31.12.2015

Региональные нормативы градостроительного проектирования. Опыт Санкт-Петербурга

Автор статьи: Ершова Светлана Анатольевна - доктор экономических наук, профессор. Начальник управления научно-методического обоснования градостроительного развития Санкт-Петербурга Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга".


Монография посвящена сложному и новому для профессиональной градостроительной деятельности процессу разработки региональных нормативов градостроительного проектирования на территории Санкт-Петербурга. Она представляет собой уникальное издание, содержащее результаты многолетнего исследования проблем нормативного обеспечения градостроительной деятельности и российской практики градостроительного проектирования.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 30.12.2004, по-новому выстроил структуру градостроительных отношений, предусмотрел новые документы, необходимые для осуществления градостроительной деятельности, ранее правовой системе Российской Федерации неизвестные. Указанным кодексом впервые в градостроительной практике введены понятия – региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Отличительной особенностью этих нормативов является то, что они обязательны к учету при разработке и утверждении генеральных планов поселений и городских округов. Сущность нормативов градостроительного проектирования была определена в Градостроительном кодексе Российской Федерации следующим образом: они содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). На законодательном уровне ни состав, ни содержание нормативов градостроительного проектирования как нормативного акта федеральным законодательством не были установлены. Указывалось только то, что состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются субъектом Российской Федерации; состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, субъектам Российской Федерации (в том числе городу федерального значения – Санкт-Петербургу) было предоставлено право самостоятельно определять состав показателей, необходимых для включения в региональные нормативы градостроительного проектирования, руководствуясь только общим требованием о содержании нормативов градостроительного проектирования, содержащимся в ч. 4 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Данный правовой пробел вызвал неоднозначность подхода к структуре самого документа, содержанию нормативов градостроительного проектирования и к определению перечня нормируемых показателей.

Именно с этими обстоятельствами и была связана временнáя задержка принятия нормативов градостроительного проектирования в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Санкт-Петербурге, и органы местного самоуправления в Российской Федерации не принимали нормативы градостроительного проектирования.

Процесс принятия этого важнейшего для градостроительной деятельности документа был, в частности, затруднен и тем, что параллельно с нормотворческими процессами шла серьезная наработка судебной практики по определению содержания нормативов и по их месту в системе нормативных (нормативно-технических) документов, обеспечивающих градостроительную деятельность. Это также требовало внесения поправок в подготовленные проекты региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

В монографии отражены трудности, связанные с процессом разработки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге. За период с 2004 года в Санкт-Петербург было разработано, как минимум, четыре официальные версии проекта региональных нормативов градостроительного проектирования, и каждая из четырех версий имела несколько редакций. Эти проекты в разное время выносились на обсуждение и/или согласование с профильными исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

В феврале 2014 года был принят Закон Санкт-Петербурга от 14.02.2014 № 23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга», который является плодом огромной работы специалистов в сфере градостроительства. Работа над созданием региональных нормативов для Санкт-Петербурга продолжалась более 7 лет. В частности, именно отсутствием единого понятийного аппарата и методологии объясняются длительные временные периоды разработки этого документа.



В разработке региональных нормативов градостроительного проектирования для Санкт-Петербурга принимало участие значительное число специалистов разного профиля и ведомств. Участниками-разработчиками являлись в разные годы ЗАО «Санкт-Петербургский НИПИГрад», Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга», Комитет по градостроительству и архитектуре, ОАО «ЛЕННИИПРОЕКТ» и др. Специалистами была проделана колоссальная работа, суть которой, в конечном итоге, свелась к определению видов показателей, нормируемых в составе региональных нормативов градостроительного проектирования, а также к определению количественного значения указанных показателей.

На этом работу над указанным документом нельзя назвать завершенной: 05.05.2014 вступил в силу Федеральный закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», который внес значительные изменения в рассматриваемой сфере.

В данную книгу включены наиболее интересные вопросы разработки региональных нормативов, правовые вопросы и полемика по ним.

Представленные в монографии результаты опыта работы специалистов Санкт-Петербурга по работе над созданием региональных нормативов градостроительного проектирования будут интересны и полезны всем, кто работает в градостроительной сфере и занимается исследованием теории и практики градостроительных процессов.

Остановимся несколько подробнее на структуре и основном содержании монографии.

Первая глава монографии посвящена основным методологическим вопросам – сущности нормативов градостроительного проектирования и соотношению этого нормативного акта с другими нормативными правовыми актами, действующими в сфере градостроительства. В главе освещены достаточно сложные для современного восприятия и учета в практической деятельности вопросы правовой сущности нормативов градостроительного проектирования и их значение для территориального планирования и планировки территории; соотношения нормативов градостроительного проектирования и иных нормативных и нормативно-технических документов в сфере градостроительства; соотношения нормативов градостроительного проектирования и требований технических регламентов; соотношения нормативов градостроительного проектирования и иных нормативных актов в сфере градостроительства. Этот раздел был подготовлен на основе многочисленных вопросов проектировщиков, застройщиков, градозащитников о приоритете документов в области градостроительного проектирования. Сложность заключается в том, каким образом выстраивается иерархия документов в исследуемой сфере, чем необходимо пользоваться в практике проектирования, какие из действующих нормативных и нормативно-технических актов являются обязательными для применения, а какие носят исключительно рекомендательный характер. В главе даны разъяснения по указанной выше проблематике, вскрыт огромный пласт нормативных требований, самое главное – вопросы освещены с позиций требований действующего законодательства, а не с позиций так называемой практики «применения по понятиям». Логика построения первой главы связана еще и с тем, что именно по выделенным в ней темам и в настоящее время приходится давать разъяснения. И сегодня не достигнуто единого понимания правовой логики ранжирования нормативных актов в области градостроительного проектирования. До настоящего времени присутствуют различные точки зрения по указанным в параграфах первой главы вопросам, зависящие не столько от необходимости включения профессиональной и юридической логики в градостроительный процессы, сколько от желания прочитать документы так, как это выгодно.

Многочисленные дискуссии в самых разных профессиональных кругах и высказанные на самых разных уровнях мнения по этому поводу показали необходимость изложения позиции разработчиков нормативов градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге по основополагающим вопросам их сущности и значения.

Во второй главе монографии изложены предпосылки разработки региональных нормативов градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге и основные этапы подготовки этого документа. Ознакомление с материалами, изложенными в данной главе, позволяет понять, какие профессиональные сообщества и организации привлекались к разработке документа.

Третья глава содержит развернутую информацию о тех проектах, которые в разные периоды были представлены на рассмотрение в качестве нормативов градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге. Приведено содержание проектов нормативов, дана краткая характеристика каждого из них, позволяющая понять видение разработчиками сути документа и подходов к его наполнению. Одним из очень важных моментов является то, что в главе в полном объеме приведены тексты проектов нормативов градостроительного проектирования, что позволяет воспользоваться всеми имеющимися наработками в указанной области. Это чрезвычайно интересно и полезно как для исследования теории и практики градостроительного проектировании, так и для изучения наследия специалистов, работавших в разное время по этой важной для экономики России проблематике.

Четвертая глава содержит уникальные материалы полемик по различным вопросам, связанным с разработкой региональных нормативов градостроительного проектирования. В главе приведены материалы поступивших замечаний на утвержденный в Санкт-Петербурге в качестве закона проект нормативов градостроительного проектирования, заключения по этим замечаниям и основания для отклонения некоторых из них. В книге приведены результаты работ по замечаниям к проектам нормативных актов. Учитывая интерес большинства специалистов к этому важнейшему направлению нормотворческой деятельности в области градостроительства и невозможность в ряде случаев получить квалифицированный ответ на злободневные вопросы, в этот раздел была включена полезная для практической деятельности информация.

Отдельная глава посвящена проблематике утверждения проекта региональных нормативов градостроительного проектирования в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. Необходимость включения этого материала обусловлена целесообразностью ознакомления специалистов с новой парадигмой развития градостроительства, особенностью которой является единство профессиональной и правовой составляющей при разработке основных базовых документов в области градостроительства. Этот новый этап не всегда адекватно воспринимается как юристами, так и специалистами-градостроителями, ибо он требует понимания действия нового организационно-экономического механизма в области градостроительства, переосмысления ряда теоретических вопросов и понимания сути практической деятельности в градостроительной сфере. Ознакомление с некоторыми аспектами этого нового направления в профессиональной градостроительной деятельности является одним из важных направлений просветительской деятельности.

В заключение приведена информации о тех новых направлениях разработки нормативов градостроительного проектирования, которые возникли в связи с введением поправок в Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Очень полезным для практической работы является включенный в монографию предметный указатель показателей нормативов градостроительного проектирования, в котором собраны в алфавитном порядке нормируемые показатели из всех проектов нормативов, разработанных в Санкт-Петербурге.

По сути, монография является своеобразным справочником проектировщика-градостроителя. В ней не только представлен уникальный материал по разработке нормативов градостроительного проектирования, но и отражена эволюция процессов понимания градостроительства как нового направления правовой и профессиональной деятельности.


Архив журнала "Управление развитием территории", выпуск № 4/2015.

1/1