01.12.2016

Зоны согласованного планирования: градоустройство по-французски

Автор статьи: Татьяна Киселева, архитектор-градостроитель. Окончила МАРХИ и Марсельскую архитектурную школу. С 2008 года работает в парижском агентстве AUA Paul Chemetov над проектами ZAC Gare la Vallée в Амьене, ZAC Ivry Confluences в Иври-сюр-Сен, ZAC Nouveau Saint-Roch в Монпелье и др. C 2015 года аспирант Университета Paris Est (Ecole Doctorale Ville, Transports, Territoires, Lab'Urba). Тема научной работы «Сопоставление практик градостроительного регулирования в городах России и Франции».


Зоны согласованного планирования (Zonesd'aménagementconcerté,ZAC) представляют собой один из важнейших инструментов территориального развития городов Франции. Проекты комплексной застройки, реконструкции и благоустройства чаще всего организованы в формате ЗАК.

Градостроительный проект, созданный в зоне согласованного планирования, гарантирует городу консенсус между частными и общественными интересами, баланс между застроенными и свободными от застройки территориями, а также экономический баланс между затратами на реализацию инфраструктуры и общественных пространств и доходами от продажи земельных участков и сопутствующих им прав на строительство.

В этом году исполняется 50 лет с момента создания процедуры ЗАК. За это время произошло перераспределение полномочий между государством и муниципалитетом в области территориального развития, градостроительная политика городов Франции подверглась серьезным изменениям. Зоны согласованной застройки прошли через череду адаптаций, сохранив при этом свою главную роль – обеспечение координированной работы всех субъектов, задействованных в градостроительном проекте.

В данной статье мы рассмотрим специфику ЗАК и основные правовые инструменты, с ней связанные.


История возникновения


Процедура ЗАК была создана в рамках Закона о земельной ориентации 1967 года (Loid'orientationfoncière,LOF). Этот основополагающий для французского градостроительства закон обозначил переход к стратегическому планированию и ввел в действие целый ряд новых документов и определений межмуниципального и муниципального уровней, таких как Стратегический мастер-план (Schémadirecteurd'aménagementetd'urbanisme,SDAU), Правила землепользования (Pland'occupationdessols,POS) и Коэффициент плотности застройки (Coefficientd'occupationdessols,COS).

Зоны согласованного планирования пришли на смену Зонам приоритетной урбанизации (Zones àurbaniserenpriorité,ZUP), существовавшим в свою очередь с 1959 по 1967 год и ставшим ответом на беспрецедентный жилищный кризис. ЗАК должны были стать синонимом нового, более сбалансированного урбанизма.


Определение


Официальное определение процедуры прописано в Градостроительном кодексе Франции: «ЗАК – зоны, в границах которых государственный орган или государственное учреждение, для этого предназначенное, предпринимает (напрямую или с помощью посредника) действия по благоустройству и функциональному оснащению земельных участков, в частности тех, которые были или будут приобретены этим органом или учреждением с целью их последующей продажи или уступки частным или государственным пользователям. (...) Одна и та же зона может быть создана на нескольких участках, территориально обособленных» (Градостроительный кодекс Франции (Code de l'urbanisme), статья L311-1).

При создании Зоны согласованного планирования размер территории не играет роли (в отличие от Зон приоритетной урбанизации, рассчитанных как минимум на 500 жилых единиц). Площадь ЗАК может быть как 3, так и 170 гектаров. Важным условием при создании ЗАК является наличие на ее территории существующих или предполагаемых к реализации общественных пространств. Если же речь идет о комплексном проекте исключительно на частной земле, то в большинстве случаев применяются другие процедуры, например, объединенное разрешение на строительство (Permisdeconstruiregroupé).


Управляющая компания, частно-государственное партнерство


Проект ЗАК может быть реализован как под прямым руководством органа государственной власти, выступившего с инициативой создания зоны, так и посредством делегирования управления государственному учреждению или так называемому «обществу смешанной экономики». В данной статье мы рассмотрим последний вариант.

Общество смешанной экономики (Sociétéd’économiemixte,SEM) имеет правовой режим анонимного акционерного общества, в котором доля государственных акций составляет не менее 51% для сохранения главенства общественных интересов. Акционерами могут являться как государственные, региональные, межмуниципальные и муниципальные органы власти (в зависимости от степени значимости проекта), так и строительные, транспортные компании, касса вкладов и консигнаций, филиалы банков и другие частные или государственные организации (рис. 1). Должность президента общества зачастую занимает заместитель мэра по вопросам градостроительной политики или муниципальный советник; в Париже три из четырех АО, занимающихся управлением градостроительными проектами, возглавляют мэры районов.

Делегирование управления ЗАК обществу смешанной экономики гарантирует муниципалитету учет его интересов в вопросах градостроительного планирования и в то же время гибкость статуса частноправового общества. Передача полномочий оформляется в виде «концессии благоустройства» (Сoncessiond’aménagement). В обязанности управляющей компании входят выкуп земельных участков, необходимых для осуществления проекта, реализация инфраструктуры и общественных пространств для их последующей передачи на баланс города, контроль за разработкой градостроительной документации и проектов, продажа или сдача в аренду лотов застройщикам. После завершения работ в ЗАК управляющая компания может самоликвидироваться, хотя в большинстве случаев она имеет на балансе несколько градостроительных проектов.

Акционеры общества смешанной экономики


Архитектурно-градостроительная координация


Для крупных или значимых проектов ЗАК выбирается архитектор-координатор. Его роль заключается в разработке объемно-пространственной концепции развития территории и контроле за качеством ее выполнения. Чаще всего координатором ЗАК становится признанный архитектор-градостроитель, имеющий достаточный багаж по работе с городскими проектами. В его обязанности входят:

1. Разработка генерального плана с выделением лотов под застройку (если таковые имеются). Границы лотов – это, пожалуй, та часть проекта, которая претерпевает минимальные изменения в процессе работы: на их основании изначально рассчитывается программа ЗАК и ее экономический баланс.

2. Корректировка местного градостроительного регламента (Planlocald'urbanisme,PLU) – совместная работа с отделом градостроительства мэрии города. Основным изменениям подвергаются морфологические параметры застройки: принципы расположения строений относительно границ участка, высотные ограничения, коэффициент застройки и т.д. Здесь важно отметить, что архитектор-координатор, выступая на стороне заказчика, имеет уникальную возможность напрямую моделировать муниципальный регламент для успешной реализации градостроительного проекта – роль, которая вверяется архитектору лишь в рамках процедуры ЗАК.

Нужно добавить, что первоначально регламент внутри ЗАК мог быть обособлен от общих правил застройки: разрешенные параметры указывались в отдельном документе – Плане благоустройства зоны (Pland’aménagementdelazone,PAZ). Лишь в 2000 году с принятием Закона о солидарности и городском обновлении (Loirelative àlasolidaritéetaurenouvellementurbains,SRU) правила застройки ЗАК стали подчиняться местному градостроительному регламенту.

3. Разработка архитектурно-градостроительных предписаний (Сahierdesprescriptionsarchitecturaleseturbaines,CPAU). В отличие от регламента предписания не имеют юридической силы и носят рекомендательный характер. Их можно сопоставить с недавно введенным в российскую практику понятием «дизайн-код». В альбоме предписаний прописываются морфологические и эстетические параметры застройки, рекомендации по использованию тех или иных материалов строительства и отделки (в особенности для территорий, на которых преобладает какой-либо местный материал – кирпич, дерево, местные породы камня и т.д.).

Зачастую, помимо общих предписаний, по каждому лоту составляется отдельный документ (fichedelot), в котором уточняются габариты различных частей здания, отступы от красных линий, высотные отметки первого этажа и т.д., но в ряде случаев выбор объемного решения остается за архитектором лота.

4. Координация архитектурных проектов каждого из лотов от стадии эскиза до момента выдачи разрешения на строительство (в отдельных случаях – вплоть до окончания строительных работ). Увязка проектов между собой осуществляется в формате тематических ателье в присутствии представителей заказчика (общества смешанной экономики), архитекторов, застройщиков, а также представителей муниципалитета и других субъектов, задействованных в проекте.

5. Экспертный анализ архитектурных проектов на участках, не входящих в программу ЗАК. Зачастую периметр ЗАК охватывает фрагменты существующей (и сохраняемой) застройки: принцип зон согласованного планирования состоит в том, чтобы дополнять, «лечить» существующий город, не прибегая к «сплошному» строительству, характерному для периода Славного тридцатилетия. Эти участки продолжают жить своей жизнью, но каждый значимый архитектурный проект, проводимый на их территории, должен получить одобрение архитектора-координатора в момент подачи досье на разрешение на строительство.

Какие контрактные отношения связывают архитектора-координатора и общество смешанной экономики? Можно условно выделить два основных вида контрактов. Первый из них предполагает исключительно градостроительную координацию: как отмечалось ранее, в этом случае архитектор-градостроитель выступает на стороне заказчика. Второй тип контракта связан с реализацией общественных пространств внутри зоны. В данном случае архитектор-координатор выступает в роли генпроектировщика и управляет командой, состоящей из ландшафтных дизайнеров, инженеров, осветителей, специалистов по устойчивому развитию и т.д.

Каким образом определяется архитектор лота? Процедура ЗАК не предусматривает проведения архитектурных конкурсов, выбора финального продукта: работа над проектом проходит в форме диалога. Архитектурное бюро подает заявку на участие в застройке ЗАК в консорциуме с девелопером. Отсюда следует, что критериями отбора команды являются одновременно качество архитектурных проектов данного бюро, компетенции девелопера и его вовлеченность в местные городские проекты.


Земельная сделка с обременением


Ключевым моментом в процедуре ЗАК является то, что продажа (сдача в аренду) участка застройщику оформляется по окончании разработки архитектурного проекта. Более того, альбом архитектурно-градостроительных предписаний, о котором говорилось выше, может числиться среди прилагаемых к сделке с землей документов. Это позволяет получить заверение о том, что будет реализован именно тот проект, который прошел согласование у архитектора-координатора, и что качественные показатели этого проекта будут соответствовать общей концепции.


Экспроприация


Какие инструменты существуют для бесконфликтного решения вопросов переселения жителей с участков планируемого нового строительства или реализации инфраструктуры?

Первый из них, самый распространенный – декларация общественной пользы (Déclarationd’utilitépublique,DUP), позволяющая реализовывать проекты социальной или инженерной инфраструктуры на частных землях путем административной экспроприации. Нужно отметить, что в понятие «инфраструктура» могут входить как строительство школ и дорог, так и прокладка инженерных коммуникаций. Декларация общественной пользы принимается префектом региона.

Второй инструмент, рассчитанный на долгосрочное применение, – преимущественное право покупки (Droitdepréemptionurbaine,DPU). Суть его заключается в присвоении муниципалитету приоритетного права выкупа земельных участков, выставляемых на продажу. Эта процедура позволяет избежать экспроприации, но длится гораздо дольше. В случае с ЗАК муниципалитет может делегировать право преемпции обществу смешанной экономики.


Публичные слушания


При создании зоны согласованного планирования, внесении существенных изменений в местный градостроительный регламент, финализации эскизной версии архитектурных проектов организуются публичные слушания, оговоренные в статьеL. 300-2 Градостроительного кодекса. Архитектор-координатор принимает участие в публичных слушаниях и в силу своих полномочий зачастую является главным референтом в урегулировании конфликтов.

ЗАК Иври Конфлюанс, масштабный градостроительный проект в ближнем пригороде Парижа

Иври Конфлюанс – зона согласованного планирования, расположенная в непосредственной близости от Парижа на стечении рек Сены и Марны, общей площадью около 145 гектаров. Ее территория имеет богатое индустриальное прошлое: в свое время эта окраина «красного пояса» являлась одним из важных производственных центров Иль де Франс. Процесс дезиндустриализации, начатый в долине Сены в 70-е годы, привел к закрытию крупных предприятий и к образованию обширных неиспользуемых территорий.

Программа ЗАК, запущенная в 2010 году, предусматривает ввод более миллиона квадратных метров нового строительства. Управление проектом было доверено обществу смешанной экономикиSADEV 94. Территория ЗАК была поделена на пять секторов, за развитие каждого из них отвечает архитектор-координатор (Бернар Рейшен (BernardReichen), Карлос Готлиб и Пьер Геран (CarlosGotliebetPierreGuérin), Франсуа Леклерк (FrançoisLeclercq), Дени Валод (DenisValode) и Поль Шеметов (PaulChemetov)) под общим руководством архитектора Брюно Фортье (BrunoFortier).

Какие принципы заложены в основу градостроительного проекта Иври Конфлюанс?

– Функциональное разнообразие: жилье соседствует с офисами, сфера услуг находится в пешеходной доступности. Первые этажи здания имеют достаточную высоту (до 4,5 метров) для возможности размещения общественных функций.

– Социальная смешанность: в зоне согласованного планирования, как и в городе в целом, количество социальных квартир должно составлять как минимум 25% от общего жилого фонда (в соответствии с Законом 2013-61 о социальном жилье). В границах одного и того же здания могут сосуществовать как сдаваемые в аренду квартиры социального фонда, так и коммерческая недвижимость.

– Типологическое и морфологическое разнообразие застройки: использование обширного инструментария объемно-пространственных решений (разрывы фронта застройки, отступы от красных линий, выносы и террасы и т.д.). В регламенте зоны Иври Конфлюанс действует правило высотной компенсации: часть здания, находящаяся ниже регламентируемой отметки, может дать право на ее превышение в противоположной части, придавая динамику силуэту здания.

– Бережное отношение к архитектурному наследию и к городскому контексту. Реконструкция и приспособление под современные нужды памятников индустриального наследия.

– Интеграция принципов устойчивого развития на всех уровнях проекта. Экономическая, социальная и экологическая составляющие понятия «устойчивого развития» в применении к градостроительному проекту могут означать экономное использование бюджета строительства, применение натуральных и долговечных материалов, адаптированный для разных слоев населения рынок жилья, создание новых озелененных территорий и т.д.

В ходе работы над проектом генеральный план Иври Конфлюанс дополняется и корректируется не один раз. Но генеральный план здесь является скорее не руководством к действию, а результатом консенсуса между частными и общественными интересами.


Примеры крупных и мелких зон согласованного планирования города Иври-сюр-Сен

Функциональное разнообразие проектов ЗАК Иври Конфлюанс


Внедрение новых проектов в существующую застройку Иври Конфлюанс

От градостроительного проекта к реализации

Перспективы


В настоящее время в процессах градостроительного планирования частные инициативы играют все большую роль. Недавно объявленный конкурс на инновационные проекты для Парижской агломерации подтверждает эту тенденцию. Но инженерия организации частных проектов еще нуждается в серьезном осмыслении: вопрос состоит в том, как не потерять главенство общественных интересов и создавать проекты, отвечающие нуждам города. Модель зон согласованного планирования по этим параметрам доказала свою состоятельность.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2016