллективами специалистов, способных компетентно осуществлять разработку научных основ управления пространственным развитием, подготовку системы правовых и нормативных актов, документов территориального планирования федерального и регионального уровня.

б. Организацию разработки комплексной «Схемы территориального планирования Российской Федерации» (вместо набора отраслевых схем). Документы по пространственной организации развития отраслей, разрабатываемые ведомствами, должны приобретать силу только после согласования принятых в ее составе решений. Применительно к региональному и муниципальному уровням принятые в ней положения должны конкретизироваться при разработке соответствующих документов на их уровнях.

в. Организацию разработки и принятия системы правовых и нормативных актов, способствующих повышению эффективности регулирования градостроительной деятельности (с обеспечением приоритета нацеленности на поддержание высокого качества документов территориального планирования и градостроительного проектирования, а не на сокращение сроков и цены их разработки) посредством:

– обновления на профессиональной основе градостроительного кодекса с учетом кардинально изменившихся требований к его содержанию, связанных с изменениями социальной структуры общества (в первую очередь интересов собственников недвижимости и граждан сообществ), и возможности использования передовых информационных технологий осуществления градостроительной деятельности (включая ее регулирование);

– формирования системы нормативных актов, устанавливающих требования к качеству формируемой градостроительной деятельностью среды, содержанию и технологии разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования, технологии регулирования этой деятельности, составу и квалификации ее профессиональных участников.

г. Совершенствование системы профессионального образования градостроителей и просвещения граждан страны как реципиентов градостроительной деятельности.

 

 

Литература:

Аникеев В.В., Владимиров В.В. Градостроительные проблемы совершенствования административно-территориального устройства. Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». М., УрСС. 2002.

Вильнер М.Я. О планировочной структуре в районной планировке. Сборник научных трудов. ЦНИИП градостроительства. М., 1973.

Вильнер М.Я. О структурообразующем каркасе территории России. Журнал «Недвижимость и инвестиции». Правовое регулирование. № 2 (39), г. Москва, июль 2009 г.

Вильнер М.Я. О стратегии развития территории России. Вестник «Зодчий. 21 век» – информационно-аналитический журнал № 3/2009, г. Санкт-Петербург.

Вильнер М.Я. «Основы территориального планирования в Российской Федерации». Москва. НП «СРОСЭКСПЕРТ» и ООО Издательский дом «ГРАД-ИНФО», 2016 г., 186 стр.

Вильнер М.Я. «О стратегии пространственного развития России». Журнал Управление развитием территории №3/2016 г.

Вильнер М.Я. «О регулировании градостроительной деятельности в России». Мнение специалиста. Журнал БСТ № 4 (1) – 2016 г.

Вильнер М.Я. «Методологические основы разработки стратегии пространственного развития». Вестник «Зодчий. 21 век» – информационно-аналитический журнал № 1/2017, г. Санкт-Петербург.