Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию

ООН-Хабитат подготовил Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию (http://unhabitat.org/books/), которые были впервые опубликованы в 2015 году в Найроби. Основные положения этих рекомендаций мы представляем вашему вниманию.

ООН-Хабитат для ответов на глобальные вызовы современности, связанные с урбанизацией, проанализировал различные подходы к пространственному планированию и на основании лучших практик составил Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию (далее – Рекомендации).

 Рекомендации – это инструмент содействия рациональному городскому и территориальному планированию по всему миру на основе общепризнанных принципов, а также национального, регионального и местного опыта.

Структура текста: документ состоит из двух глав: I глава – Основы; II глава – Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию, изложен на 43 страницах.

В первой главе указывается, что Рекомендации призваны служить основой для совершенствования в глобальном масштабе политики, планов, проектов, предусматривающих более компактные, социально инклюзивные, лучше интегрированные и связанные между собой города и территории, в которых созданы условия для устойчивого городского развития.

Главные цели Рекомендаций – это разработка универсального рамочного руководства для реформирования ряда направлений городской политики и обоснование универсальных принципов пространственного планирования, извлеченных из национального и местного опыта.

В Рекомендациях городское и территориальное планирование определяется как процесс принятия решений, направленный на реализацию экономических, социальных, культурных и экологических целей посредством разработки пространственных концепций, стратегий и планов, а также посредством применения комплекса организационных принципов, инструментов, институциональных и партисипаторных механизмов и регламентирующих процедур.

В документе подчеркивается фундаментальное экономическое значение пространственного планирования. Указывается, что Рекомендации имеют несколько уровней планирования:

-       национальный и трансграничный уровни;

-       национальный уровень;

-       уровень «городов-регионов» и городских агломераций;

-       городской и муниципальный уровни;

-       уровень жилых районов.

Особо оговаривается, что для успешного выполнения планов и обеспечения позитивных и достижимых результатов городского развития необходим баланс трех ключевых компонентов реализации:

– Применимая и прозрачная правовая база.

– Рациональное и гибкое городское планирование и проектирование.

Основное внимание уделяется проектированию общественного пространства, так как именно оно является одним из главных факторов, способствующих созданию городских ценностей. Высокой значимостью обладает следующее: обеспечение надлежащей планировки улиц, связность и территориальное распределение открытых пространств, ясность планов застраиваемых кварталов, компактность и многофункциональность использования застроенных районов, что необходимо для сокращения потребности в передвижениях и издержек в стоимости услуг на душу населения. Проектирование должно способствовать укреплению социального взаимодействия и культурных ресурсов города.

– Финансовый план для обеспечения экономической доступности и эффективности с точки зрения затрат.

Лейтмотивом Рекомендаций является тезис о том, что рациональное городское и территориальное планирование является одним из основных способов укрепления местных органов власти и содействия предоставлению основных услуг.

Также Рекомендации интегрируют все три измерения городской политики:

-       принципы (зачем планировать?);

-       управленческие процессы (как планировать?);

-       технические продукты (какие именно городские и территориальные планы?).

Рекомендации пропагандируют прежде всего применение комплексного подхода к планированию и строительству устойчивых городов и населенных пунктов городского типа путем оказания поддержки местным властям, повышения уровня информированности общественности и расширения масштабов участия городских жителей, в том числе малоимущих, в процессах принятия решений.

Вторая глава Рекомендаций содержит основополагающие принципы, необходимые для рационального городского и территориального планирования, и конкретные рекомендации, следование которым обеспечит эффективность городской политики и управления, будет способствовать устойчивому социальному, экономическому и экологическому развитию.

ПРИНЦИПЫ ГОРОДСКОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

1.     Городское и территориальное планирование – это больше, чем технический инструмент, это комплексный партисипативный процесс принятия решений, который учитывает конфликтующие между собой интересы и связан с общим видением, общей стратегией развития и национальной, региональной и местной политиками развития городов.

2.     Городское и территориальное планирование является ключевым компонентом обновленной парадигмы городского управления, которая способствует демократии на местном уровне, соучастию и вовлеченности, прозрачности, в целях обеспечения устойчивой урбанизации и качества городских пространств.

В соответствии с этими принципами национальным правительствам в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами, в частности, следует:

1.     Формулировать национальные рамки городской и территориальной политики, которые способствуют моделям устойчивой урбанизации, включая надлежащий уровень жизни для нынешних и будущих жителей, экономический рост и охрану окружающей среды, сбалансированную систему городов и других населенных пунктов, а также четкие земельные права и обязанности для всех граждан, в том числе гарантии землевладения для малообеспеченного населения, в качестве основы городского и территориального планирования на всех уровнях. В свою очередь, городское и территориальное планирование станет средством воплощения этой политики в планы и конкретные действия и средством обратной связи для корректировки политики.

2.     Формировать благоприятные правовые и институциональные рамки для городского и территориального планирования, в которых:

– признается наличие различных региональных, городских и местных условий, а также необходимость пространственной взаимосвязи территорий и сбалансированного регионального развития;

– координируются планы на уровне городов и крупных городских агломераций, а также на региональном и национальном уровнях, обеспечивается согласованность между секторальным и пространственным уровнями деятельности на основании принципа субсидиарности.

Местным органам власти в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами, в частности, следует:

1.     Осуществлять политическое руководство в целях разработки городских и территориальных планов, обеспечивая взаимодействие и координацию с секторальными и другими территориально-пространственными планами, а также с планами соседних территорий, для того чтобы осуществлять городское планирование и управление на соответствующем уровне.

2.     Утверждать, контролировать на постоянной основе и обновлять (каждые 5 или 10 лет) городские и территориальные планы, находящиеся в их ведении.

3.     Интегрировать процессы оказания услуг с планированием и участвовать в межмуниципальном и многоуровневом сотрудничестве с целью развития и финансирования сфер жилища, инфраструктуры и услуг.

4.     Обеспечивать взаимодействие между городским планированием и городским управлением с целью установления связи между предварительным планированием и последующим осуществлением, поддерживать согласованность между долгосрочными целями и программами и краткосрочной управленческой деятельностью и секторальными проектами.

Организациям гражданского общества и их ассоциациям следует:

1.     Участвовать в подготовке, осуществлении и мониторинге городских и территориальных планов, оказывать помощь местным органам власти в выявлении потребностей и определении первоочередных задач и, по возможности, реализовывать свое право на участие в консультационных процессах в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и международными соглашениями.

2.     Содействовать привлечению населения к обсуждению вопросов городского и территориального планирования, представлять общественные интересы, особенно малообеспеченных и уязвимых групп населения всех возрастов независимо от гендерной принадлежности с целью достижения справедливого городского развития.

3.     Создавать условия и обеспечивать возможности всем слоям общества, особенно нуждающимся и уязвимым группам населения, участвовать в инициативах по планированию на уровне общин в тесном партнерстве с местными органами власти по осуществлению программ благоустройства жилых районов.

4.     Повышать уровень осведомленности общественности, оглашать общественное мнение с целью предотвращения незаконной и спекулятивной застройки, особенно там, где это может угрожать природной среде или приводить к выселению нуждающихся и уязвимых групп населения.

5.     Способствовать преемственности долгосрочных социальных целей городских и территориальных планов, особенно в периоды политических перемен или краткосрочных затруднений.

Специалистам по планированию и их ассоциациям следует:

1.     Содействовать процессам городского и территориального планирования, внося свой экспертный вклад на всех этапах подготовки и обновления и способствуя тому, чтобы группы заинтересованных сторон могли высказывать свои взгляды.

2.     Играть активную роль в пропаганде более инклюзивного и справедливого развития, обеспечиваемого не только более широким участием общественности в планировании, но и посредством содержания таких инструментов планирования, как планы, проекты, нормативные акты и правила.

3.     Активизировать деятельность директивных органов по применению данных рекомендаций и, при необходимости, адаптировать их к национальным, региональным или местным условиям.

4.     Способствовать распространению знаний о городском и территориальном планировании, организовывать семинары и консультативные форумы для повышения информированности общественности о данных рекомендациях.

5.     Сотрудничать с учебными заведениями и учреждениями профессиональной подготовки в ходе анализа и разработки учебных планов в области городского и территориального планирования, а также содействовать программам по укреплению человеческого потенциала.

Рекомендации организациям гражданского общества и специалистам по планированию, применяемые в сфере городской политики и управления, распространяются также на дальнейшее планирование, способствующее устойчивому социальному, экономическому и экологическому развитию.

ПРИНЦИПЫ УСТОЙЧИВОГО СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ:

1.     Городское и территориальное планирование нацелено на обеспечение надлежащего уровня жизни и условий труда для всех слоев современного и будущего общества, обеспечение равноправного распределения издержек, возможностей и благ городского развития и особенно на содействие социальной интеграции и сплоченности.

2.     Городское и территориальное планирование является одной из важнейших инвестиций в будущее, предпосылкой для улучшения качества жизни и успешных процессов глобализации, уважающих культурное наследие и культурное разнообразие, а также для осознания и учета конкретных потребностей населения.

В соответствии с этими принципами национальным правительствам в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами следует:

1.     Следить за динамикой изменения жилищно-бытовых условий в городах и на прилегающих территориях и поддерживать усилия местных органов власти и общин в области планирования с целью совершенствования социальной и территориальной сплоченности и интеграции.

2.     Способствовать разработке и реализации стратегий борьбы с нищетой, поддерживать создание рабочих мест, содействовать обеспечению достойной работы для всех и удовлетворять специфические потребности уязвимых групп населения, включая мигрантов и перемещенных лиц.

3.     Содействовать созданию прогрессивных систем жилищного финансирования с тем, чтобы сделать землю, обеспеченные коммунальным обслуживанием земельные участки и жилье доступными для всех.

4.     Предоставлять соответствующие налоговые льготы и целевые субсидии и укреплять местную налоговую базу с целью расширения возможностей местных органов власти и обеспечения возможности городскому и территориальному планированию способствовать устранению социального неравенства и содействовать культурному разнообразию.

5.     Содействовать интеграции деятельности по выявлению, охране и развитию культурного и природного наследия в процессы городского и территориального планирования.

Местным органам власти в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами следует:

1.     Разрабатывать городские и территориальные планы и содействовать реализации этих планов, включающих:

– пространственные рамки для обеспечения всеобщего доступа к основным услугам;

– стратегические ориентиры и физические карты по развитию земельных ресурсов, жилой застройки и транспорта, уделяя особое внимание текущим и прогнозируемым потребностям малообеспеченных и социально уязвимых групп населения;

– инструменты поддержки осуществления прав человека в больших и малых городах;

– многофункциональное использование земельных ресурсов для предоставления доступного спектра услуг, жилья и возможностей трудоустройства разным социальным слоям населения.

2.     Способствовать социальной и пространственной интеграции и сплоченности, равенству возможностей пользоваться благами города, городскими услугами, общественными пространствами, вносить вклад в его социальную и культурную жизнь.

3.     Обеспечивать качественные общественные пространства, усовершенствовать и возрождать существующие общественные пространства, такие как площади, улицы, озелененные территории и спортивные комплексы, и делать их более безопасными и в полной мере доступными для всех.

4.     Обеспечивать улучшение до качественно нового уровня состояния районов с низким уровнем доходов, стихийно образовавшихся поселений и трущоб, а также их интеграцию в городскую ткань.

5.     Обеспечивать каждому жителю доступ к безопасной недорогостоящей питьевой воде и адекватным услугам в области санитарии.

6.     Содействовать обеспечению гарантий землевладения и доступа к контролю над землей и собственностью, а также доступа к финансовым средствам домохозяйствам с низким уровнем дохода.

7.     Сокращать время поездок между жилыми, производственными и сервисными зонами, способствовать созданию доступных и надежных транспортных систем.

8.     Повышать безопасность в городах.

9.     Поощрять культурную активность как в закрытых помещениях (музеи, театры, кинотеатры, концертные залы и т.д.), так и на открытом воздухе (уличное искусство, музыкальные парады и т.д.), признавая, что развитие городских культур и уважение к социальному разнообразию являются частью социального развития и имеют важные пространственные проявления.

10.           Охранять и ценить культурное наследие.

ПРИНЦИПЫ УСТОЙЧИВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

1.     Городское и территориальное планирование является катализатором устойчивого и всеобъемлющего экономического роста, определяющим рамки для новых экономических возможностей, регулирования рынка земли и рынка недвижимости и своевременного предоставления адекватной инфраструктуры и основных услуг.

2.     Городское и территориальное планирование является мощным механизмом принятия решений, способствующим тому, чтобы устойчивый экономический рост, социальное развитие и экологическая устойчивость осуществлялись взаимосвязанно на всех территориальных уровнях.

В соответствии с этими принципами национальным правительствам в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами следует:

1.     Планировать и поддерживать развитие взаимосвязанных полицентрических городских регионов посредством соответствующей кластеризации промышленных предприятий, услуг и учебных заведений в качестве стратегии, направленной на повышение специализации, увеличение взаимодополняемости, синергического эффекта и эффектов масштаба и агломерации среди соседних городов и их сельского окружения.

2.     Участвовать в развитии динамичных партнерских связей, в том числе с частным сектором, с тем, чтобы городское и территориальное планирование координировало пространственное размещение и распределение экономической деятельности, при обеспечении экономии средств за счет эффектов масштаба и агломерации, близости и связности, что способствует большей производительности, конкурентоспособности и процветанию.

3.     Поддерживать межмуниципальное сотрудничество, предотвращать нездоровую конкуренцию между местными органами власти.

4.     Формулировать политические рамки в области местного экономического развития, в области информационно-коммуникационных технологий для укрепления связей между территориальными образованиями и экономическими субъектами.

Местным органам власти в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами следует:

1.     Признать, что главная функция городского и территориального планирования – обеспечение необходимого базиса для развития эффективной магистральной инфраструктуры, повышения мобильности и формирования структуры городских узлов.

2.     Добиваться создания условий для развития безопасных и надежных систем общественного и грузового транспорта при сведении к минимуму использования личного транспорта.

3.     Обеспечивать в планировании сбалансированный и недорогой доступ к цифровой инфраструктуре.

4.     Включить инвестиционный компонент в городское и территориальное планирование.

5.     Использовать городское и территориальное планирование и связанные с ним прогрессивные типы зонирования для управления рынками земли, формирования рынка прав на застройку и мобилизацию городских финансов.

6.     Использовать городское и территориальное планирование для регулирования и поддержки местного экономического развития.

7.     Гарантировать достаточные размеры уличного пространства, создавать безопасную, удобную и эффективную уличную сеть, способную обеспечить высокую степень связности среды.

8.     При планировании проектировать жилые районы достаточной плотности посредством стратегии заполняющей застройки или планируемого расширения городов, что приведет к экономии на масштабе, сократит потребность в поездках и затраты на предоставление услуг, позволит создать экономически эффективную систему общественного транспорта.

ПРИНЦИПЫ УСТОЙЧИВОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

1.     Городское и территориальное планирование определяет пространственные рамки для осуществления охраны и рационального использования природной и антропогенной среды городов и прилегающих территорий, включая их биоразнообразие, земельные и природные ресурсы, и обеспечения скоординированного и устойчивого развития.

2.     Городское и территориальное планирование способствует укреплению безопасности человека за счет повышения экологической и социально-экономической устойчивости, активизации действий по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним и совершенствования управления опасными природными и экологическими явлениями и рисками.

В соответствии с этими принципами национальным правительствам в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами следует:

1.     Устанавливать нормы и правила, касающиеся охраны природных ресурсов, сельскохозяйственных земель, открытых зеленых пространств, экосистем и их устойчивого регулирования.

2.     Повышать посредством городского и территориального планирования взаимодополняемость городских и сельских районов, укреплять отношения и синергетические связи между городами, обеспечивать взаимосвязь городского планирования с региональным развитием.

3.     Побуждать к проведению оценок экологических последствий городского и территориального планирования.

4.     Поощрять компактные города, регулировать и сдерживать расползание городов, разрабатывать прогрессивные стратегии уплотнения застройки, оптимизировать использование городского пространства.

Местным органам власти в сотрудничестве с другими органами управления и соответствующими партнерами, в частности, следует:

1.     Проектировать и использовать эффективные городские формы и модели застройки, поощряющие низкое выделение углерода, в качестве вклада в повышение энергоэффективности, расширение доступа к возобновляемым источникам энергии и их использования.

2.     Размещать важные городские услуги, инфраструктуру и жилую застройку в районах с невысокой степенью риска и переселять на основе широкого участия и добровольного согласия людей, проживающих в районах повышенного риска, в более подходящие места.

3.     Использовать городское и территориальное планирование в качестве плана действий по совершенствованию доступа к услугам в области водоснабжения и санитарии, снижения загрязнения воздуха и уменьшения потери воды.

4.     Применять городское и территориальное планирование для выявления, восстановления, охраны и развития качественных общественных пространств и озелененных территорий, имеющих особую экологическую или культурно-историческую ценность, избегать формирования городских «островов теплого воздуха», охранять местное биоразнообразие и поддерживать создание многофункциональных озелененных территорий общественного назначения.

5.     Учитывать при пространственном планировании проблему удаления и утилизации твердых и жидких отходов, включая размещение свалок и центров утилизации.

6.     Определять и признавать ценность деградирующей антропогенной среды с целью ее восстановления, используя ее ресурсы и укрепляя ее социальную идентичность.

7.     Стимулировать строительство, модернизацию и рациональное использование «зеленых» зданий, отслеживать и контролировать их экономическое воздействие.

8.     Планировать улицы, побуждающие к ходьбе пешком, использованию общественного транспорта и безмоторных транспортных средств, и осуществлять посадку деревьев для создания тени и поглощения углекислого газа.

Одна из самых значимых идей Рекомендаций – это поощрение роста числа компактных городов и развитие синергетических связей между территориями. Пространственное планирование должно способствовать трансформации физического и социального пространства, поддерживать развитие интегрированных городов и территорий. При этом пространственное планирование должно быть гибким механизмом содействия, а не выступать в роли жесткого неизменяемого проекта. Концепция городского и территориального планирования должна пониматься и как продукт, и как процесс. В пространственной концепции должна быть разработана стратегия развития людских ресурсов, направленная на укрепление местного человеческого потенциала. Специалисты по планированию призываются к разработке новых инструментов для комплексного, партисипаторного и стратегического планирования.

В Рекомендациях подчеркивается важность постоянного мониторинга и периодической корректировки планирования, для чего следует субъектам городского и территориального планирования периодически проводить критический анализ национального законодательства и правовых норм, добиваться их целесообразности и применимости; устанавливать эффективные и прозрачные институциональные рамки в осуществлении каждого отдельного вида деятельности, определенного в городском и территориальном планировании; информировать общественность на всех этапах осуществления планов, учитывать оценку организаций гражданского общества и, соответственно, корректировать планы. Специалистам по планированию следует активно взаимодействовать с представителями власти, местными лидерами, осуществлять просветительскую деятельность для широких кругов населения, разъясняя проблемы городского и территориального планирования.

Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию имеют важное значение для широкого круга пользователей: национальных правительств, местных органов власти, гражданского общества, профессиональных планировщиков. Рекомендации вдохновляют и направляют на создание более компактных, социально инклюзивных, хорошо связанных и интегрированных городов и территорий.

Публикация подготовлена Г.В. Горновой, опубликована в журнале "УРТ" № 3/2016.