03.12.2018

Об агломерационных процессах в Сибири: возможность создания Тюменской и Сургутской городских агломераций

В настоящее время все более определенным становится осознание того, что мы вступили в эру «нового градостроительства». Многие ставшие привычными понятия меняют традиционно закрепленные за ними смыслы. Ярким примером этого процесса являются красные линии. Сколько вокруг них споров, разногласий по поводу принципов установления, правового статуса, цветового изображения! Отдельно можно полемизировать относительно принципов формирования функциональных зон или, например, планировочной структуры. Вполне очевидно, что эти основы градостроительного проектирования обретают новые, дополнительные смыслы. То же самое происходит и с понятием агломерации.


В России существуют 22 агломерации, население которых превышает миллион жителей. Согласно российским методикам, группа поселений выделяется в качестве городской агломерации в том случае, когда население наибольшего из образующих её городов-ядер составляет более 100 тысяч человек, а в пределах полуторачасовой транспортной доступности от центра агломерации расположено ещё как минимум два города или посёлка городского типа, тяготеющих к центру. Количественными характеристиками агломераций являются численность населения и площадь территории, качественной — коэффициент развития [1].

Агломерация – это компактное расположение населённых пунктов, местами срастающихся, объединённых в сложную многокомпонентную экономико-социальную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Основными признаками агломерации являются: маятниковые миграции (массовые трудовые, учебные, бытовые, культурные поездки); полуторачасовая доступность до центра агломерации [2].

Есть целый ряд проблем, которые не могут быть решены в пределах отдельно взятых муниципальных образований и районов:

– развитие улично-дорожной сети, уплотнение сети, строительство дорог, вывоз и утилизация ТБО;

– создание сбалансированной системы рабочих мест посредством развития сбалансированной среды бизнес-активности;

– формирование в городах-спутниках и окраинных районах города-центра новых центров предпринимательской активности [3].

Но на сегодняшний день понятие агломерации этим не исчерпывается. Оно преобразовалось, трансформировалось в более сложную сущность и необходимо добавить, что агломерация – это форма управления развитием определенных поселений и объединяющей их инфраструктуры, дающая возможность сформировать единую политику по основным направлениям развития территории. При этом поселения не теряют своего «лица», не утрачивают экономическую, культурную, национальную идентичность.

Анализ мирового опыта территориального развития позволяет выделить три основных типа управления городскими агломерациями.

Самый распространенный тип — ассоциативное (координационное) управление, для которого характерно совместное решение проблем развития территорий городской агломерации с помощью созданной ассоциации органов местной власти. Необходимость согласования действий различных властных структур приводит к низкой эффективности управленческих действий.

Промежуточное управление основывается на законодательно закрепленном приоритете в городской агломерации главного города. При этом типе управления неизбежным является игнорирование интересов других участников агломерации.

Независимое управление строится с учетом интересов всех субъектов власти. Однако такое управление не может сводиться ни к муниципальному, ни к региональному, ни к федеральному уровню управления.

Таким образом, в рамках городских агломераций действует множество различных, не зависимых друг от друга органов управления. В таких условиях повышение эффективности развития городского хозяйства остается первоочередной задачей, требующей теоретического осмысления и поиска действенного практического инструментария.

В настоящее время в России случаи эффективной организации межмуниципального сотрудничества пока единичны (Тверская, Челябинская, Свердловская, Астраханская, Оренбургская области), поскольку законодательные формы подобного сотрудничества не соответствуют требованиям развития агломерационных процессов. Кроме того, при распространении межмуниципального сотрудничества возникают проблемы личного отношения между руководителями администраций. Поэтому в основе эффективного функционирования данной модели лежит взаимная адаптация множества самостоятельных муниципалитетов [4].

Вопрос о том, нужны или не нужны агломерации, в частности, в Сибири, уже не стоит – они существуют по факту. На повестке дня другой вопрос: как именно будет развиваться этот процесс, что это даст прежде всего людям, населяющим эти территории?

В России, как и в остальном мире, преобладают моноцентрические агломерации с одним городом-ядром, который подчиняет своему влиянию все населённые пункты его пригородной зоны. Центр в этом случае намного превосходит по размеру и экономическому развитию свое окружение, пригороды служат дополнением и резервом развития [1].

На сегодняшний день о своих претензиях на существование в качестве агломераций уже заявили Иркутск, Новокузнецк, Барнаул, Новосибирск, Красноярск, Томск. Отдельное внимание в этой связи стоит обратить на Тюмень и Сургут. Конечно, дела у всех обстоят по-разному, но сделать определенные выводы уже можно.

Что же происходит с Тюменью? Еще в 2006 году заговорили о необходимости создания агломерации в Тюменской области. В 2008 году была выполнена схема территориального планирования Тюменского района Тюменской области. Параллельно шла разработка плана развития территории района, коллективный автор которого (Рос НИПИ «Урбанистика», Санкт-Петербург) также отметил необходимость создания «Большой Тюмени» и даже очертил границы. В 2013 году был утвержден генеральный план города Тюмени, в котором прогноз численности населения на 2040 год составил 1 миллион жителей. Это явилось подтверждением того, что развитие города Тюмени в «Большую Тюмень» – неизбежно. Что будет завтра на территории «Большой Тюмени», как это увязано с планами города?

Самый лучший способ предвидеть будущее – это создать его. По заказу главного управления строительства Тюменской области Институтом Территориального Планирования «Град» выполняется научно - исследовательская работа «Прикладные научные исследования с целью подготовки документов для осуществления градостроительной деятельности на территории Тюменского муниципального района». Района, по сути слившегося с городом Тюменью по границе. До конца 2016 года были разработаны генеральные планы всех поселений и населенных пунктов Тюменского района во взаимосвязи с решениями генерального плана городского округа Тюмени на основе схемы территориального планирования Тюменского района и Тюменской области. В итоге все документы территориального планирования будут взаимоувязаны и приведены к единой системе координат, что позволяет говорить о том, что основа «бесшовного» генерального плана «Большой Тюмени» будет создана. Что дальше? Какой вариант развития территории и какой тип управления агломерации будет выбран?

Вариант 1. Отнесение некоторых населенных пунктов, по сути, слившихся сельских поселений, в настоящее время входящих в состав прилегающего муниципального района, к территории Тюменской городской агломерации. Рассматриваются только слившиеся с городской структурой населенные пункты: д. Патрушева, д. Падерина, д. Дербыши, д. Ожогина, д. Дударева, п. Московский (рис.1).

Рис. 1. Тюмень_1.png 

Рисунок 1 – Схема границ агломерации с включением населенных пунктов Тюменского района

 Вариант 2. Отнесение территории нескольких муниципальных образований, в настоящее время входящих в состав муниципального района, к территории Тюменской городской агломерации.

Можно рассмотреть включение Московского муниципального образования целиком, Кулаковского, Новотарманского, Андреевского, Ембаевского, Мальковского и Каскаринского муниципальных образований (рис. 2).

 Рис. 2. Тюмень_2.png

Рисунок 2 – Схема границ агломерации с включением прилегающих к границам города Тюмени муниципальных образований Тюменского района

 Вариант 3. Объединение муниципального образования городской округ Тюмень и территориально граничащих с ним всех муниципальных образований Тюменского района Тюменской области в единую Тюменскую городскую агломерацию (рис. 3).

Рис. 3. Тюмень_3.png

 Рисунок 3 – Схема границ агломерации с включением всех муниципальных образований Тюменского района

 При анализе плюсов и минусов этих вариантов можно сделать предположение, что развитие по первому и второму вариантам – это развитие не агломерации, а городского округа, его территориальное разрастание. Развитие по третьему варианту и является развитием с учетом агломерационных процессов, что более предпочтительно, так как в данном случае возможно осуществить более полное планирование социальной и транспортной инфраструктуры в территориально-пространственном аспекте, применить распространенный тип управления – ассоциативный (координационный), для которого характерно совместное решение проблем развития территорий городской агломерации с помощью созданной ассоциации органов местной власти. Также этот вариант является наиболее адекватным, поскольку не требует кардинальных изменений, затрагивающих интересы всех жителей агломерации.

Но этот путь далеко не самый простой. Обусловлено это, в первую очередь, дискуссионностью вопросов, связанных с порядком организации межмуниципального сотрудничества, нормативно-правовым регулированием указанного взаимодействия, а также отсутствием заинтересованности администраций муниципальных образований.

Для того чтобы изучить варианты развития Сургутской агломерации необходимо рассмотреть предложения Схемы территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, выполненной ИТП «Град» в 2014 году. Необходимость проведения этой работы обусловлена тем, что город Сургут и Сургутский район – это территория наиболее активного развития автономного округа. В сложившихся административно-территориальных условиях обеспечить развитие крупнейшего города округа не представляется возможным.

Следует заметить, что Сургут относится к значительно меньшей среди российских агломераций группе полицентрических агломераций (конурбаций) – Сургутско-Нефтеюганской. В результате разрастания Сургутско-Нефтеюганской агломерации, стало очевидным, что решить вопросы территориальной зажатости городов можно только при комплексном учете территории прилегающих к ним районов.

Несмотря на то, что агломерация имеет в данном случае два центра, предлагается рассматривать варианты развития событий без учета Нефтеюганска, только Сургут и Сургутский район.

Вариант 1. Отнесение территории нескольких муниципальных образований, в настоящее время входящих в состав муниципального района, к территории Сургутской городской агломерации – поселений Барсово, Белоярское и Солнечное (рис. 4).

 Рис. 4. Сургут_вариант 1.png

Рисунок 4 – Схема границ агломерации с включением прилегающих к границе города Сургута поселений Сургутского района

 Вариант 2. Рассмотреть объединение городского округа и всех муниципальных образований Сургутского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, предполагающее упразднение муниципального района и сохранение Сургутом статуса городского округа.

Второй вариант территориального развития Сургута хоть и имеет ряд преимуществ, но вряд ли возможен, так как требует слишком серьезных трансформаций в административном устройстве. Здесь главной трудностью могут стать процессы реорганизации и упразднения ряда управленческих структур. После объединения муниципального образования Сургутский район и муниципального образования городской округ город Сургут организация предоставления муниципальных услуг изменится в связи с изменением организации реализации полномочий органов местного самоуправления объединенных муниципальных образований.

В случае объединения муниципальный район и входящие в его состав сельские поселения утратят статус муниципальных образований. При этом расположенные на их территории населенные пункты сохранят свой статус и войдут в состав городского округа Сургут с последующей группировкой в составе внутригородских районов. Если выбирать такой путь, то это уже не агломерация, а территориальное расширение городского округа на основании выявленных агломерационных связей.

Предпочтительнее, поскольку реальнее, может быть первый вариант развития агломерации. Скорее всего, в качестве наиболее эффективного в этом случае будет выбран промежуточный тип управления, при котором существует законодательно закрепленный приоритет в городской агломерации главного города.

Чтобы сделать определенные выводы, взвешенные, обоснованные, просчитанные, необходима отдельная научно-исследовательская работа. Город как пространство реализации коллективных и индивидуальных потребностей горожан нельзя рассматривать как механизм, части которого нужно регулировать, заменять, добавлять. При механистическом подходе к развитию такой сложной системы как город трудно верно оценить отдаленные перспективы — и во временном, и в географическом плане.

Существует немало ошибочных решений, которые не учитывают вполне очевидных обстоятельств. Как избежать таких ошибок? Какую роль в решении таких сложных задач могут сыграть архитекторы, градостроители? Сегодня градостроительному процессу нужны такие специалисты по пространственному планированию, которые разбираются в широком круге проблем, связанных с развитием природного комплекса, социально-культурного комплекса, экономики, систем транспорта, систем инженерного оборудования. Свободно владеть всеми этими вопросами крайне важно, чтобы предсказать, какие произойдут трансформации в пространственной системе после того, как изменятся некоторые параметры или условия, скажем, социально-экономического, экологического или другого характера, в том числе и связанные с агломерациями. Таких специалистов практически нет там, где принимаются собственно сами решения по территориальному развитию, выбираются направления градостроительной политики.

А между тем часть заботы о городской среде уже берут на себя городские сообщества и активисты: художники, дизайнеры, просто инициативные и остроумные горожане ищут, что, где, как можно сделать иначе, лучше, полезнее, эстетичнее. Они выступают с утопическими проектами или берутся за решение бытовых проблем. Для них это может быть творческим проектом, социальной работой, хобби. Они не всегда видят проблемы в масштабе города, здесь, конечно, нужен грамотный градостроитель, главный архитектор города, чтобы возглавить процесс и направить на решение основной задачи – формирование пространства жизнедеятельности человека. Умение оперировать пространством – главное умение градостроителя.

Есть еще, помимо формирования пространства, этическая составляющая градостроительной деятельности – повышенная степень социальной ответственности. По своей сути исключающая работу в интересах одного частного лица и требующая получения общественного согласия по принятым решениям.

Мэров городов и бизнесменов, активных горожан и экспертов-урбанистов – всех, кто живет идеями преобразования мира к лучшему, объединяет важная особенность — вера в то, что города могут стать лучше и что насколько ни были бы велики стоящие перед ними задачи — их можно решить.

Есть надежда, что целенаправленное формирование современных агломераций в Сибири с высоким качеством городской среды позволит замедлить миграционный отток населения в европейскую часть России. Именно сибирские агломерации могут стать реальными узлами социально-культурного и экономического каркаса нового «шелкового пути», соединяющего европейскую и азиатскую части страны.

  

1.       Агломерации России // http://ruwiki.org/wikiАгломерации_России (дата обращения 15.02.2017).

2.      Новосибирская агломерация – от теории к практике //  (дата обращения 15.02.2017).

3.       Емельянова Н.В. Агломерационные процессы и трансформация расселения Сибири//  (дата обращения 15.02.2017).

4.        Волчкова И.В., Минаев Н.Н. Модели управления агломерациями: международный опыт и российская практика // Экономические науки. 2013. № 11 (108). С. 53-57.