28.10.2016

О регулировании градостроительной деятельности в современной России

Автор статьи: Вильнер Марк Яковлевич - научный руководитель института Теринформ, почетный академик РААСН.


Базовой составляющей управления пространственным развитием современного государства является регулирование обустройства его территории, осуществляемого градостроительной деятельностью. Проблемы его роли на переломном этапе развития представляются особо актуальными.

 

Полученное от советской России наследство

 

В наследство от СССР к началу 21 века в России осталась иерархически построенная еще в царские времена вертикаль системы регулирования градостроительной деятельности. Общие правила подготовки, принятия и контроля реализации градостроительных решений устанавливались на самом высоком государственном уровне. Требования к организации разработки содержащей эти решения документации были дифференцированы в привязке к территориальному уровню и значимости ее объектов. Заказывать генеральные планы городов, проекты и схемы районной планировки, утверждать их и контролировать реализацию принятых в них решений всегда были уполномочены только органы власти.

Начиная с двадцатых годов прошлого века, в период индустриализации и затем, в Советском Союзе появились сотни новых городов и новых районов многих давно исторически сложившихся городов. На реконструкцию существующих и строительство новых промышленных предприятий до и во время Великой отечественной войны, а затем после нее и на формирование крупных территориально-производственных комплексов государство выделяло огромные средства. От 8 до 18% этих средств направлялось на гражданское строительство, необходимое для создания предпосылок стабильного обеспечения предприятий необходимыми кадрами (этим во многом объясняется «чересполосица» промышленных и селитебных зон в ряде крупных городов). Доля населения страны, проживающего в городах и городских поселениях, выросла с немногим более 15% до значительно более 70%.

В этот период был накоплен огромный опыт градостроительной деятельности, осуществляемой и регулируемой органами государственной власти. Анализ этого опыта позволяет выявить проблемы, актуальные и для градостроительства в России начала 21 века. Часть из этих проблем, связанная с представлением о градостроительстве как функции государства в отличие от «градоустройства» как формы пространственной организации человеческого сообщества, достаточно предметно описана в статье Т.М. Говоренковой «Парадокс вмешивается в дело. Градостроительство ДО и ПОСЛЕ перестройки. А градоустройство? Когда?» («Управление развитием территории», № 1/2014). Однако не менее значимы не затронутые в этой статье проблемы обоснования и реализации градостроительных решений, среди предпосылок высокого качества и осуществимости которых ключевую роль играют:

– обеспеченность их подготовки достаточно полной и достоверной исходной информацией (попытки создания государственной системы такой информации начали осуществляться только в девяностые годы);

– обеспеченность финансированием мер их реализации.

Целью градостроительной деятельности в СССР было продекларировано удовлетворение потребностей граждан в городской среде, соответствующей характеристикам, установленным нормативными документами органов государственной власти. Установленные в них характеристики: поддерживаемой санитарно-гигиенической и экологической ситуации, сохранности ценной природной и историко-культурной среды, защищенности от воздействий опасных природных и техногенных процессов, обеспеченности среднестатистических горожан местами проживания, приложения труда, отдыха и получения услуг заданного качества, как правило, соответствовали лучшим показателям самых успешных стран мира.

Средства на реализацию градостроительных решений, предусматривающих соблюдение этих нормативов, практически выделялись только на конкретные объекты, заказчиками проектов застройки и детальной планировки которых были преимущественно отраслевые государственные ведомства в лице своих предприятий и учреждений. Заказывать разработку этой документации позволялось исключительно после включения в план финансирования строительства предприятия и гражданского строительства при нем (или гражданского строительства, связанного с возросшими потребностями предприятия в нем). Благодаря этому исполнение градостроительных решений, принимаемых на данном территориальном уровне, практически обеспечивалось более чем на 80%.

Финансирование разработки градостроительной документации всех городских поселений и регионов страны, в конечном счете, также предусматривалось. Заказывали ее разработку органы власти республик, регионов и городов при появлении у них средств на ее финансирование, часто без соблюдения иерархии последовательности по территориальным уровням и преемственности градостроительных решений. Соответственно, даты ее разработки часто различались более чем на пять лет, различалась структура исходной информации и содержания. После утверждения каждого из разработанных документов рассматривался вопрос о финансировании реализации наиболее актуальных мер, предусмотренных в них. Степень реализации принятых градостроительных решений в среднем по стране составляла для генеральных планов городов 10-12%, а для проектов и схем районной планировки – 5-7%.

При этом, несмотря на отмеченные и многие другие проблемы, к восьмидесятым годам советская градостроительная школа занимала одни из передовых рубежей в мире. Ее представителями были разработаны продолжающие оставаться актуальными методологические основы формирования:

– планировочного представления о пространственной организации территории городов и регионов, создающего возможность перехода к ее математическому моделированию;

– представления о взаимосвязях развития форм расселения и градостроительной составляющей регулирования их развития в нашей стране;

– системы информационного обеспечения градостроительной деятельности.

В конце шестидесятых, семидесятые и восьмидесятые годы в СССР практически начал осуществляться переход к использованию математических методов и моделей на основе планировочного представления о пространственной организации территории городов и регионов. В этот период преимущественно в ЦНИИП градостроительства наряду с использованием математических моделей отдельных составляющих градостроительных решений стали разрабатываться АГСП (автоматическая система градостроительного проектирования) и САПР районной планировки. Были разработаны первые «комплексные» (планировочной направленности) проекты и схемы районной планировки (ПРП и СРП), в которых проводился анализ и прогнозирование развития планировочной структуры, анализ и комплексная оценка условий использования и обустройства территории. При этом использовались математические модели: расселения; взаимосвязи расселения и производства; поведения населения по отношению к объектам массового посещения; функционального зонирования; проблемных ситуаций и ареалов. Принимавшиеся в них градостроительные решения определяли характер развития планировочной структуры и развития инфраструктур, реализующих его (первыми из них были СРП Тамбовской и Пензенской областей, ПРП Тольятти-Жигулевского промрайона и зоны влияния г. Рязани, ПРП Куба-Хачмасского и Шеки-Закатальского районов Азербайджана).

Научно обоснованное представление о взаимосвязях развития форм расселения в нашей стране и градостроительной составляющей регулирования их развития начало формироваться в этот период также преимущественно в ЦНИИП градостроительства. В нем была разработана серия региональных и генеральных схем расселения, были определены типы групповых форм расселения и городских агломераций в качестве таковых, методологические подходы к регулированию их развития (региональные схемы расселения: Севера и Центра европейской части РФ, Дальнего Востока и др.; РФ и других союзных республик СССР (при методическом руководстве ЦНИИП градостроительства). Генеральная схема расселения СССР, разрабатывавшаяся ЦНИИП градостроительства параллельно и в согласовании со Схемой размещения производительных сил в СССР, разрабатывавшейся СОПСом).

В восьмидесятые годы автором этой статьи были подготовлены предложения по созданию государственной системы территориальной информации. Только в девяностые годы они были запущены в дело официально, когда было принято решение коллегии Минстроя России № 3 от 28.02.1996 об утверждении «Основных положений создания и ведения государственного градостроительного кадастра» в качестве системы информационного обеспечения градостроительной деятельности. В 1993 г. в ЦНИИП градостроительства был создан научно-методический центр «Теринформ», занимавшийся разработкой и внедрением методологии и методик его создания и ведения. Было начато его ведение в нескольких областях Российской Федерации и союзных республиках. В Казахстане, Белоруссии и Украине «Градостроительный кадастр» ведется и в настоящее время (в 1995 г. был издан сборник «Материалов по нормативно-методическому обеспечению государственного градостроительного кадастра» Минстроя РФ. Наиболее активно было начато его ведение на региональном уровне в Краснодарском крае, Волгоградской и Калининградской областях).

 

 

Состояние дел в конце 90-х гг. двадцатого и начале двадцать первого века

Для перехода от «социалистической» к «рыночной» экономике в этот период было необходимо ускоренное превращение большей части собственности на недвижимость, которой в СССР преимущественно распоряжалось государство, в принадлежащую частным собственникам. С изменением форм собственности на недвижимость изменялась (в городах в первую очередь) и роль органов власти в регулировании ее формирования и использования. На этом этапе в процессе проводившихся в стране реформ у части представителей власти появилась возможность влияния на продажу наиболее ценной, подлежащей приватизации недвижимости дешевле тем, кому будет сочтено нужным.

Реализации такой возможности способствовало принятие в 2004 году Градостроительного кодекса Российской Федерации. По идее он должен был содействовать ускорению приватизации недвижимости, создав при этом предпосылки снижения доли криминала, типичного для исторического периода «первоначального накопления капитала». Поскольку действительной целью его принятия не являлось регулирование градостроительной деятельности, профессионалы от участия в его принятии были практически отстранены. Полноценные конкретные требования к структуре содержания документов территориального планирования, обеспечивающие обоснованность градостроительных решений, принимаемых в них, не были установлены. Из основных составляющих регулирования пространственной организации обустройства территории было предусмотрено использование только зонирования с правовым статусом. Регулирование развития планировочного каркаса (системы планировочных осей и центров) и изменений планировочного районирования, вне сочетания с которыми зонирование ущербно, до настоящего времени не предусмотрено. На федеральном уровне была предусмотрена обязательность разработки только для отраслевых схем. Лишь на десятом году действия этого кодекса путем внесения соответствующих поправок в нем стало предусматриваться ведение федеральной геоинформационной системы территориального планирования.

В соответствии с его положениями, практически не предъявлявшими конкретных требований к уровню профессионализма разработчиков документов территориального планирования, в сочетании с положениями ФЗ № 94 по проведению конкурсов их «подготовка» организовывалась по принципу как можно дешевле и быстрее, без установления конкретных требований к соблюдению критериев качества. Это привело:

– к снижению цен на их разработку в десятки раз; к снижению качества пространственной организации среды, формируемой в соответствии с принятыми в них решениями, чреватому осложнениями условий ее эксплуатации, чрезвычайными ситуациями и огромными ущербами обществу (превышающими экономию на снижении цен их разработки в десятки тысяч раз);

– к резкому сокращению количества профессионалов градостроителей.

Согласно его положениям в генеральных планах, а затем и в правилах землепользования и застройки границы зон действия градостроительных ограничений устанавливаются по осям улиц и дорог, что противоречит позициям гражданского и земельного права, согласно которым обременения права собственности на недвижимость могут распространяться на земельный участок только в пределах его границ. Противоречит это и исторически сложившимся профессиональным требованиям к особому вниманию, именно в генеральных планах, к регулированию обустройства территорий общего пользования, образующих планировочный каркас города.

 

Сложившаяся к настоящему времени ситуация

За прошедшие после принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации немногим более десяти лет была осуществлена разработка предусмотренных им документов территориального планирования (почти всех федерального и регионального уровня, большей части муниципального уровня). В него было внесено рекордное количество поправок. Была проделана огромная работа по решению, в бюрократическом представлении, задач регулирования градостроительной деятельности в стране. Начала функционировать ФГИС ТП (федеральная геоинформационная система территориального планирования).

Условия градостроительной деятельности заметно изменились не только в силу смены общественного строя, но и в силу серьезных подвижек в развитии технологий функционирования инфраструктур (производственной, социальной, транспортной и других инженерных) и технологий управления пространственным развитием. Однако система ее административно-правового регулирования продолжала функционировать, не учитывая передового зарубежного опыта учета этих изменений, не просто сохранив, а даже усугубив недостатки, оставшиеся ей в наследство от советских времен. Были созданы и широко использовались предпосылки системы откатов по вертикали органов власти от взяток, получаемых в процессе оформления приватизации недвижимости, регулируемом на основе «градостроительного зонирования», что в известной мере способствовало восстановлению этой вертикали.

За постсоветский период слой собственников недвижимости в нашей стране в основном сформировался, наиболее престижная недвижимость также в основном приватизирована. Появился рынок недвижимости, который демонстрирует значимость влияния на ее цену качества среды, в которой она расположена. Начинает появляться понимание того, что состояние и характер изменений использования и обустройства этой среды определяют градостроительные решения. Заинтересованность собственников недвижимости в поддержании и повышении ее цены порождает потребность в создании эффективно работающей системы поддержания ее требуемого качества регулированием градостроительной деятельности.

Для дальновидных представителей политической и экономической элиты общества ориентация на повышение эффективности этой системы в русле решения задач управления пространственным развитием, как об этом свидетельствует опыт развитых стран, становится одной из главных составляющих поддержания устойчивости развития общества. При такой ориентации становится необходимым особое внимание уделить:

– формированию проработанной системы согласованных между собой правовых актов, регулирующих планирование пространственного развития, градостроительную деятельность, природопользование, архитектурное и инженерно-строительное проектирование, строительную деятельность и ее инвестирование;

– реформированию (приведению в соответствие с современными требованиями) сложившейся системы административно-правового регулирования градостроительной деятельности, в первую очередь стратегического планирования пространственного развития, территориального планирования и градостроительного проектирования (включая их информационное обеспечение);

– разработке и обеспечению использования современных технологий информационно-аналитической поддержки подготовки на всех территориальных уровнях, согласованного принятия и контроля реализации градостроительных решений, на основе обеспечения – максимального учета объективных закономерностей развития территории и потребности в подержании баланса интересов основных слоев общества, необходимых для его устойчивого развития.

 

Заключение

Как отмечалось выше, сложившаяся система регулирования градостроительной деятельности практически перестала удовлетворять изменившимся требованиям к ней. Стало необходимым определение характера изменившихся принципов, целей, средств и способов ее реформирования. Начинать это реформирование целесообразно с кардинальных изменений в основах базового правового акта, регулирующего эту деятельность, –Градостроительного кодекса Российской Федерации. В нем в первую очередь следует установить положения:

– о структуре системы и стандартах требований к качеству среды, сформированной градостроительной деятельностью;

– о структуре содержания и технологии разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования;

– о территориальных объектах и объектах территориального планирования;

– о правах, обязанностях и ответственности участников и реципиентов градостроительной деятельности;

– об обеспечении использования инновационных технологий при разработке документов территориального планирования и учета их использования инфраструктурами, реализующими градостроительные решения;

– о мерах поддержания требуемого уровня профессионализма участников градостроительной деятельности.

В обновленном Градостроительном кодексе необходимо также:

– привести профессионально обоснованные определения базовых используемых терминов (город, городская агломерация и др.);

– учесть замечания профессионалов (в частности, приведенные в этой статье) и с учетом этого изменить структуру его содержания.

В соответствии с этими изменениями правового регулирования качество результатов градостроительной деятельности должны устанавливать стандарты требований:

– к качеству среды, сформированной градостроительной деятельностью, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

– к структуре содержания, технологии разработки, порядку и формам предоставления документов территориального планирования;

– к структуре содержания, технологии разработки, порядку и формам предоставления документов градостроительного проектирования;

– к обеспечению обоснованности градостроительных решений на основе профессионально компетентного учета потребностей основных видов ее реципиентов в предоставляемых ресурсах и услугах инфраструктур;

– к формам и технологии регулирования градостроительной деятельности;

– к структуре содержания исходной и подлежащей исполнению после утверждения информации о документах территориального планирования и градостроительного проектирования, предоставляемой ФГИС ТП, РГИС ТП и ИСОГД;

– к технологии градостроительного мониторинга;

– к квалификации профессиональных участников градостроительной деятельности.

В территориальном планировании на данном этапе особо актуально принять решения о подготовке к переходу на использование информационных человеко-машинных технологий (начиная с проведения необходимых научных исследований):

– оценки качества среды, сформированной градостроительной деятельностью;

– анализа условий и предпосылок принятия градостроительных решений;

– процесса подготовки и принятия градостроительных решений;

– прогнозирования хода и последствий реализации градостроительных решений;

– информационно-аналитической поддержки территориального планирования.

 

Литература:

Аникеев В.В., Владимиров В.В. Градостроительные проблемы совершенствования административно-территориального устройства. Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». М., УрСС. 2002.

Вильнер М.Я. О планировочной структуре в районной планировке в сб. научных трудов. ЦНИИП градостроительства. М., 1973.

Вильнер М.Я. Проблемы формирования планировочной структуры в схемах и проектах районной планировки (Тезисы сообщения, на заседании комиссии географии населения Московского филиала Географического общества СССР от 29.04.1974) в сб.: «Городское и сельское расселение. Вопросы географии мест отдыха». Московский филиал Географического общества СССР. М., 1975.

Вильнер М.Я. Главы: «Планировочная структура и функциональное зонирование», «расселение». ЦНИИП градостроительства. М., 1978. В пособии по разработке схем районной планировки (проект).

Вильнер М.Я. Градостроительная регламентация в системе градорегулирования. Пособие. ЦНИИП градостроительства. М., 2000.

Вильнер М.Я. Градостроительный кадастр. Создание. Разработка. Ведение. Информационные материалы. Пособие для архитектурных и строительных вузов и факультетов. М., РААСН, 2000.

Вильнер М.Я. «Информационное обеспечение градорегулирования». «Планировочная организация территории регионов» в ПГС. / Промышленное и гражданское строительство. № 11/2001. М., 2001.

Вильнер М.Я. Информационные основы градостроительной деятельности. Информационный бюллетень № 8 (219) за 2006 г. Москва. ГИС-Ассоциация.

Вильнер М.Я. Формирование системы территориальной информации. Санкт-Петербург. Вестник «Зодчий. 21 век» – информационно-аналитический журнал, № 2/2006.

Вильнер М.Я. Новый Градостроительный кодекс с позиций профессионала. Сборник статей. Санкт-Петербург. Издательство «Зодчий», 2007.

Вильнер М.Я. Градостроительная политика в свете проблем управления территорией. Сборник статей. Санкт-Петербург. Издательство «Зодчий», 2009.

Вильнер М.Я. О проблемах. Санкт-Петербург. Вестник «Зодчий. 21 век» – информационно-аналитический журнал, № 3/2010.

Вильнер М.Я. О градостроительной политике Российской Федерации. Сборник статей. Санкт-Петербург. Издательство «Зодчий». 2011.

Вильнер М.Я. «Основы территориального планирования в Российской Федерации». Монография. ООО ИД «ГРАДИНФО» М. 2013.

Вильнер М.Я «Об основах государственной градостроительной политики, на период до 2030 года». Журнал «Градостроительство», № 4 (32) 2014.

Вильнер М.Я. «Методологические основы формирования градостроительной политики». Доклад на Международной научно-практической конференции «Проблемы и направления развития градостроительства, Стратегия пространственного развития» 2-3 октября 2014 г., г. Москва.

Вильнер М.Я и Дорофеев М.В. Доклад «Градостроительное законодательство РФ в сопоставлении с зарубежным. Возможные направления реформирования» на Международной конференции «ПРОФЕССИЯ АРХИТЕКТОР. ВРЕМЯ ПЕРЕМЕН», 26-27 ноября 2014 г., г. Санкт-Петербург.

Владимиров В.В. Избранные труды 1990-2000 гг. М., 2001.

Владимиров В.В. Региональное градостроительное планирование. № 18. СПб.: ООО Издательство «Лимбус Пресс», 2003.

Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием. Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». М., 2000.

Владимиров В.В., Наймарк Н.И. Проблемы развития теории расселения в России. Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». УрСС. М., 2002.

«Градостроительный кодекс Российской Федерации» (несколько изданий).

«Комплексная районная планировка». М.: Стройиздат. 1980.

Наймарк Н.И. Современная система градорегулирования в США (Краткий очерк на примере Калифорнии). Обнинск, 2007.

«Материалы по нормативно-методическому обеспечению государственного градостроительного кадастра». Выпуск 1. Сборник материалов 1995 г. Минстрой России. М., 1996.

«Планировочное регулирование использования территории и его информационное обеспечение». Сборник материалов НМЦ «Теринформ». Москва. ЦНИИП градостроительства, 1999.

«Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России». Доклады членов РААСН на втором всероссийском градостроительном совещании (г. Ульяновск, 24-25 июня 2011.).

«Проблемы развития агломераций России». РААСН. Сборник. М., КРАСНД, 2009.

«Районная планировка. Справочник проектировщика». М., Стройиздат 1968.

Перцик Е.Н. «Районная планировка (географические аспекты)» Изд. «Мысль». М., 1973.

Смоляр И.М. «Градостроительное право» Труды РААСН, серия «Теоретические основы градостроительства». М., 2000.

«Территориальное планирование в республике Беларусь». Минск. «ФУАинформ» 2007.

 

   Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 1/2016.