О подходах к стратегическому планированию пространственного развития

Автор статьи: Вильнер Марк Яковлевич - научный руководитель Института "Теринформ", почетный академик РААСН.

Одной из важнейших функций органов власти любого территориального уровня является управление пространственным развитием подведомственной территории, осуществляемое организацией ее обустройства. Реализация этой функции на десятилетия и даже на века формирует образ – «лицо» подведомственной им территории, многие годы определяет качество среды жизнедеятельности как базовой составляющей качества жизни ее граждан. Имена и фамилии дальновидных руководителей, сумевших обеспечить достойную реализацию этой функции, остаются в памяти граждан, наименованиях соответствующих регионов и городов.

Опорой способности принимать дальновидные решения в этой сфере становится стратегическое планирование, учитывающее исторический опыт развития человеческой цивилизации. В частности, это связанные с расслоением человеческих сообществ (в первую очередь по видам деятельности и социального статуса) объективные закономерности:

– влияния степени сбалансированности интересов основных слоев общества на темпы, эффективность и устойчивость его развития;

– влияния культурного и научно-технического прогресса на социальную и профессиональную структуру сообщества, а первого и второго – на пространственную организацию обустройства занимаемой им территории;

– формирования и развития ключевой составляющей пространственной организации обустройства территории, ее пространственного каркаса (сети центров удовлетворения потребностей членов сообщества в приспособленных для этого местах предоставления различных видов услуг, приложения труда и производства продукции; определяемой их иерархией сети коммуникаций, обеспечивающих взаимосвязи между центрами);

– определения темпов и эффективности развития пространственного каркаса, пространственной организацией и степенью использования инновационных технологий реализующими его формирование и развитие инфраструктурами (социальной; производственной; транспортной и другими инженерными; охраняющими ценную природную и историко-культурную среду, защищающими граждан и территорию от опасности негативных внешних воздействий);

– конкретизации изменений районирования и зонирования территории, связанных с изменениями пространственного каркаса;

– влияния развития пространственного каркаса, определяемого им районирования и зонирования территории на условия социального и экономического развития сообщества, формирования и реализации личностей его граждан, их миграционное поведение и демографическую ситуацию.

Исторический опыт демонстрирует степень влияния научно-технического прогресса на социально-экономическое развитие и углубление расслоения общества (в первую очередь профессионального и социального) – изменение его социальной структуры. Изменения в культуре и социальной структуре общества несут за собой изменения распределения потребностей основных его слоев в характере обустройства территории и в его пространственной организации. Достижения научно-технического прогресса влияют на характер, возможности и формы удовлетворения этих потребностей.

Изменение пространственной организации обустройства территории оказывает огромное влияние на формирование человеческого капитала, во многом определяя условия реализации личности для граждан сообщества, создает предпосылки культурного и научно-технического прогресса. Являясь процессом и результатом обустройства территории, требующего огромных материальных затрат (более 70% затрат на поддержание требуемого качества жизни граждан), оно определяет характер материальной культуры общества, способствует устойчивому развитию форм его пространственной организации.

С учетом объективных закономерностей пространственного развития в его стратегическом планировании в основу этого планирования закладываются:

– ориентация на поддержание баланса интересов основных слоев общества, обеспечивающее заинтересованность членов каждого из них в устойчивом эффективном развитии сообщества;

– представление о стратегическом планировании в этой сфере как о способе определения основных направлений развития пространственного каркаса территории (иерархически построенной сети населенных мест и связывающих их коммуникаций как мест сосредоточения, долгосрочного взаимосвязанного развития и использования его трудовых, интеллектуальных, созданных трудом человека историко-культурных и других материальных ресурсов); определения на этой основе наиболее значимых изменений районирования (как основы иерархии и границ объектов административно-территориального деления) и зонирования (как основы регулирования функционального использования территории, установления характера ее обустройства, характера мер сохранения ценной природной и историко-культурной среды, характера мер защиты граждан и территории от негативных воздействий);

– ориентация на пространственную организацию развития экономики на инновационной основе;

– осуществление стратегического планирования пространственного развития с использованием средств его информационно-аналитической поддержки на инновационной основе.

Начинать организацию осуществления стратегического планирования пространственного развития желательно с установления его принципов, целей и средств, учитывая изложенное выше. Соответственно потребуется заложить:

в качестве принципов – максимизацию учета и поддержание на этой основе баланса интересов основных слоев общества, максимизацию использования достижений культуры и научно-технического прогресса для достижения поставленных целей;

в качестве целей – развитие пространственного каркаса и совершенствование базирующейся на этом пространственной организации обустройства территории, способствующее повышению устойчивости и интенсивности социально-экономического и культурного развития общества.

Исходя из этого среди наиболее актуальных задач, подлежащих решению федеральными органами власти применительно к сфере пространственного развития, следует выделить:

– кодификацию и антикоррупционную корректировку законов, устанавливающих правила и порядок регулирования использования и обустройства территории и природных ресурсов (земельного, лесного, водного, градостроительного кодекса и др.);

– принятие серии правовых актов, нацеленных на создание предпосылок повышения эффективности управленческой деятельности в интересах граждан страны.

В этой серии правовых актов первоочередными могут стать работающие в интересах граждан правила и порядок:

– учета требований к качеству обустройства территории, реципиентов и участников деятельности, связанной с ее использованием и обустройством;

– разработки документов стратегического планирования пространственного развития; требования к их содержанию и технологии разработки;

– изменения требований к содержанию, технологии, правилам и порядку разработки документов территориального планирования, градостроительного проектирования, правового и нормативного регулирования градостроительной деятельности;

– изменения требований к содержанию, технологии, правилам и порядку разработки системы информационно-аналитической поддержки стратегического планирования пространственного развития, территориального планирования, градостроительного проектирования, правового и нормативного регулирования градостроительной деятельности;

– устанавливающие обязательность получения необходимой квалификации для осуществления функций представителей органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных регулировать градостроительную деятельность; обязательность прозрачности подготовки и принятия ими решений, затрагивающих интересы граждан, связанные с использованием и обустройством территории; порядок привлечения их к ответственности за принятие решений, наносящих ущерб обществу;

– обеспечивающие распределение по регионам и муниципальным образованиям бюджетных средств, выделяемых на обустройство их территории, на основе учета характера функций и ответственности органов власти каждого из них;

– определения характера мер регулирования расселения и улучшения демографической ситуации в привязке к особенностям условий их проведения в каждом из регионов и муниципальных образований.

Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 4/2016.