30.12.2016

Как обеспечить привлекательность промышленных городов?

Автор статьи: Холоднов Александр Сергеевич - заместитель генерального директора и соучредитель ООО «Институт территориального планирования «Урбаника». Читает курс лекций по городскому планированию в Институте дизайна и урбанистики Университета ИТМО.


Национальный приоритет

Известные примеры массового социального протеста жителей промышленных моногородов привлекли к их проблемам пристальное внимание власти, общественности и экспертов. Для спасения моногородов разработаны и пересматриваются различные инструменты поддержки. Минэкономразвития России выполняет мониторинг социально-экономического положения, создан специальный фонд, проводятся исследования и экспертные дискуссии.

Справедливости ради нужно отметить, что далеко не все промышленные города необходимо спасать. Многие из них обладают устойчивым социально-экономическим положением и даже не имеют статуса моногорода, хотя формально соответствуют ему. Классическими примерами весьма благополучных монопрофильных промышленных городов без формального статуса являются Кириши и Светогорск в Ленинградской области, а также многочисленные города присутствия предприятий нефтегазового комплекса. Основная часть промышленных городов сменила стратегию выживания, предусматривающую обязательное создание либо сохранение рабочих мест на градообразующем предприятии, на более гибкую стратегию повышения качества жизни людей через комплексное развитие городской среды, социальной инфраструктуры и сферы услуг. Осенью 2016 года данный тренд был поддержан на федеральном уровне.

Решением Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам ключевыми задачами комплексного развития промышленных городов были признаны:

-        создание новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующего предприятия;

-        повышение инвестиционной привлекательности;

-        улучшение качества городской среды.

 

Курс на локализацию

Практика показывает, что многие промышленные города с вполне успешными градообразующими комбинатами находятся в весьма неблагополучном состоянии, уступая по уровню благоустройства, обеспеченности социальными и коммерческими услугами не только региональным центрам, но и некоторым глубоко дотационным малым городам. Причина кроется в минимальной локализации финансовых ресурсов: градообразующее предприятие практически не имеет местных поставщиков, население тратит значительную часть своих доходов за пределами города, местные предприниматели не выдерживают конкуренции с федеральными сетями. Основная часть налоговых поступлений уходит в вышестоящие бюджеты: с каждого собранного в городе рубля лишь 30 копеек возвращается в виде пенсий и зарплат бюджетникам, 5 копеек формируют местный бюджет, и 1-2 копейки поступают обратно из вышестоящих бюджетов на реконструкцию объектов инфраструктуры. В зависимости от города пропорции могут различаться, но базовая проблема остается: промышленный город генерирует значительные финансовые потоки, но они в нем практически не задерживаются.

В связи с этим можно отметить несколько основных задач, направленных на локализацию финансовых потоков и развитие местной экономики промышленного города:

-        привлечение ресурсов государственных программ;

-        поддержка спроса на продукцию и услуги местного малого и среднего бизнеса (в т.ч. локализация цепочки поставок градообразующего предприятия, стимулирование строительства жилья, развития торговли, общепита и сферы услуг, поддержка развития туризма);

-        повышение производительности труда;

-        вовлечение населения и локального бизнеса в процесс преобразования города.

 

Повышение конкурентоспособности

Анализ социально-экономической ситуации в 20 промышленных городах России, где присутствуют крупнейшие предприятия металлургического комплекса, показал, что за последние 5 лет города металлургов продемонстрировали завидную устойчивость в условиях кризиса. Период оказался действительно непростым: с 2010 по 2015 годы промышленный рост с учетом инфляции оказался нулевым, а занятость на крупных производственных предприятиях сократилась на 13%. Около 60 тыс. металлургов потеряли работу на производстве. При этом промышленные города смогли сохранить своих жителей – общая численность населения в 20 «металлургических» городах осталась на прежнем уровне. Это особенно впечатляет на фоне массового исхода населения в относительно благополучные 2000-е годы, когда за 10 лет общая численность населения в данных городах снизилась на 160 тыс. человек. Стабилизация демографической ситуации на фоне неблагоприятной конъюнктуры показала: высвобождаемые работники промышленных предприятий смогли интегрироваться в локальную экономику. Это позволило заметно повысить производительность труда и уровень заработной платы на градообразующем производстве. Люди поверили в свои города, начали активно инвестировать в них собственные средства: за последние 3 года в 20 «металлургических» городах введено более 4 млн кв. м жилья. В расчете на душу населения они вплотную приблизились к темпам жилищного строительства в Санкт-Петербурге. Применительно к городам присутствия крупнейших металлургических предприятий можно констатировать: на смену антикризисной стратегии постепенно приходят задачи устойчивого развития и формирования комфортной городской среды.

 

Неоднородная картина

Попытка определить причинно-следственную связь между базовыми экономическими индикаторами (промышленный рост, занятость на производстве) и привлекательностью городов для населения привела к неоднозначным результатам. С одной стороны, есть города, где промышленный рост и создание новых рабочих мест на производстве привели к росту населения (Верхняя Пышма); с другой стороны, есть города, где экономические трудности привели к снижению числа жителей (Новотроицк, Выкса). При этом большая часть городов этой логике не подчиняется (рис. 1).


Базовые экономические индикаторы и привлекательность городов для населения


Расположение городов в системе расселения и в структуре цепочки поставок также напрямую не влияет на их привлекательность для населения. Как видно на рисунке, есть примеры и растущих, и убывающих городов, которые расположены в структуре городских агломераций, в комфортных климатических условиях, а также имеют на своей территории головные предприятия крупнейших холдингов. При этом есть пример города Костомукши, который продолжает расти, несмотря на снижение объема производства, сокращения на комбинате, периферийное расположение и суровый климат. Таким образом, привлекательность промышленного города для населения зависит от уникального сочетания местных особенностей. 


Факторы привлекательности

Учет местных особенностей был произведен в рамках сравнительной оценки (бенчмаркинга) городов присутствия предприятий металлургической промышленности. В ходе исследования были собраны и проанализированы данные по 12 индикаторам устойчивого развития, включая такие параметры, как развитие промышленного производства, состояние рынка труда, бюджетная обеспеченность, уровень доходов населения, состояние городской среды и др. При помощи корреляционного анализа была определена зависимость между привлекательностью города и индикаторами устойчивого развития. В каждом из городов сложился индивидуальный набор значимых факторов привлекательности. К примеру, в Костомукше рост населения и развитие жилищного строительства оказались связаны с высоким уровнем доходов населения, развитием малого и среднего бизнеса, а также значительными инвестициями в городскую инфраструктуру. При этом ключевыми сдерживающими факторами для развития Ачинска стали неблагоприятная экологическая обстановка и дефицит привлекательных общественных пространств. Отобрав наиболее значимые факторы по выборке в целом, можно выделить два основных признака привлекательных городов: развитый малый и средний бизнес, комфортная городская среда. В то же время общие черты стагнирующих городов: напряженная ситуация на рынке труда, дефицит привлекательных общественных пространств, неблагоприятная экологическая обстановка.

Результаты анализа позволяют составить рейтинг устойчивого развития городов присутствия крупнейших металлургических предприятий, исходя из сочетания индикаторов социального благополучия (бюджетная обеспеченность, качество городской среды) и экономической стабильности (промышленный рост, развитие малого и среднего бизнеса, состояние рынка труда). Результаты рейтинга представлены на рисунке 2.



Результаты рейтинга устойчивого развития городов присутствия крупнейших металлургических предприятий


В группу социально благополучных и экономически стабильных «металлургических» городов попали Верхняя Пышма, Губкин, Костомукша, Старый Оскол, Череповец, Железногорск, Выкса. К социально благополучным, но экономически нестабильным отнесены Магнитогорск и Первоуральск. В категории экономически стабильных, но социально неблагополучных городов оказались Новокузнецк, Саяногорск, Верхняя Салда, Ачинск, Братск. Наконец, в наиболее проблемную категорию социально неблагополучных и экономически нестабильных городов вошли Новотроицк, Каменск-Уральский, Волжский, Нижний Тагил, Полевской, Шелехов.

Выявление значимых факторов привлекательности и рейтинг устойчивого развития городов предназначены для определения стратегических приоритетов комплексного развития промышленных городов.

 

Институты развития

Для установления и последующей реализации стратегических приоритетов комплексного развития в промышленном городе должен быть, как минимум, субъект развития. Первоначально эта функция закреплена за администрацией муниципального образования, но в условиях дефицита ресурсов и компетенций местная администрация с этой функцией, как правило, не справляется. В сложившейся ситуации переосмысляется роль градообразующих предприятий. Постепенно снимая с себя бремя содержания инфраструктуры, но не желая и не имея возможности оставаться в стороне от насущных городских проблем, большинство крупных компаний приступило к реализации в подопечных городах социальных программ. Социальные программы реализуются преимущественно в затратной логике: предприятия софинансируют строительство и реконструкцию социальных объектов, спонсируют проведение массовых мероприятий, оказывают адресную поддержку отдельным категориям граждан или предоставляют финансовую помощь местной администрации для решения неотложных городских проблем. В рамках этой деятельности развиваются специализированные корпоративные службы и дочерние некоммерческие организации, обладающие мощным интеллектуальным, финансовым и административным ресурсом, а также волей к позитивным городским изменениям. Естественным образом возникает вопрос обеспечения эффективности корпоративной социальной политики, что подразумевает не только безболезненную оптимизацию социальных расходов, но и повышение привлекательности городов для жителей и инвесторов. Привлекательные промышленные города – это не только вопрос имиджа и социальных обязательств компании, но и важное условие конкурентоспособности на рынке труда. В связи с этим наиболее вероятным инициатором конструктивных преобразований в промышленных городах являются корпоративные субъекты развития.

 

Программа действий

Для обеспечения эффективной работы местных субъектов развития необходим действенный инструмент планирования, который позволит обеспечить максимальный эффект в рамках ограниченного бюджета городских преобразований. Таким инструментом является мастер-план города. Это документ комплексного планирования, который учитывает весь спектр городских проблем и особенностей, в то же время предлагая перечень конкретных и детально проработанных решений по городским проектам. На основе мастер-плана корректируются стратегия социально-экономического развития, государственные и муниципальные программы, генеральный план, разрабатываются проекты планировки и проекты благоустройства территории.

Основная задача разработчиков мастер-плана ограничивается комплексным обследованием городской территории, а также обоснованием и детализацией принятых проектных решений. При этом ключевая роль в выработке самих решений делегируется местным лидерам в рамках серии специально организованных мероприятий. В отличие от генерального плана, разрабатываемого, как правило, кулуарно, подготовка мастер-плана является максимально открытым процессом: проводится серия публикаций в СМИ, обучающих мероприятий, интервью, экспертных и общественных обсуждений, сессия стратегического планирования.

Активное участие местной и региональной администрации, представителей бизнеса, общественных лидеров в разработке мастер-плана позволяет вовлечь их в его реализацию, а также обеспечить легитимность самого мастер-плана как действенного инструмента устойчивого развития города.

 


Опыт разработки мастер-плана


Мастер-план

Градостроительная стратегия Ачинска – пример разработки мастер-плана промышленного города.

Основные задачи проекта:

-        определение направлений пространственного развития города Ачинска с учетом социально-экономических условий, состояния территории и инфраструктуры, существующих драйверов развития;

-        подготовка рекомендаций по комплексному развитию общественных пространств, территорий жилых микрорайонов и объектов транспортной инфраструктуры;

-        выработка механизмов реализации проектов, направленных на повышение качества городской среды, за счет привлечения ресурсов бюджета, развития местной нормативно-правовой базы, развития партнерства с бизнесом и общественностью.

В рамках проекта выполнены следующие виды работ:

-        комплексный аудит городской территории для выявления ключевых проблем и возможностей для развития;

-        проработка системы взаимосвязанных проектов в трех масштабах: город – квартал – человек. Целостный эффект при концентрации усилий в ключевых точках;

-        визуализация и оценка стоимости реализации проектных решений, определение источников финансирования;

-        широкое обсуждение городских проектов.



Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 4/2016